基层党组织的政治功能与服务功能关系研究

○ 中国浦东干部学院课题组

基层党组织的政治功能与服务功能关系研究

○ 中国浦东干部学院课题组

基层组织作为政党的组织基础，对巩固和扩大政党的社会基础具有重要作用。政治属性和服务功能是党组织的基本属性和功能。改革开放推动了中国经济社会的深刻变革，基层党组织所处的环境发生了巨大变化。基层党组织的功能发挥呈现出一系列新的特征，也存在一些亟待解决的问题，部分基层党组织政治功能有弱化倾向，影响了基层党组织服务功能的有效发挥。新形势下，强化基层党组织的政治属性，发挥其服务功能，正确处理两者之间关系，对于加强党的领导，确保社会长治久安，具有重要的现实意义。

一、基层党组织政治功能与服务功能的理论辨析

1.关于基层党组织功能的研究综述、国内外研究现状述评

基层党组织的功能研究近年来得到越来越多学者的关注。目前，我国学术界对基层党组织功能的研究，主要集中在以下几方面：一是对于基层党组织功能建设的重要性形成了一定的共识。何增科认为，“重构党的基层组织体系，强化党组织和党员的功能，第一要从观念上厘清党的基层组织在新时期的功能。”林尚立认为，在新时期，党的基层组织内在活力出现衰减的一个重要原因，是党的基层组织原有功能的实现空间，随着经济和社会的变化和发展而逐渐缩小。新时期，基层党建的新观念、新战略和新手段都应围绕着转变基层组织的功能来展开。二是关于基层党组织功能内涵的研究。尽管学者们对基层党组织的功能的概括各有侧重，表述不尽一致，但大多认为其具有基层政治领导功能、社会整合功能、服务协调功能、利益表达与利益、政治录用与政治社会化功能等等。学者们一致认为，基层党组织的核心功能是发挥政治核心功能，而社会整合和服务功能也是其最重要的功能。三是关于基层党组织功能变迁的研究。学者们从政治经济制度变迁的宏观视野中，考察基层党组织功能嬗变的内在逻辑和基本趋向。方开淇等人认为基层党组织从革命时期到建国后计划经济时期再到改革开放至今，走过了一条“政治功能—超政治功能—政治功能”的路径轨道。总体上看，学者们普遍认为新时期基层党组织功能的转变趋向是从“行政化”到“政党化”，从“管理”到“引导”。

2.基层党组织政治功能和服务功能的内涵、要素与关系

政治功能和服务功能是党的基层党组织最重要的两大功能。何谓基层党组织的政治功能？我们认为，基层党组织的政治功能，具体体现为把握政治方向、培养选拔干部、进行思想教育、严格党内生活等方面；何谓基层党组织的服务功能？基层党组织的服务功能集中表现为服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员五个方面，通过服务密切党群关系、夯实执政基础。这“五个服务”是新时期对基层服务型党组织内涵的总体概括，也是基层党组织做好服务工作的根本要求。

基层党组织的政治属性与服务功能是辩证统一、无法割裂的。基层党组织是为实现党的政治任务而存在的，政治功能是党组织的首要功能。服务功能是政治功能的重要延展，服务功能要体现政治属性，政治功能通过基层组织的服务功能得以实现。基层党组织这种政治属性与服务功能的辩证统一的关系，既是由现代政党的运行特征决定的，更是由中国共产党自身的属性决定的。在现代国家的制度体系中，政党、政府和民众是政治权力运行的基本要素。现代政党要取得或巩固执政地位，就必须联系民众和赢得民众。作为工人阶级先锋队的马克思主义政党，我们党把“以人为本，执政为民”作为党的执政理念。这就要求党的各级组织必须坚持为人民服务的宗旨，把服务群众和实现好人民的利益作为一切工作的出发点和归宿点。因此，基层党组织的政治属性与发挥服务功能从来都是一致的、统一的，服务群众是政治功能的根本指向。政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能。只有强化政治功能，才能更好地发挥服务功能；只有强化服务功能，才能使政治功能发挥更充分更有力。没有脱离服务功能的政治功能，也没有脱离政治功能的服务功能。从一定意义上讲，政治功能是基层党组织的魂，服务功能是基层党组织的根，两者统一于中国共产党的根本性质和宗旨，统一于党领导的伟大事业的实践。

中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山同志在全国组织部长会议上指出，加强基层党组织建设，一个基本前提是把握好功能定位，要有鲜明的政治属性，进一步落实服务功能，不能把两者割裂开来、对立起来。因此，抓基层强基础，构建坚强的基层战斗堡垒，就需要坚持政治属性和服务功能两手抓，将政治功能寓于服务功能之中，以服务功能体现政治功能，使两者共促进同发展。

二、当前强化基层党组织政治功能和服务功能存在的问题

党的十八大提出了建设基层服务型党组织的战略任务。习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“当前和今后一个时期，要以加强基层服务型党组织建设来指导党的基层组织建设，把基层党组织的工作重心转到服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要”。

