交易成本、沉淀成本、自然垄断与公私合作治理机制

和军，刘凤义

（1.辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036；2.南开大学经济学院，天津300071）

交易成本、沉淀成本、自然垄断与公私合作治理机制

和军1，刘凤义2

（1.辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036；2.南开大学经济学院，天津300071）

公共品供给从传统公共供给、狭义公私合作、广义公私合作到私有化的连续谱系，对生产效率的内在激励不断增强，而公私之间的交易成本也不断加大。并且由于沉淀成本、自然垄断的存在，公私合作存在双方关系套牢、策略行为、交易要挟、进入退出难以及不可竞争性等问题，影响公私合作绩效。公私合作成功的关键在于合作项目特性与合作治理机制的匹配，适当的治理机制有助于解决某类项目中交易成本、沉淀成本或自然垄断的某些特殊问题。应该基于特定项目交易成本、沉淀成本、自然垄断三维特性的特定组合，选择相应的组织结构、规制方式与合约内容，并通过相应的法律体系、规制体制、市场机制、政府治理能力建设，保障治理机制更好发挥作用，提升公私合作治理绩效。

交易成本；沉淀成本；自然垄断；公私合作；治理机制

一、问题提出

公私合作（PPP）作为基础设施和公共服务的一项创新性制度安排，不但是公共品提供方式的一种历史性变革，而且对于利用市场机制推动公共管理根本转型、利用预算管理平衡促进社会资本资源充分利用、利用竞争机制激发垄断产业内部效率、利用实施国家战略项目提升国际竞争力等意义重大。公私合作的绩效目标是多维的：提高效率、改善服务质量、扩展基础网络、促进更多投资、缓解失业等［1］。但基于上述绩效目标的实证研究，世界范围的实践显示了有效［2-3］和无效［4］的矛盾事实。许多研究强调了适当的合约［5］及规制设计［6］对于公私合作成功的重要性。然而适当合约的书写、签订与执行涉及高额交易成本，特别是在投资具有资产专用性的情况下，契约双方会由于沉淀成本而出现关系“套牢”进而可能产生“要挟”行为。而规制设计与执行，则既可能降低公私合作的交易成本和沉淀成本，也受到两类成本的制约与影响。并且由于许多公私合作项目属于自然垄断领域，在交易成本和沉淀成本很高的情形下，单纯依靠合约及规制设计很难保证企业绩效，还需要考虑适当的组织结构选择。许多公私合作项目的再谈判和失败退出，表明需要综合考虑项目的交易成本、沉淀成本和不可竞争性问题，进而进行适当的组织、规制与合约选择。

实际上，公私合作成功的关键在于具体项目特性与治理机制的适当匹配。现实中，城市公交等沉淀成本较低的垄断行业，往往采用间隔较短的周期性特许投标方式来提高公私合作绩效；而汽车、研发等沉淀成本较高的竞争性行业，则采用股份公司制来提高公私合作绩效；水网、地铁等沉淀成本较高的垄断行业，大多采用公共供给或公私组建特殊目的公司（SPV）来提高公私合作绩效。公私合作具体项目的沉淀成本性、自然垄断性及公私双方（包括规制机构与私人方）之间交易成本的高低，如何决定公共品提供方面的组织结构、合约选择和规制重点，进而决定公私合作绩效，这是本文探讨的重点问题。

二、交易成本与公私合作治理机制

（一）公私合作与交易成本

科斯在《企业的性质》一文中，将企业和市场看作是两种可以替代的经济运行机制，并首次提出交易成本的思想。阿罗是第一个使用“交易成本”一词的人，认为交易成本就是“利用经济制度的成本”。张五常进一步将交易成本定义为包括信息、谈判、契约、产权、监管及制度变革等多种成本在内的制度成本。迈克尔·迪屈奇把交易成本定义为三方面成本：调整和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本。威廉姆森进一步对交易成本的具体内容进行了说明，强调了经济契约的事前和事后两类交易成本，并在有限理性和机会主义行为假设基础上，按照不确定性、资产专用性和交易频率三个维度来探讨交易成本的决定因素，分析不同维度组合与关系型、古典型及三方治理型三种治理结构的匹配［7］。

