问责需激活人大话语路径

2016-09-07 07:28李继力
党政论坛 2016年15期
关键词:问责制问责人大代表

○李继力

问责需激活人大话语路径

○李继力

十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。国家治理体系和治理能力如何现代化?其最重要、最关键的任务和途径就是实现国家治理法治化。而法治化必然要求问责制。发端于2003年以“非典”为起点的“问责风暴”有力地推动了问责的制度化建设,但就问责的实际状况而言,主要是各级行政机关内部逐级追究失职政府官员的责任,而作为代表人民直接监督政府的国家权力机关——各级人民代表大会及其常委会在“问责风暴”中出现了“话语离位”现象。我国根本的政治制度是人民代表大会制度,人大是最高国家权力机关,它对政府官员问责是对作为执行系统的政府进行监督的方式之一。与其它问责方式比较而言,人大问责是最具权威性与实效性的问责方式,所以应激活人大在问责体系建设中的话语权,实现对政府和政府官员问的效能最大化。

一、政府问责:人大何以“话语离位”

我国宪法和相关法律均明确规定了各级人大及其常委会对政府和政府官员进行问责的具体方式,各级人大及其常委会本应按照宪法和法律规定的这些方式对政府和政府官员进行问责,比如质询、进行特定问题调查、举行听证会、罢免、撤职等,但令人遗憾的是,在实际政治生活中主要是行政机关内部和执政党内部对失职官员进行问责,行政机关和执政党充当问责的主体,而人大作为最高权力机关却出现“话语缺位”现象,各级人大及其常委会对政府和政府官员的问责职能没有得到有效发挥。究其原因,主要有以下几点:

1.“三不”问题的困扰。从某种意义上说,问责是监督框架下的有机组成部分,或者说两者根本就是一个问题的两个方面:问责就是监督、监督必然导致问责。在实践中,人大代表或常委会组成人员通常较愿意采用比较平和、易于为人所接受的方式,对问责这种刚性形式往往不愿、不敢、不会使用。说“不愿”,是其认为问责的手段较强硬,不如其他方式委婉;说“不敢”,是因为问责要与手握实权的政府或司法部门直面交锋,一旦弄不好,则不仅问责无果,而且还会使自身的利益受损。因为有的人大代表本身来自于“一府两院”,让他们以“议员”的身份再去对“一府两院”的工作进行问责,面子上拿不下来,也难免会否定自己以前的工作;说“不会”,是指对问责的方式较生疏,不善于用此方式解决问题。

2.认识上的误区。误把问责理解成仅仅是政府内部自上而下的纵向监督,而没认识到政府问责是人大监督政府的重要内容和形式,没有认识到问责制是社会主义民主政治的一个组成部分,没有认识到问责是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。如果问责仅仅是上级对下级的问责,那么,如果上级失职谁来追究上级的责任?这会导致在最关键的地方,恰恰无人问责。

3.监督的缺位。外部监督是内部动力的根本源泉。人大之所以“失语”,归根结底是人大和人大代表还没有感受到选民实实在在的外部压力,从而还没有被迫真正树立起代表选民行使国家权力的职责观。在这种情况下,人大对政府问责至多也只能做到被动应付而不是主动介入。

二、问责:人大需话语到位

1.权力授受关系决定人大须是问责的法定主体

严格说来,当前的问责制只是政府体制的自我监督和自我修正,更多具有组织管理层面上反馈控制的含义,是同体监控,而不具有宪政意义上权力制衡的价值。根据我国现行的政治架构以及宪法和法律的相关规定,对政府机关及其官员拥有问责资格的行动者很多,如人民代表大会及其常委会、司法机关、政府的专门监督机关(包括监察机关和审计机关)、社会团体、媒体和公民个人等。虽然它们都拥有问责政府及其官员的资格和权力,但对政府的问责只能由对政府的监督主体——人大依法进行。

关于党委对政府的“问责”。在我国,中国共产党处于执政地位,其部分党员掌握并行使行政权。对这部分党员而言,党委对政府的问责当然必要,但却有如下局限性。其一,从性质上说,党委问责具体维护的是党员——党组织关系,而非政府——人大代议责任关系。维护政府——人大代议责任关系靠人大(代议)问责制。其二,从效力方面看,党委问责不能全部解决问题。党对执政的党员执行问责,其直接效果只是对他们实施党纪处分,而不能解除其政府官职;只有实施权力机关对政府的问责,才能解除有严重问题党员的政府官职。其三,从党政关系看,这种问责有悖于党政分开的原则和加强党的执政能力建设的精神,加上党委对政府不存在权力委托和受托关系即监督与被监督关系,因此不具备法理上的合法性。同时,政府官员触犯党纪并不代表他触犯了国法或行政失职,相反政府官员行政失职也并不代表他触犯党纪,因此,党委一概以党纪问责政府官员也是不实事求是的。正确的做法是党委只能通过党纪处分方式对违反党纪的党员政府官员进行党纪上的问责。

