回溯顺德改革：反思与展望

洪帅

【摘 要】 本文对顺德改革作了反思，介绍了顺德近年来的改革创新举措，进行了改革展望。指出，顺德的改革从未停止，在结合地方实际与上级要求的基础上随时进行着微调。尽管顺德的改革也遇到了一些阻力和问题，但顺德不断地结合实际来调整改革措施以创新社会治理方式，因此，顺德的改革前景将会是光明的。

【关键词】 顺德改革；大部制改革；简政强镇；反思；展望

自从2009年9月佛山市顺德区正式启动大部制改革及之后的简政强镇改革工作以来，其改革力度、创新治理能力都排在全国前列，顺德改革的经验也在逐步向广东省其他县市甚至是全国各个地区推广。然而在所谓“七年之痒”的今天，回溯顺德的改革之路，其也存在着一些问题值得学界反思。本人在前去顺德调研的过程中也发现，顺德的改革从未停止，其也在结合地方实际与上级要求的基础上随时进行着微调。本文就是在对顺德区人民政府相关政府官员以及中山大学顺德研究院的研究员的访谈基础上，对顺德近七年的改革作一个及时的反思与展望。

一、对顺德改革的反思

1、对简政强镇改革的反思

简政强镇改革的核心就是把事权下放到镇一级，镇一级履行县一级的经济社会管理权限，改革后大量审批权与社会管理职能都在镇街。简政强镇改革是创新社会治理、激发市场活力的新方向，中央多次强调要把事权下放到基层，这是新时代下具有生命力的改革。

但在顺德调研的过程中，发现有相当多的镇抱怨说区政府下放的事权权力不够大，有许多实质性的权力比如说规划权等区政府并没有打算下放，导致镇一级政府仍然受到很多束缚；并且在镇一级政府所承担的公共服务职能大大增多的基础上，其人员编制仍然停留在原有水平，而政府工作人员不足会导致政府提供公共服务水平和行政效率的下降，反过来就会对改革造成负面影响。

区政府的官员解释说，简政强镇改革是具有原则性的，有正式文件规定了那些直接面对企业和居民以方便为他们提供公共服务的权力要下放到镇街，而其它权力只能保留在区。按照这个原则，镇级政府觉得自己承接了很多具体的、劳师动众、费时费神的事情而并没有实质性的规划等权力，因此工作的积极性并不是很高。但考虑到顺德区域小，如果下放规划等权力容易导致镇街各自为政的问题，其分割型的区域规划会严重影响顺德整体的提升。因此区政府要保留全区一体化思考的权力，把规划权掌握着自己手中，争取做到整个区的发展统筹“一盘棋”。至于镇级政府编制不足的问题，在我国编制设置多年来未调整的情況下，现在已经采取区的编制下放到镇街使用的方式来缓解这个问题。

因此，在镇级政府编制不足的情况下，盲目下放事权会造成镇级政府部门数量的扩张，进一步加重人员不足的问题。而且，一些全局性的权力镇级政府没有能力也没有资格来掌控，确实需要区政府来把握。所以区政府应该在充分调研并考虑镇级政府承接能力的基础上明确规定区政府与镇级政府各自掌握的权力，不得轻易变更。其次，政府要提高社会治理创新能力，运用互联网+方式提高政府工作效率。同时，提升社会组织的参与度，可以把一些事权下放给社会组织，让每个公民都有机会参与到社会管理中来。最根本的则是中央政府要结合实际调整不合时宜得的编制设置，使其变得更加灵活与适用，进一步提高政府为人民服务的能力。

2、对大部制改革的反思：尴尬的定位和改革的弯路

佛山市委书记刘悦伦在2015年佛山市人大会议上五问顺德发展短板，希望顺德继续进行创新和务实改革，并告诫说“顺德要多交流，不要有老大思想”。这在一定程度上体现了顺德定位的尴尬。一方面，顺德作为经济实力相当发达、政治改革走在前列、地域上与广州接壤的省直管县，努力想要同广州接轨融入广州都市圈。但另一方面在政治管辖上它仍然属于佛山市，市里的一些规划是站在全市的高度上来制定的，需要顺德根据全市的统一规划来进行发展。因此，顺德区的定位较为尴尬，它既要服从省里下达的指令，又要按照佛山市的要求统一规划，需要达到二者之间的平衡。顺德改革同样也走了很多弯路，值得各级政府借鉴。