公私合作作为一种项目融资的重要制度创新，具有降低交易成本、合理分配项目风险等多项功能，但也使得公共服务和基础设施质量控制难度加大，并有可能产生公共品供给中断等风险。PPP的涵义有广义与狭义两种：前者包括公私合作的全部制度安排，如民营化、BOT、特许经营、政府购买、服务合同等；后者则只包括PPP公私双方共同组建特殊目的公司SPV，按照合约共同决策、融资、建设、运营这一种形式。依据公私关系的紧密性，由松散到紧密的PPP模式谱系依次为：服务合同——管理合同——租赁经营——特许经营——SPV。

相对于广义PPP在合约之后政府一般不参与企业的运营，狭义PPP中政府在立项、设计、建设、运营等阶段全程参与，双方信息更加对称，在交易成本、生产效率等方面都表现出不同特征。而传统公共品供给方式主要包括政府设立国有企业或者政府自身直接提供，在经济转型过程中，广泛采取政企合一型供给方式。如表1所示，四种公共品供给方式的功能特征各不相同，如在风险分配能力方面，由于传统公共供给的运营风险全部由国企或政府承担，所以风险分配能力很低；而广义PPP、私有化又将建设、运营甚至政策等风险转移给了私人部门，风险分配能力也很低；狭义PPP通过组建PPP项目机构，将某项风险分配给“最能承受该项风险”或“承受该项风险成本较低”的一方，如将政策风险分配给政府，而将经营风险分配给私人部门，较好实现风险的合理转移与分配。交易成本方面，政企合一型为主的传统供给方式交易成本较低，官僚制成本较高，生产效率较低；而广义PPP公共品提供方与生产方分离，生产效率高但交易成本也高；私有化则由私人垄断了公共品提供，政府甚至失去了提供公共品合约的权力，而只能通过监管一条途径与私人企业相联系，交易成本最高；而狭义PPP则能在提升生产效率的同时有效地降低交易成本，这也是近年来狭义PPP获得特别青睐的重要原因。

表1 四种公共品供给方式的功能比较

（二）交易成本、生产成本与公私合作治理机制

（1）产业协调难度差异的影响。公共服务和基础设施产品种类繁多，既包括道桥、管线、电讯等交通通讯基础设施，也包括社会救助、科教文卫等公共服务，其中一些具有网络自然垄断性，另一些则属于普通竞争产业。不同经济属性的产业，PPP项目中各生产服务环节之间、政企之间存在不同的协调难度（harmonize），进而对PPP项目中交易成本和生产成本的影响也大不相同。

图1分析了不同协调难度下，政企合一型传统供给方式与PPP方式对公共产品生产成本和交易成本的影响。其中，△M＝G（H）-M（H），G（H）是传统方式供给的管理成本，M（H）是PPP方式中公私双方的交易成本。△C＝G（C）-M（C），G（C）是传统方式供给的生产成本，M（C）是PPP方式供给的生产成本。可以看出，在协调难度较低的产业，如比较简单的政府购买服务，传统方式（国企）供给的官僚制成本较大，而PPP方式交易成本较小、管理成本较低，△M为正值。当协调难度加大时，如比较复杂的网络型产业，PPP方式中交易成本变大，△M变负值。就生产成本而言，PPP生产效率总是高于传统方式，因而△C恒为正值，但随协调难度加大，两种方式间生产成本差异缩小。△C+△M为两种供给方式的管理（交易）成本与生产成本总和之差，当产业协调难度小于H2时，PPP方式总成本相对较小，应采取PPP方式，反之亦然。

图1 不同协调难度下成本的比较

（2）组织选择的影响。公共品供给从政府传统公告供给方式到完全私有化方式的连续谱系，从产业组织角度看则属于一体化组织（integration）到市场化组织的渐变。随着产业一体化程度的提高，外部交易成本（SC）内部化了，从而SC呈现逐渐降低趋势；但同时由于市场激励程度的降低，内部管理成本与生产成本（PC）则呈逐渐上升趋势；总成本呈先降后升的U形曲线。如图2所示，在完全市场化的情形下，由于交易成本较高，尽管此时内部管理成本与生产成本较低，但总成本较高；而传统一体化情形则正好相反，由于内部管理与生产成本增幅超过外部交易成本降幅，因而总成本最终呈现急遽上升态势。所以居于产业组织谱系中间的公私合作型方式，兼具谱系两端的部分优势，能够达到总成本较低的状态（如I2点）。