关于司法对政府的“问责”。司法对政府不存在问责关系,只存在法律上的制约关系。这种问责是以剥夺被问责者的不法财产、自由或生命为结束,从而维护司法机关对违法犯罪者的控制,制约的只能是政府及其官员的违法行为。但进入问责范围的官员行为不只是违法行为,如常见的还有官员道德败坏行为和与公务员身份不相称的行为等尚不构成违法、不需移交司法机关处理的行为。因此,司法对政府的制约只能做最后的屏障。

关于人民团体和媒体对政府的“监督”。这种“监督”更多地是道义上的“监督”,没有强制性,是一种软控制,必须通过人大(人民群众整体对政府的“监督”)、行政诉讼(人民群众个体对政府的“监督”)、舆论(媒体对政府的“监督”)依法进行,只能“问”而不能“责”,否则就会把问责无限扩大化,容易发展成“运动”式问责。

上述探讨的几个问责行动者对政府不存在监督与被监督关系。因为监督即权力监督是指权力的所有者自己不直接行使权力而将权力委托给他人行使之后,控制权力的受托方按照自己的意志和利益行使权力的行为过程。人大在中国政治体系中职责一是授权,即将人民授予的由其集中行使的抽象政府权力转换为具体的政府权力;二是监督,即保障具体政府权力的行使符合授权的目的。与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比,人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位,权威性可以使它居高临下地审视和督察政府的工作,超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地监督政府的工作,追究政府官员的责任。这说明,政府只与国家权力机关——人大存在被监督与监督的关系。人大监督政府具有合法性和法定性、强制性。对政府的问责是监督政府的主要形式和内容,问责政府的主体首先应是监督政府的法定主体。因此人大是问责制的中枢。人大在问责中具有话语权,更凸显出其法治意义和实践意义。

2.问责政府是人大职能发挥的主要形式

监督和控制政府是人大的主要职能,密尔指出:“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府,把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解,谴责那些该受责备的行为,而且,如果组成政府的人滥用职权,或者履行责任的方式同国民的明显的舆论相冲突,就将他们撤职,并事实上任命其后继人。”因此世界各国都把监督和控制政府作为议会的主要职能和经常性工作,并赋予其质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权。因此,质询和调查是各国议会监督和控制政府的主要形式,其本质就是问责。在我国,实行议行合一的政治制度,政府由人大选举产生,对人大负责并受其监督。人大具有法定的监督和控制政府各项职能的权力,如人大质询权、罢免权和组织特定问题调查委员会权,这些权力就是人大的政府问责权,必须经常性进行政府问责,以敦促政府依法行政和执政为民。

3.问责的长效机制需要激活人大话语权

目前的问责没有跳出“风过水无痕”式的怪圈。这是因为,它还只是科层制的“上问下”式的等级问责,这会带来两个困境:一是上级对下级的控制如果不能得到国家权力机关的控制,会在政府内部吸收或消化掉责任,丧失掉自我纠错的激励,而且责任也很难得到充分落实。二是“上对下”的问责会“腰斩”人大行使的抽象政府权力和政府行使的具体权力责任链条——同级人大负责,这违背了现代民主政治和法治精神,也稀释了问责制的民主内涵,贬损了问责制的内在价值。只有接受人民的监督,政府才不会懈怠。人民的“监督”应该是人民通过人大对政府的监督。只有置于选民及人大的直接监督和制约下,政府才会被迫地真正地依法行政和执政为民。这两个困境是为什么政府行政过程中很多问题早已暴露、群众反映不断却非得等到最后出了人命关天的大事故时一些政府及其官员才会被问责的根本原因。因此,要保证政府问责达到目的,形成长效机制,就必须激活人大在问责中的话语权。

三、问责:人大何以可能

人民代表大会制度的政治结构意味着公民是通过人大代表及其组成的人民代表大会参与政治决策、实现民主政治所要求的公民对于公共权力的最终控制,而当前我国问责在制度上理不顺、实践中存在不足的一个重要原因就是人大代表的作用没有得到应有的体现,问责在推行过程中缺乏外在的压力和制约,亟须强化人大代表在问责链条中的作用。这种强化本身应该包含两个方面:加强对各级人大代表的问责和完善人大对政府组成人员的问责,但就当下现实而言,首要问题是加强人大对政府组成人员的问责机制建设,这需要考虑以下几个问题:

1.思想上充分认识人人大问责制的必要性

要从全面依法治国的政治高度认同人大问责制,特别是加大决策问责。这是人大工作服从党的领导的体现。要从责任与问责的内在联系、每种责任与其相应的问责制的内在联系和人大问责在国家问责制体系中的首要地位的角度,认识问责制建设的客观规律和人大问责制的必要性。

2.激活质询权

质询是人大对政府进行问责的重要方式,但是各级人大对这一权力的行使状况并不理想,质询权很大程度上处于休眠状态,未能发挥应有的作用。结合现有法律对于质询权的规定,激活质询权可以从改进质询流程、完善质询方式等方面入手。

