建立农村超标及闲置宅基地退出机制

【摘 要】 文章对陕西部分村镇宅基地的粗放利用进行了调查，用推拉理论对影响农村宅基地退出的因素进行了分析，提出构建农村超标及闲置宅基地退出机制建议：明确土地产权和利益分配机制；完善农村土地市场交易机制；建立农村宅基地有偿取得和使用机制；农村宅基地整理、复垦机制；健全农村福利保障机制及住房保障机制。

【关键词】 推拉理论；农村宅基地；退出机制

现阶段城市化建设快速发展，城市边界不断扩张，土地资源已成为城市发展的瓶颈因素。而与之相反的是，农村人口逐年减少，农村宅基地面积却在不断增加。2013年底，总量约3333.34萬hm2城乡建设用地中，村镇建设用地占2466.67万hm2，是城市建设用地的2.85倍。因此，改变村镇建设用地粗放利用的现状，有利于优化土地资源配置、保护耕地，解决城市用地短缺问题，促进城乡统筹发展及新农村建设。

一、农村宅基地退出意愿调查分析

在查阅相关资料的基础上，结合远郊和近郊地区差异选择了陕西10个村镇作为研究区域，对农户家进行问卷调查，并针对个别案例进行重点访谈，采用随机发放问卷、当场回收、当场审核的方式进行调查。问卷共计发放150份，收回135份，有效问卷135份。

1、被调查农户基本特征

本次调查中受访者多为男性，占到79.3%；年龄主要集中在40岁以上，占到了总人数的60.8%；文化程度以小学初中为主，占到了74.1%；家庭人口数4-6人的超过一半。可见，被调查农民文化程度比陕西省农民平均文化程度低，家庭人口数多在4到6人，家庭负担相对较重，如果补偿安置不利将会影响到农民稳定发展。

2、调查农户家庭宅基地使用情况

问卷统计显示，农户大多数为“一户一宅”，只有个别存在一户多宅现象；农户家庭宅基地总面积主要集中在0.1-1亩，换算为平方米则是有31.9%的宅基地在333-667m2，有将近9%的农户在667㎡以上。家庭宅基地面积超过333m2的约占总数的40%，说明宅基地整理存在很大的空间。

3、农户宅基地退出意愿情况分析

农户对土地的依赖程度，是考虑被征地农民保障的一个重要依据。目前，有部分农户非农业收入占比很大，尤其是边远农村很多年轻人进城务工。但调查结果不愿意退出宅基地占到总数的69.6%，只有3成的调查农户愿意退出宅基地，这些农户绝大部分都是在县城或市区拥有自己的住房。同时，也对农户土地流转、土地抵押等问题进行了意愿调查，结果绝大部分农户对农地流转的意愿也不强。对农民不愿放弃的原因进行了调查。

其中因为居住习惯而不愿离开的占到42.9%，怕失去生活保障的占到34.8%。可见，虽然经济在不断发展，但农村土地依然是农民赖以生存的基础，包括物质基础和精神基础。

二、影响农村宅基地退出的因素分析

1、农村宅基地退出的推力因素

（1）农户收入因素分析。被调查农户中，年收入在15000—30000元的占比最高，达到38.5%；30000—50000元的占到22.2%。与城镇居民收入相比偏低，这也是推动农村人口向城市迁移，农村宅基地出现闲置的主要因素。其中，非农收入在50%以上的占到72.5%，非农收入以成为农民的主要收入来源，这也是出现空心村、宅地基闲置的主要因素。

（2）家庭承包地流转情况。本次调查宅基地退出因素中，对农户家庭承包经营土地流转情况进行了咨询，其目的了解农户农地经营情况，这也是推动宅基地退出的一个因素。其中已经流转农户为39户，占到29%，未流转的占到71%，这也暴露出农用地经营不能实现规模化，经营效益很难大幅度提高的现实问题。

（3）农户参与保险及基础设施满意度分析。农户参与农村养老保险对农户的行为决策有较大影响，但是这种影响在城郊农村和远郊农村之间存在较大的差异。目前，农户几乎都己参与新合疗，因此，对农户决策影响较低。