图2 不同产业组织下成本的比较

具体而言，公私合作中间组织形式降低总成本的原因在于：①降低双方的信息不对称程度。双方通过规划设计、招投标、融资、建设、运营、移交等过程的不断沟通与合作，能够比较深入地了解彼此的意图及各自在技术、管理、生产方面的优势与不足，充分利用信息的外部性，降低信息的搜寻成本，减少合作方机会主义行为和不确定性。②促进双方的合作参与程度。PPP项目实施必须由公私双方合作完成，各方作为组织网络中一个不可或缺的节点发挥作用。与完全市场化形式相比，政府不再只是扮演监管者或“橡皮图章”的角色，而是深入参与项目全程，尤其对于早期的项目规划等至关重要［8］，私营企业也能够更加专注于自己的专业领域，减少与政府打交道时高额的交易成本。③实现合理的风险分担与分配。传统一体化、完全市场化组织基本承担了项目的制度类、市场类和完成类风险，缺乏合理的风险分担与分配功能。而PPP则可以按照风险向控制力较强或控制风险成本较低一方分配、风险承担与回报相匹配、风险承担设置上限等原则，将建设、运营等微观、完成类风险向私人部门分配，将政策、法律、社会等宏观、制度类风险向公共部门分配，从而整体上降低风险成本。④创新管理方式。传统一体化组织的官僚制色彩浓厚，而完全市场化组织则存在私有垄断、监管难、服务价格高企等问题。PPP方式使监管更加方便灵活，同时合约管理并未损害对私人部门的激励功能，有利于兼顾公平与效率双重目标。

（3）合作时间的影响。主要涉及两方面影响：合作初期公私组织文化冲突导致双方交易成本上升，合作后期相互信任的增进促使交易成本下降。PPP合作双方的利益冲突会导致相互间的误解、冲突，这主要是由于合作初期公私双方在价值观、思维方式、组织规范及专业知识方面存在差异。在组织规范方面，政府部门依据法律法规和宪法程序开展工作，财政预算等行政计划不易更改；而私人部门记录会计账目与业务流程以便符合审计要求，完全可以在短期内灵活改变预算。价值观和思维方式方面，公共部门的核心价值规范是为公众提供服务，其雇员寻求工作稳定与清闲，而私人部门则将为股东盈利作为其核心目标，其雇员寻求职业发展机会和经济目标。专业知识方面，政府雇员一般不太熟悉公共品生产经营业务，而私人方也对行政程序知之不多［9］。因而在合作初期，双方由于存在上述差异而产生组织文化冲突，增加了沟通与合作的交易成本。

随着合作时间的推移，基于双方重复博弈的信任选择会得以提升，从而会降低合作的机会主义行为和交易成本：信任在事前减少了双方的信息搜寻成本和协商成本［10］，在事后可以减少双方的监督、执行及讨价还价成本［11］。同时，随着合作机制的完善，作为合作规范的一系列正式约束与非正式约束的组织内部控制制度逐渐完善，不断减少组织内部专业化和分工导致的交易成本增加，降低合作双方面临的各种不确定性风险，创造出适应性合作解。

但如图3所示，在平均交易成本随时间不断下降的同时，在合作后期平均生产成本却有可能出现增加。这是由于依据信任及关系治理逐渐在某种程度上代替硬性合约治理时，私人运营方会由于约束软化而导致内部X-非效率；也可能在合约期结束之前停止有利于长期成本降低的某种专用性资产投资。但总体而言，公私合约期需要较长时间才能达到理想的总成本降低状态。

图3 不同合作时间成本的比较

三、沉淀成本与公私合作治理机制

（一）公私合作与沉淀成本

沉淀成本也称沉没成本，是指厂商退出某一行业时所不能收回的成本［12］。沉淀成本总是固定成本，但并非所有固定成本都是沉淀的。之所以会产生沉淀成本，首先是由于某些经济活动需要专用性资产投资，这些专用性资产一般包括以下四种类型：专用实物资产、地点、人力资产及其他特定用途的专用资产，这些资产是针对特定时期的交易而投资形成的，一旦交易半途而废，则该资产很难改作他用［7］。其次，即使某种程度上固定资产可以转卖，但由于资产用途更改十分有限，买者会利用该弱点榨取最大利益，并且由于旧车市场效应，资产价格最终会大打折扣［13］。第三，有限理性的存在，使经济人在投资决策时难以做出完全理性的判断和预期，从而使得一些投资出现沉淀。此外，经济结构转换、市场不足、信息不完全、会计制度、监管制度等都可能导致企业产生沉淀成本。