近年来，基层党组织从管理型向服务型转变，成为新形势下基层党组织工作创新的主要方向。各地各级基层党组织在服务型党组织建设方面开展了大量成功的探索，形成了丰富的经验。以上海为例，上海基层党组织依据党章和中央的要求，始终把服务群众作为自身工作的重要职责。上海长宁区的“凝聚力工程”是基层党组织服务群众的开创者，杨浦区的“一线工作法”是基层党组织服务群众的新创造，而浦东新区的“走千听万”（走千个居村，听万户心声）活动，嘉定区的“零距离服务群众工程”等则是基层党组织服务群众的新成果。

与此同时，在推进“服务型”基层党组织建设过程中，也逐渐显露出一些问题，主要表现在：

1.服务内容定位不准。一些基层党组织对自身的功能定位不清晰，开展党组织活动与中心任务，与群众的关心关切结合不紧。有的基层党组织开展活动的主旨是为行政目标服务；有的基层党组织的活动是紧紧围绕上级党组织布置的任务；有的基层党组织的活动则集中于满足单位党员的要求；也有的基层党组织把开展娱乐活动作为常规动作。一些基层党组织活动甚至陷入“自娱自乐”“自我循环”，推动发展和凝聚人心的作用发挥不力。

2.服务群众活动形式单一。基层党组织开展服务，大多采取党内动员、党组织冲在一线的集中服务。目前，在基层党组织中流行的“主题服务”“服务活动日”“服务活动月”等服务形式虽然解决了群众的不少突出问题，但活动结束之后又往往回到工作的原点。有的基层党组织以“上面拨一拨，下面动一动”“上级要求搞一搞，应付检查搞一搞”等“应对”心态开展服务。有不少群众坦言一些集中性活动不过是表面文章，并不是真心为民服务。

3.服务群众工作能力不足。面对多元化的社会、多样化的需求，仅仅靠行政资源、组织资源难以解决满足群众需求“最后一公里”的问题。有的基层党组织过分地依靠行政资源、组织资源做服务群众工作，离开这些就不会服务群众、做群众工作了。有些党员领导干部的群众感情在淡化，群众工作能力成了“短板”，变得不愿做、不敢做、不善做群众工作。面对社会矛盾集中凸显期，有的党员领导干部不能在第一时间、第一现场低成本、高效率的妥善化解社会矛盾，不能及时将党的路线方针政策传递给百姓。

在推进服务型基层党组织建设过程中存在的功能定位不明、工作方式单一、工作能力不够、发挥作用有限等问题，大大影响了基层党组织服务功能的有效发挥。而基层党组织服务功能不能有效发挥，重要根源之一就在于一些基层党组织的政治功能有开始弱化的倾向，具体表现在：

1.有的基层党组织和基层党员干部理想信念动摇，忧党护党意识不强。在一些大是大非问题上若明若暗、态度暧昧；有的贯彻执行党的路线方针政策不坚决、不到位，甚至搞上有政策、下有对策；有的对意识形态领域对党不利的传播不负责不作为，对各种歪风邪气不斗争不抵制，等等。

2.有的基层党组织自身建设不强，党内政治生活不严格。这些年来，一些地方基层党组织党内政治生活不经常、不认真、不严肃的问题比较普遍，有的党内生活不严肃、不认真，有娱乐化、庸俗化的倾向；有的党的组织活动不正常。党内生活中不少好的制度成了摆设。党内积极的思想斗争讲得少了，批评与自我批评难以开展起来，即使召开民主生活会，也是走形式、摆样子，不解决实际问题，削弱了基层党组织的战斗力，影响了党员队伍的活力。

3.有的基层党组织和基层党员干部脱离群众，落实党的群众路线不力。有的身在基层身在群众，心不在基层不在群众，对群众没感情没热情，群众不买账不拥护；现在道路越来越通畅了，干部下基层的却越来越少了；通讯越来越发达了，百姓真实的声音却听得少了，心离群众也越来越远了，客观上增加了脱离群众的危险。当前经济发展、财力增长，社会民生大幅改善，但群众有时还不满意、不欢迎、甚至不理解，究其原因就是个别党员领导干部没走群众路线，一厢情愿地决策和设计，好事没办好、实事没办实，甚至好心办坏事。

4.有的基层党组织和基层党员干部淡化思想政治工作，发挥党的政治优势弱化。部分基层党组织存在思想政治工作不愿做、群众工作不想做等问题。不敢教育群众、引导群众。

此外，不少基层党组织和党员干部对于政治功能和服务功能的辩证统一关系理解不深，把握不准，也在一定程度上影响了基层党组织政治功能和服务功能的发挥。基层党组织的政治功能，本来是不言而喻、没有争议的。但这些年来，一些地方和单位对这个问题强调得少了，甚至讲起来不那么理直气壮了。特别是在推进基层服务型党组织建设中，有的同志感到困惑：到底是发挥政治功能，还是发挥服务功能？是不是基层党组织只发挥服务作用不发挥政治作用？总之，由于基层党组织政治功能不强，在很大程度上影响和伤害了基层党组织“五个服务”的功能有效发挥。