农村基础设施满意度越低，迁出农村的愿望越强烈。本次调查中，不满意的占到67%，这也是宅基地退出的主要推动因素。

2、影响农村宅基地退出的拉力因素

农业收入占总收入比例因素、是否愿意集中居住、对现有生活满意程度、改变身份进城生活的期望等因素是影响农户宅基地退出决策的拉动因素。

本次调查数据，有近38%的农户有进城生活的期望和打算，而对现有生活的满意程度调查中有近72%的人选择一般。可见，未来有部分农户预期会进入城市、县城等进行生活，而农村宅基地的流转整理是非常必要的。

对农户是否愿意集中居住这一问题进行了统计，有近70%的人不愿意，这一结果与是否愿意进城生活的结果基本一致。其原因主要是大部分你农民已经习惯了自有宅基地居住形式，生活成本低。这也是宅基地退出的阻碍因素。

三、农村宅基地退出机制的构建

建立农村宅基地退出机制的核心，就是要建立起配套的激励机制和约束机制，以促进农户主动退出农村宅基地。

1、明确土地产权和利益分配机制

明晰的土地产权是宅基地的有效利用基础。即要在“一户一宅”和面积限额的政策下，进行确权发证，确立农民土地产权主体地位。明确农民为宅基地使用的收益主体，宅基地作为生产要素，可以进行投资并产生收益。

2、完善农村土地市场交易机制

农民依法、自愿和有偿的将宅基地进入市场进行流转，在市场机制和政府调控的作用下，实现农村宅基地的合理配置以及宅基地价值。一是在集体内部允许其自由交易，但不能擅自改变用途；二是经过规划，需改变土地用途或者改变土地所有权性质的，应由集体作为所有权一方统一进行流转；三是允许农村宅基地抵押等二级市场的存在。

3、建立农村宅基地有偿取得和使用机制

建立农村宅基地有偿使用，增加申请和保有宅基地的留置成本，形成经济上的压力，推动宅基地退出，但要制定合理的有偿使用和补贴标准。如合法取得、面积符合标准的农户，采用较低的使用费标准，并按法定最高面积进行补贴，减少这些农户新申请宅基地的需求。而面积超标则按较高的使用费标准。对于非法获得的宅基地则采用惩罚性质的高额有偿使用费，通过经济压力迫使其主动退出非法占用的宅基地。

4、农村宅基地整理、复垦机制

“实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策”，推进农村宅基地整理、置换、复垦的政策，具体措施如下：一是国家及地方政府要加大一定量的公共财政投入，以保障对宅基地的整理、复垦工作的顺利进行；二是土地利用规划与村庄建设等相关规划要协调；三是完善农村宅基地整理、置换、复垦工程挂钩指标政策，增强管理的有效性。

5、健全农村福利保障机制及住房保障机制

完善农村福利机制，主要是增加农村社保投入，建立农村最低生活保障标准，全面覆盖新型农村合作医疗以及农民养老保险等，使农民老有所养、病有所医、贫有所济，以解决超标及闲置宅基地退出的矛盾和问题。

建立起农村宅基地实物保障、货币化保障相结合的多元化、多层次的农村住房保障政策体系。如住宅“双置换”模式机制、货币补偿模式机制、异地置换模式机制等，各地根据不同地区的差异选择一种或多种模式相结合保障超标及闲置宅基地退出顺利实施。

【参考文献】

[1] 赵凯.农村宅基地退出政策评价——以陕西省为例[J].国土与自然资源研究，2014.5.

[2] 毕影，赵凯.我国农村宅基地退出研究综述及其取向[J]. 江苏农业科学，2014.

[3] 彭长生.农民宅基地产权认知状况对其宅基地退出意愿的影响—基于安徽省.

[4] 6个县1413户农户问卷调查的实证分析[J].中国农村观察，2013.1.

[5] 任宝林.推拉理论视角下的农村宅基地退出机制研究—基于南京市农户意愿调查[D].南京农业大学2011.6.

【作者简介】

邢姝媛（1979.07-）女，蒙古族，内蒙古赤峰人，硕士研究生，讲师，主要研究方向：农村经济、土地资源管理.