公私合作也会产生沉淀成本：①专用性资产投资。基础设施建设类BOT、合同外包等公私合作方式投入巨大，很多项目形成不可移动、不可转用固定投资。私人方为公共品生产而特别进行的人力资本投入、公共方为适应公私合作而进行的投入以及双方为某项特别项目的共同投入，都会产生沉淀成本。②固定资产转售难。公共品区别于一般市场商品，其生产与服务往往与社会福利增进相联系，需要私人方特别的人力资本投入，合适的市场买主并不多；并且在转售时，由于信息不对称以及资产评估难导致原来的价值打折，并诱发买方故意要挟（holdup）的机会主义行为，资产的本来价值难以完全实现。③隐形关系投资难以实现。由于公私合作合约期一般较长，双方为适应对方组织规范、价值观与思维方式及知识基础，对降低合作交易成本进行了大量关系投资。但由于这些投资往往形成无形而非有形的固定资产，合作关系的终结往往意味着这种隐形资产的消散，其可回收性甚至低于专用性固定资产投资。④投资失误导致沉淀成本。由于有限理性，投资难以完全按照理想情形实现最优化，例如对于公共品需求的预期可能误判，事后需求量小于预期值，或者由于宏观经济形势发生不利转换、技术选择失误，都会导致沉淀成本。

基于公私合作的本质特征，其合作一般选择在基础设施和公共服务领域，产品大多具有生产或消费方面的外部性，市场结构大多具有一定的垄断性，自然垄断产业占很大比重。同时，对于不同的产业或产品，其投资的成本沉淀性、产品质量可测性各不相同，相应需要不同的效率激励方式、契约选择与之相匹配。

（二）沉淀成本与公私合作治理机制

（1）自然垄断与可竞争性的影响。关于沉淀成本与可竞争性的关系存在争议。普遍的认识是沉淀成本阻碍了市场可竞争性：Bain（1956）认为，沉淀成本影响到在位企业的竞争优势、在位优势和进入威慑效果，决定了产业内企业的进入与退出，导致市场不完全竞争性［14］。Stigler（1968）认为沉淀成本可以制造进入壁垒［15］。进入壁垒是强加于新进者而非在位者的成本，如果新进者必须为容量进行不可逆的投资，而在位者已完成这些投资，则沉淀成本就会形成一种进入壁垒。如果没有沉淀成本，则即使产业存在自然垄断性，则新进者依然可以通过“打了就跑”（hit-and-run）战略而实施竞争［16］。

而史普博（2008）认为，即使存在沉淀成本，竞争仍然是可行的，沉淀成本本身并不足以导致价格和进入管制［17］。一些具有巨大沉淀成本的产业同样具有可竞争性，如资本密集型产业（钢铁、汽车）和技术研发密集型产业（计算机、化工）。当然，一般而言，成本沉淀性越低，或者企业能以较低的沉淀成本提供替代性产品或服务，则市场可竞争性越强。

公私合作的许多项目具有自然垄断性。自然垄断又可分为强自然垄断和弱自然垄断，前者具有规模经济性而后者没有。我们也可据此将两者形成的沉淀成本分为强沉淀成本和弱沉淀成本，对于前者，一家生产可以达到平均成本最低点，新进者的沉淀投资不具有优势；但对于后者，如果新进者可强行挤占在位者领域（刮奶皮战略），达到平均成本较低时，在位者不可持续，产生巨大沉淀成本损失，因而需要通过进入规制来避免。在整个自然垄断阶段形成的是不可竞争性沉淀成本，主要通过进入、价格等规制来促进效率。而在非自然垄断阶段，即便存在沉淀成本，也是可竞争性的，可谓社会为获取多样性产品的必要牺牲，在该阶段，竞争可以促进绩效提升（图4）。