改进质询流程。从质询的发起来看,根据法律规定,在人大代表或人大常委会组成人员提出质询案以后,质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复;委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。从原则上说,由委员长会议或主任会议来决定质询案的答复的确是有问题的,因为在对质询内容的限定并无明确法律规范的条件下,对质询案的所谓“决定”很有可能演变成对质询内容的审查,从而造成对质询的不当干预,甚至使人大代表丧失质询权,因为“如果质询权的权利主体是议员,那么只要议员提出质询,政府就需答复,无需议会集体对质询表态”。因此,应该制定相关法律对质询案的形式和内容进行明确规定,只要所提出的质询案没有违背这些规定,受质询机关就必须答复,委员长或主任负责转批即可,取消由委员长会议或主任会议来决定是否答复这一环节。从质询的结果来看,现行法律只规定,提质询案的常务委员会组成人员的过半数对质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。但是对于再次答复不满意怎么办,法律没有进一步规定,这在流程上显然是不完整的。因此,有必要进一步规定对质询不满意的后果,如果再次答复仍不满意,受质询机关的负责人应该辞职或被罢免。否则,质询就失去了实质意义。

完善质询方式。完善质询方式包括两个方面,即质询的提出方式和表决方式。首先,在提出方式上,应该允许口头质询。目前宪法对质询案的提出方式没有明确规定,但是全国人大组织法和地方人大组织法都要求质询案要以书面形式提出,这实际上是否定了口头质询。显然,这两种质询方式绝不仅仅是形式上的差异,口头质询有其自身的独特优势。综观各国议会政治实践,一般都将口头质询作为“规定动作”,而且收到了良好的效果。只允许书面质询显然不利于最大限度地发挥质询的作用。因此,应该考虑在相关法律中增加允许口头质询的规定。其次,在表决方式上,应该鼓励采用无记名投票的方式进行表决。在受质询机关负责人对质询案作出答复之后,就涉及对答复进行表决的问题。关于表决方式,全国人大议事规则一般性地规定:会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式,由主席团决定。至于对质询案答复如何进行表决,现行法律并无专门说明。从实践情况来看,通过无记名投票进行表决的案例非常少见,主要有举手表决和发言表决,其中发言表决占多数,还有少数案件甚至用鼓掌通过的方式进行表决。没有一定的私密性作保障,表决所体现出来的意愿的真实性就有可能打折扣,而通过无记名投票的方式进行表决,更有可能反映出表决者对于质询案答复的真实看法。有鉴于此,相关法律应该对此有所规定。

3.进一步优化人大代表的构成结构

加强人大对政府组成人员的问责不仅需要不断完善质询、罢免等问责手段,还应该注重政治问责的问责主体建设。这就要求优化人大代表的构成结构。具体说来,可以从以下两个方面入手。首先,增强人大代表的代表性,减少官员代表的比例。官员代表比例过高,人大对政府组成人员的问责在理论上就很可能面临这样的角色冲突,即一些人作为人大代表是问责主体,而作为政府组成人员又是问责对象。在这种情况下,即使手段再完备、程序再细致,问责也会面临极大的阻力。道理很简单,自己对自己问责,难以产生有效的问责意愿。近年来,官员代表比例过大的问题已经引起了多方面的关注。新修改的选举法特别规定要提高工人、农民和知识分子在人大代表中所占的比例,这对于提升人大代表的代表性无疑是一个利好消息,但问题的关键是要把文本规定落实到实践中来,进一步加大实施力度。

其次,逐步推进人大代表专职化。由于绝大多数人大代表是兼职,其时间和精力仍然放在自己的本职岗位工作上。问责有效形式的质询权的启用需要搞好调查研究,掌握翔实的一手资料,而代表的兼职无疑成为质询权启用的一个掣肘,特别是很多问责案件还有可能会涉及对特定问题的调查以及一些专门知识,而兼职代表对这些往往难以胜任。因此,为了加强人大问责,应该要考虑代表专职化的问题。人大代表的逐步专职化其一有利于人大代表切实履行职能和充分发挥其作用,其二可以弥补人大常委会委员专职的不足和离群众太远的问题,其三有助于化解当前我国社会发展中出现的各种矛盾,从而促进社会的和谐与稳定。当然,正如有的研究者所言,实行人大代表专职化是一把“双刃剑”,在为我国民主化进程带来机遇的同时,也是一个巨大的挑战。特别是在当前社会转型的关键时期,任何政治体制方面的改革必须从我国实际出发,与我国的历史条件、经济发展和文化水平相适应,既要积极,又要稳妥;既要坚定不移,又要循序渐进,确保社会安定团结、和谐稳定。对于人大代表专职化这一探索,可以按照邓小平同志的一贯主张加以处理:“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年对了,放开;错了,纠正,关了就是了。关,也可以快关,也可以慢关,也可以留一点尾巴。怕什么,坚持这种态度就不要紧,就不会犯大错误。”

(中共上海青浦区委党校)

(责任编辑张敏)

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