新时期，中央提出基层党组织要强化服务功能与政治功能。习近平总书记指出，党的基层组织建设制度改革，着力点是使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。基层党组织是我们党全部工作和战斗力的基础。建设基层服务型党组织，是功能上的一个要求，但基层党组织作为党的执政根基，具有鲜明的政治属性，是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，必须强化其政治功能。刘云山同志在全国组织部长会议上指出，基层党组织的政治属性与发挥服务功能从来都是一致的、统一的。加强基层党组织建设，要有鲜明的政治属性，进一步落实服务功能，不能把两者割裂开来、对立起来。中央的一系列要求为今后一段时期的基层党组织建设指明了方向。要求在基层党建工作中坚持政治属性和服务功能两手抓，将政治功能寓于服务功能之中，以服务功能体现政治功能，使两者共促进同发展。

三、进一步强化基层党组织政治功能与服务功能的思考与建议

为建设政治功能鲜明、服务功能突出的基层党组织，要坚持基层党组织政治功能与服务功能有机统一，现阶段尤其注重发挥政治功能要积极适应经济社会转型带来的巨大变化，通过更新服务理念、创新平台载体、转变工作方式，更好地发挥基层党组织的综合功能。

1.树立基层党组织政治功能与服务功能有机统一的理念，把政治功能和服务功能有机结合起来。

基层党组织的政治功能和服务功能是内在联系、有机统一的，只有强化政治功能，才能更好地发挥服务功能；只有强化服务功能，才能为发挥政治功能搭建载体平台。因此，一方面要强化政治属性，注重政治引领，在服务中体现党的政治优势，增强党的基层组织凝聚力感召力。严格党内生活，强化政治责任；另一方面要强化服务功能，以服务功能体现政治属性。要注重发挥基层党组织建立在社会基层、置身于群众之中，与群众联系最直接、最经常、最密切的优势，通过服务更好地贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，更好发挥基层党组织的领导核心和政治核心作用。

2.针对部分基层党组织政治功能弱化的倾向，现阶段尤其要注重发挥基层党组织的政治功能。

一是严格基层党组织的党内生活。发挥基层党组织的政治功能，要严格组织生活、严明组织纪律。要增强党内政治生活的严肃性，防止随意化、娱乐化、庸俗化。坚持和发扬实事求是、理论联系实际、密切联系群众、开展批评与自我批评、坚持民主集中制等优良传统，提高党内政治生活的政治性、原则性、战斗性，使党内政治生活真正起到教育改造提高党员、干部的作用，使严肃的党内生活成为锻炼党性、提高思想觉悟的熔炉。

二是强化基层党组织的政治责任。基层党组织要紧紧围绕党的主要任务和中心工作，增强政治自觉和责任担当。不折不扣地贯彻党的理论和路线方针政策，不搞各自为政、自行其是。要更好发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，为党的各项任务在基层落实提供组织保证。要适应改革新要求，提高自身治理能力，做好宣传引导、解疑释惑、化解矛盾等工作，集聚正能量，消解负能量，把党的组织优势转化为治理服务优势，确保改革任务落实。

三是强化基层党组织的思想引导和价值引领。当前，党在社会基层的领导方式发生了明显的变化，已经由过去主要以组织人事关系和行政权力为依托的领导方式，向更多地体现为思想领导和党组织及其党员先锋模范作用的影响转变。

突出政治功能的引领作用，要抓好思想引导和价值引领，坚持不懈地用马克思主义理论特别是党的创新理论武装基层党员群众，引领和凝聚各类“两新”组织和社会基层组织，引导干部群众增强对中国特色社会主义的政治认同和思想认同。

四是强化对各类社会组织的整合协调。要打破基层党组织“内部循环”的组织模式，强化社会整合的组织协调功能。要坚持党总揽全局、协调各方的原则，以区域化党建为重要平台，强化党组织在各种组织中的核心作用，把党在基层的政治、组织优势转化为治理、服务优势，带领引导社会各方面力量积极有序参与，确保基层治理的正确方向，形成强大治理合力。要充分发挥基层党组织的组织协调功能，积极整合各方面的力量和资源，依托带动自治组织和社会组织加强对各类人群的联系和服务，充分发挥人民团体和社会组织在表达利益、反映诉求、协调矛盾、维护稳定等方面的重要作用，在服务中体现党的政治优势。

五是加强和改进群众工作。发挥基层党组织的政治功能，就要增强联系服务群众的紧密性。基层党组织处在一线，广泛分布在党员和群众中间，联系群众、服务群众、教育群众、凝聚群众的任务更直接、更具体、更聚焦、更紧要。在服务群众、做群众工作过程中，要改变基层社区党组织传统的工作理念和方式，在服务党员、群众中了解人，在发挥党员、群众作用过程中凝聚人。通过细致的思想政治工作，充分了解群众的诉求；在解决实际问题过程中，充分体现群众的意志，把群众积极性充分调动起来，在联系群众、服务群众中传播党的声音、宣传党的政策、落实党的要求，增强党员的归属感和群众的向心力。

（责任编辑 陶柏康）