图4 自然垄断性、沉淀成本与可竞争性

（2）成本沉淀性与后续投资的影响。PPP项目主要是适用于基础设施和公共服务提供的一种组织形式，前期投资一般比较大。由于基础设施和公共服务包含的具体产业种类繁多，其技术经济特征差别较大：一是两者投资的成本沉淀性相去甚远，二是项目所需的后续投资也相差较大。如图5所示，公交线路运营、垃圾清运等市政环卫产业的后续投资较少，并且其前期车辆等投资比较容易转手出卖因而成本沉淀性较低，对于这类PPP项目，主要可以通过一定周期间隔（如两年）的特许拍卖竞争来促进合作绩效的提升。而道桥、市政建设等前期投资较大且成本沉淀性高，后期投资相对较小，该类投资的转移性差，一般在一个合约期内由于资产评估难等原因很难实现转手，主要依靠前期合理的工程价格设计、工程质量监控来实现合约绩效。矿产资源类项目的前期与后期投资都比较大，但是由于探矿权、采矿权等资产评估比较容易，矿产交易市场比较成熟，矿权买卖较顺畅，投资的成本沉淀性较低。对于该类产业，前期可以通过竞争性投标选择公私合作伙伴，后期也可以经由市场选择实现资本进退，合作期主要通过环境、价格等规制提升绩效。而城市水、电、气等产业的投资具有较高的沉淀成本，并且与管线维护等相关的后续投资也较大，对此，需要特别的竞争与规制设计以实现合作效率：一是动态费率设计，既保证项目投资的合理回报，又发挥硬性约束的激励功能；二是长期合约，研究表明，只有在能够降低二期成本的一期沉淀投资得以收回的情形下，一期投资才是合理的，而这需要依赖二期较长的合约期来实现，并且费率与期限设计应考虑到整体投资的合理回报；三是公私双方各阶段的适当股权比例设计以充分实现资金的价值（FVM）；四是对民生类服务产品质量、安全、亲贫等方面的特别规制。

图5 成本沉淀、后续投资与激励方式匹配

（3）成本沉淀性与产品可测性（measurability）的影响。成本沉淀性的高低影响到可竞争性，成本沉淀性较低的产品一般可以通过市场竞争促进效率提高，反之则需要特别的契约制度安排来实现效率。公共服务中涉及产品质量的可测性问题：如果PPP产品或服务质量可测性较低，则私人提供方可能从事机会主义行为以求利润最大化，而政府监管部门由于难测量或准确测量的成本太高而难以保证质量。当质量可测性太低时（图6），即使能够通过竞争提升效率，但为保证质量（特别是涉及公共安全、卫生等敏感服务时），也应采取公私一体化契约，尽可能降低监管质量信息不对称性。据美国国际市/郡管理协会对PPP产品或服务供给的调查，当外包服务可测性较低时，被收回公共部门的可能性更大［18］，此也证实了以上论述。

图6 产品可测性、沉淀成本与契约选择

而在可测性较高、成本沉淀性较低的领域，则应采取古典型契约，促进完全或垄断竞争。但在成本沉淀性太高情况下，即使可测性高，由于存在要挟可能性，则应采取公私一体化契约来降低不确定性。此外，其他中间形态的交易情形，则可采取第三方仲裁形式，通过三方契约来提升产业绩效。

四、产业三维特性与公私合作治理机制的匹配

如上所述，公私间交易成本、生产的沉淀成本、自然垄断性越低的领域，产品的可竞争性越强，在公共品提供的组织方式方面，适合于私有化与广义PPP模式中公私之间松散关系的服务合同、管理合同等，在图7中即是交易成本、沉淀成本、自然垄断立体坐标系中各边界内的部分A。反之亦然，在上述三种特性值都很高的领域，产品的可竞争性极弱，在公共品提供的组织方式方面最适合于公共经营。

图7 交易成本、沉淀成本、自然垄断与公私合作方式

除上述两种极端情形，还存在三种“两高一低”型特性值高低搭配的其他情形。①沉淀成本、自然垄断性高而交易成本低的领域B（如城市水、电、气），可通过特殊目的公司、特许经营、租赁经营等方式垄断经营，重要的是针对需求、技术、投资等具体实际，通过设计适当的长期合约并加强进入、价格、质量、环境、安全等经济性规制和社会性规制，兼顾经济效率和社会效益的提升。②交易成本、自然垄断性高而沉淀成本低的领域C（如城市公交），由沉淀成本导致的买卖双方“要挟”、关系锁定效应和退出成本都很低，尽管产品仍需要垄断性生产，但完全可以通过几年一度的投标拍卖或区际竞争等生产过程之外的竞争方式来激励效率提升，也可以通过公私双方设立特殊目的公司SPV，降低交易成本，提高垄断经营效率。③交易成本、沉淀成本高而自然垄断性低的领域D（如道桥、市政建设），可以通过特殊目的公司SPV或特许投标方式，依靠工程前期合理的规划、设计、投标或竞争性谈判确定合作方，并在期中加强工程价格、工程质量监管来实现合约绩效。