2014年底广东省佛山市顺德区勒流街道某机械制造有限公司装配车间发生了重大爆炸事故，造成18人死亡、32人受伤，直接经济损失3786万元。在此次事件后，顺德区政府出台了有关规定，规定区领导中区委书记、区长、副书记和1名常务副区长不兼任大部门首长。这一规定实际上是改革的倒退，易造成行政成本增加和大部门首长实际指挥权力下降的问题。另一方面，也会造成区政府领导的懒政思维，逃避发生事故的直接责任。

其次，顺德区政府的领导更替速度过快，历任领导的在职时间过短，导致政治目标不同，执政理念有差异，很多项目和工程沿着一种思路走了一半，但随着新领导的到来，就不得不遭到搁置，往另一个思路走。同时，随着区领导的变动，区下面的镇领导班子也会相应地变动，进一步增加了基层治理的不稳定性和变动性。从长远来看，这种现象是不利于顺德改革进一步深入的，易造成改革的断层与变轨。

最后，顺德在目前改革中存在的问题之一就是为改革而改革，有些改革措施并不是社会和民众需要的符合社会发展的，而是为了体现改革精神、完成改革任务而推出的。同时，目前中央想要统筹各地发展，依据中央的政策给各地的改革画了一条红线，在原则上不允许各地跨过这条红线，而是强调顶层设计，抱着全国一盘棋的思想从上至下进一步推动全面深化改革。因此，目前顺德想要从实际出发因地制宜地制定一些改革措施就变得非常艰难。从一定程度上，会阻碍顺德进一步进行改革和发展的步伐。

二、顺德近年来的改革创新

历经5年探索后，佛山市顺德区大部制再次调整，新组建5个政府部门，并调整部分大部门职能。顺德新组建区监察局、审计局、文化体育局、外事侨务局、民政和人力资源社会保障局，不再保留政务监察和审计局、文体旅游局、区委社会工作部、人力资源社会保障等部门；区市场安全监管局更名为区市场监督管理局，区经济和科技促进局加挂区旅游局牌子。调整后，顺德区党委设置纪委机关和5个工作部门，分别是办公室、组织部、宣传部、政法委、统战部，区政府设置办公室、发展规划和统计局等17个部门。新的改革调整结合了本地实际与探索经验，有利于进一步提高大部制改革的现实效果。

2015年3月底，为了进一步完善区属部门运行管理机制，明确权责关系，提升部门的决策效率和执行能力，实现责任清晰、效率提高的目的，顺德区委发文实行区属部门分职能版块管理和分党组运作。分职能版块管理和分党组运作是大部制改革内部的一种组织优化，有利于让每个版块明确自身职责，提高工作执行力。

此外，顺德在原有框架之外又建立了更加自主、灵活、高效的执行主体——法定机构，目前主要包括区社会创新中心、区文化艺术发展中心、区人才发展服务中心、区城市更新发展中心和区产业服务创新中心这5个机构。这是顺德加快構建“大部制、小政府、大社会”治理服务模式的又一创新举措。法定机构是一种新型的法人组织形式，不列入行政机构序列，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，具有独立法人地位的公共机构，它能够为突破传统的行政框架，合理调整政府角色定位，积极探索实现政事分开、管办分离的有效路径。但同时这里面也存在着一个很严重的问题，那就是区一级的人民代表大会其实在宪法上并没有权力成立这样的机构，顺德现在走在中国改革的前沿，因此以改革的名义成立了这些机构。

三、对顺德改革的展望

顺德的改革一直充当着全国改革的先锋，其改革的效果好坏在某种程度上决定了中央是否会推广顺德的改革经验从而推动整个国家的改革。但改革的成效要看相当长时间以后的效果，看改革自身的成熟和理念的统一，要注重改革的长期过程以适应不同的阶段。

从目前来看，尽管顺德的改革也遇到了一些阻力和问题，但顺德不断地结合实际来调整改革措施以创新社会治理方式，因此，顺德的改革前景将会是光明的，它也值得学界的持续关注与考察。

【参考文献】

[1] 刘宏宇，欧甸丘.佛山工厂爆炸致17死33伤其中3人有生命危险[N].新华网，2014-12-31.

[2] 吴曦.佛山市顺德区大部制再次调整 新组建5个政府部门[N].南方都市报，2014-10-14.

[3] 张培发.顺德大部制迈入2.0时代[N].南方日报，2012-09-12.

[4] 许耀桐.顺德大部制改革“石破天惊”[J].同舟共进，2011（9）.

[5] 刘学民，林明哲.大部制改革之“顺德模式”思考[J].中国经验研究，2013（7）.

【作者简介】

洪 帅（1995-）男，汉族，浙江杭州人，华南理工大学公共管理学院本科生，研究方向：公共管理与社会治理.