除此之外，还存在“两低一高”特性的组合领域：①沉淀成本、自然垄断性低而交易成本高的领域（如医疗、教育），适合低交易成本的特殊目的公司SPV方式；②交易成本、自然垄断性低而沉淀成本高的领域C（如研发），适合股份公司制方式；③交易成本、沉淀成本低而自然垄断性高的领域（如垃圾清运），适合竞争性投标并附加质量、环境规制方式，等等。

五、公私合作治理绩效的制度保障

治理机制是否匹配是提升公私合作绩效的关键所在。而从世界范围看，良好的制度条件则是公私合作成功的重要保证。一方面，相关制度应具有内在激励性，有助于持久促进公共品供给数量增加和质量提升；另一方面，制度应内在地具有节约交易成本的功能，特别是当外部性广泛存在时，降低社会交易成本具有特别重要的意义［19］。

（一）健全公私合作法律体系

之前相当长一段时间，我国PPP应用法律主要是2000年实施的《中华人民共和国招标投标法》、2004年实施的《市政公用事业特许经营管理办法》以及《深圳市城市基础设施特许经营条例》（2005）等地方性法规。这些法规主要针对招投标或特许经营项目，与PPP项目尚不能完全匹配。例如《中华人民共和国招投标法》第四十三条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”尽管这是为了预防招投标人合谋而进行的制度设计，但与公私合作现实中常常采用的竞争性谈判方式相冲突，压缩了公私双方降低合约交易成本的法律空间。

为推动PPP发展，2015年4月，国务院发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，强调公平竞争、简化审批、完善财政补贴、拓宽金融渠道、严格履约监管、扩大有效投资，这必将对PPP的进一步发展产生积极作用。但该办法与已有土地、财税、投资等法律法规存在相冲突的情况，尚需相关配套措施支持。另外，基于公共物品生产与供给的特殊性，政府应承担保障与补充责任，保留一定的公权力，使PPP合约接受公法规制［20］。

（二）完善公私合作规制体制

公私合作项目领域广泛存在自然垄断性、外部性、公共物品、信息不对称等经济属性，某些项目沉淀成本、交易成本较大，对建立适当的规制体制提出现实和迫切的需求，世行、亚行等国际组织基于各国PPP实践，也明确提出PPP项目需要有效的规制。①当一些PPP项目沉淀成本较大，可能导致政府“要挟”私方或随意征用，或者私方凭借市政服务不可中断而反过来“要挟”政府、进行恶意提价再谈判等行为，需依靠公共规制机构和运用公法，对双方进行清晰约定与规制。对一些网络型产业导致的不可竞争性沉没成本，可采取进入数量规制以免造成重复建设、恶性竞争，同时运用质量、价格规制等激励企业效率。②对于某些PPP项目交易成本过高的情况，一方面，要加强企业信息披露规制，加大日常规制介入，以降低信息不对称性；另一方面，通过加强公私双方信任来降低合作交易成本、加强公众信任来减轻对PPP项目的抵制。同时，双方需要发挥互补性优势，通过建立共同的目标，培育共同的价值观，塑造相互信任、理解的文化基础，逐渐降低公私组织文化冲突［21］。③对于某些PPP项目自然垄断性强、可竞争性缺乏的情形，可以采取特许投标、地区间标尺竞争等方法来增强竞争性，加大网络性自然垄断业务与可竞争性业务的纵向分离，放松竞争性业务环节的规制；并通过价格、质量、安全、环境等规制，提升企业内在效率，促进分配公平。

（三）完善公私合作市场机制

公私合作项目的成功实施和推进，既需要政府的合理规划和科学的顶层设计，更需要发挥市场的决定性作用。具体而言，首先是发挥市场的价格机制功能，在促进民间投资方面，主要是通过PPP项目价格收入、结合跨期资本价格预期与折现，实现项目资金的最佳价值（FVM），使得项目融资对于民间资本具有一定的吸引力，从而为民间资本投入公共品铺设通道，缓解基础设施和公共服务资金紧缺与富余民资亟待出路的矛盾。在公共品价格方面，则要通过区域对比、竞争发现价格等方式，通过市场机制更好地发现企业生产成本，以利于制定规制价格，合理确定居民公共品价格。其次，发挥市场的竞争机制功能，在公私合作的可竞争性领域尽力放松规制，促进各个市场主体的公平竞争，通过优胜劣汰实现资源的最佳配置。目前，国内包括传统垄断行业在内的国有企业正在积极推动PPP和混合所有制改革，但并非要一步到位全面实现公私合作，而应先行试点，在局部改革难度较小的行业或行业的局部实施公私合作，同样能够发挥竞争作用，产生成功改革的示范效应与可行路径。再次，发挥市场的激励机制功能，市场公平竞争是对企业内在效率最强的激励，如邮政与快递的竞争极大地激励了流通业效率的提升。最后，发挥市场的信息机制功能，通过规制自然垄断、打破不必要的行政垄断，促进市场公平竞争，并通过相互竞争揭示企业质量、成本、服务等运营信息；规制企业信息披露，降低信息成本，促进市场效率。总之，需要通过进一步完善市场法律法规、健全市场体系、维护市场秩序，以更好发挥市场机制作用，提升公私合作绩效。

（四）提升政府治理能力

PPP不但是公共服务和基础设施生产、组织方式的重要制度创新，也是公共管理的重要制度创新，不但成为公共管理革新的重要抓手和突破口，也对政府治理能力现代化提出了新的要求。国外的实证研究特别强调了PPP成功的两项经验：一是提升政府治理能力和管制能力；二是通过民主程序保持对规制体制的控制，使政府有能力把控PPP进程并在遭遇挫折时能够及时通过政府接管等方式进行弥补［22］。PPP的目的就在于公私之间通过不断合作，不断提高公共服务效率，实现效率与公平双重目标。因此，政府部门要积极、主动地参与PPP项目，主导项目规划、质量提升、价格控制等公共利益核心内容，而不能成为“甩手掌柜”或“橡皮图章”。特别是对于广大发展中国家，亟需民间资本投资公共服务领域促进经济社会发展，同时由于国家处于发展时期，贫困、疾病、基本公共服务供给等问题相对比较突出，特别需要通过PPP机制加强国家对经济社会振兴的作用。

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［22］魏伯乐.私有化的局限M］.王小卫，译.上海：上海人民出版社，2006：545.

［责任编辑：余志虎］

Transaction Costs，Sunk Costs，Natural Monopoly and Governance Mechanism of Public-Private Partnership

HE Jun1，LIU Feng-yi2
（1.School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036，China；2.School of Economics，Nankai University，Tianjin 300071，China）

From the traditional public supply，the narrow public-private partnership，the broad public-private partnership to continuous spectrum of privatization，public goods supply intrinsic motivation continuously enhances production efficiency，and the transaction costs between public and private are also increasing.Because of the existence of sunk costs，natural mo⁃nopoly，public-private partnership bilateral relations stuck，strategic behavior，holdup entry and exit dilemma，non-competi⁃tive and so on，such issues affect the public-private partnership performance.The key factor to the success of public-private partnership is to match the characteristics of the project and governance mechanism of public-private partnership，appropri⁃ate governance mechanism contributes to dealing with the outstanding problems of transaction costs，sunk costs，natural mo⁃nopoly.Based on the specific combination of transaction costs，sunk costs，natural monopoly of the specific project，the paper selects the appropriate organizational structure，regulatory methods and contract terms.The public-private partnership gover⁃nance performance can be improved through the construction of corresponding legal system，regulatory system，market mecha⁃nism and government governance ability，security governance mechanism.

transaction costs；sunk cost；natural monopoly；public-private partnership；governance mechanism

F062.6；F019.8

A

1007-5097（2016）11-0150-07

10.3969/j.issn.1007-5097.2016.11.021

2016-04-19

国家社会科学基金项目（13BJL040）

和军（1972-），男，山西大同人，教授，博士生导师，博士，研究方向：政府管制；刘凤义（1972-），男，河北围场人，教授，博士生导师，博士，研究方向：产业经济。