浅论城镇化建设与新能源开发利用共同发展供给侧改革政策

李爱香

浅论城镇化建设与新能源开发利用共同发展供给侧改革政策

李爱香

我国城镇化水平与高收入国家还有较大差距，城镇化要走绿色低碳环保发展模式，新能源开发利用是建设生态文明城镇的有效途径。当前城镇化建设和新能源开发利用供给侧结构性改革是满足城镇绿色低碳生产和生活需要的必要举措。本文建议采取简政放权和放管结合政策、金融和财政政策、国企改革政策、技术创新政策、国民素质提升政策。

城镇化；新能源；共同发展；供给侧；政策

一、引言

随着城镇化的不断推进，我国面临资源和环境的制约越来越多，PM2.5的污染源主要来自化石能源的燃烧利用，我国70%～90%的二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放是由煤炭燃烧造成的。因此，绿色生态的城镇化发展理念非常重要。《国家城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）提出，要加快绿色城市建设，要求将生态文明理念全面融入城市发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，加快建设可再生能源体系，推动分布式太阳能、风能、生物质能、地热能的多元化、规模化应用，提高新能源和可再生能源利用比例。［1］尚普咨询在《2013-2017年中国新能源市场调查报告》中指出，中国城镇化过程中低成本使用新能源的资源优势在实践中已得到论证。政府应出台新能源在城镇推广运用的扶持政策。针对我国经济发展过程中长期性结构不合理现象，中央财经领导小组第十一次、十二次会议提出，在适度扩大总需求的同时，要着力加强供给侧结构性改革，要去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性。［2］当前，环境质量不容乐观，新能源消费比重过低，有的地区还存在比较严重的弃风弃光现象。为此，城镇化建设和新能源开发利用供给侧结构性改革是满足城镇绿色低碳生产和生活需要的必要举措。

二、城镇化建设与新能源开发利用共同发展的现实意义

1.城镇化发展带来了能源需求的增长

一般以都市人口占全国人口的比率衡量城镇化水平高低，都市人口的计算口径有常住人口和户籍人口二种，对应的指标有常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。《规划》确定2020年常住人口城镇化率达60%左右、户籍人口城镇化率达45%左右。城镇化水平提高，转为城镇市民的生产和生活方式不同于以前的乡村生产和生活方式，主要是增加家用电器、改变出行方式，使所在地的第二和第三产业比重上升，会扩大城镇消费群体、改变消费结构，产生更多能源需求。2000年至2013年常住人口城镇化率、人均能源生活消费量数据如表1所示①，绘制常住人口城镇化率和人均能源生活消费量的散点图如图1所示。从散点图结果看，二者之间基本上呈线性正相关，计算其相关系数为0.99，相关程度为高度相关。因此，随着城镇化水平的提高，人们对能源的需求呈上升趋势。

表1　2000-2013年常住人口城镇化率与人均能源生活消费量数据

2007200820092010201120122013 45.947.048.349.951.352.653.7年份常住人口城镇化率（%）人均能源生活消费量（千克标准煤）250254264273294313335

图1　常住人口城镇化率与人均能源生活消费量关系

2.新能源开发利用是建设生态文明城镇的有效途径

《规划》分析了我国城镇化的发展态势，指出由于全球资源供需矛盾和碳排放权争夺激烈，传统的高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。根据2000年至2013年的常住人口城镇化率和环境污染治理投资总额数据（如表2所示），绘制二者的散点图如图2所示，二者数据的散点图基本上呈线性正相关，计算其相关系数为0.96，相关程度为高度相关，说明城镇化率越高，国家对环境治理的投入总额越大。由于新能源的低排放甚至零排放和可再生性，新能源开发利用是建设生态文明城镇的有效途径。［3］

表2　2000-2013年常住人口城镇化率与环境污染治理投资总额

图2　常住人口城镇化率与环境污染治理投资总额的关系

3.城镇化建设为新能源的发展带来了机遇

我国传统化石能源分布不均衡，只适用于大规模开发、集中使用，这就决定了越是大城市，传统化石能源使用成本越低，越是人口规模小的小城镇和农村，使用传统能源的成本越高。新能源的资源分布相对均衡，适合在小城镇和农村开发，同时新建小城镇和农村尚未大规模使用传统能源，没有传统能源的退出成本或传统能源退出成本低。［4］

三、城镇化建设与新能源开发利用共同发展现状分析

1.我国城镇化发展的空间还比较大

从城镇化率水平看，高收入国家城镇化率平均80%左右，有些中等偏上收入国家的城镇化率也有60%左右，2015年我国常住人口城镇化率为56.1%。［5］从城市数量看，我国7.7亿城镇人口只有653个城市，日本1.1亿多城镇人口有787个城市，美国有10158个城市。［6］从城镇化内涵看，我国城镇人口包括行政县所属的建制镇“镇民”，目前建制镇的基础设施和建筑还不完善和高档。［7］因此，从城镇化率和城市数量以及城镇化内涵看，我国与发达国家还存在一定差距，城镇化发展的空间还比较大。

2.新能源发展存在供需不平衡状况

根据2000年至2013年可再生能源数据②和常住城镇人口数据整理如表3所示，绘制其发展水平变化趋势如图3所示，可看出在此期间城镇人口的发展变化比较平缓，各类可再生能源消费量在2000年至2009年期间变化也比较平缓，但是在2009年至2013年期间，风能消费量、地热生物能消费量、生物燃料产量及其他可再生能源消费量的发展水平变化趋势较快，尤其是风能和其他可再生能源消费量的发展水平变化趋势很快，太阳能消费量发展水平的变化趋势相对其他可再生能源较平缓。从以上发展水平数据及变化趋势可看出，2009年至2013年期间，除太阳能外，其他可再生能源消费快于城镇化发展趋势。由于新能源具有可再生与使用的低排放甚至零排放特征，为满足城镇化进程，需要继续提高新能源的消费比重。

表3　2000-2013年各类可再生能源消费量及常住城镇人口数

图3　2000-2013年各类可再生能源消费量及常住城镇人口变化趋势

虽然我国风电和光电产业发展强劲，但弃风和弃光现象却呈增长趋势，出现新能源供给与需求不平衡现象。2015年风电新增装机容量为历史最高，但全国风电平均利用小时数同比下降172小时，全国平均弃风率15%，弃风率同比增加7个百分点，弃风现象比较严重的地区依次是甘肃、新疆、吉林、内蒙古等。［8］2013年至2015年我国连续三年光伏装机容量1000万千瓦，提前完成“十二五”规划目标，至2015年底我国光伏累计装机容量为全球第一，但2015年全年弃光电量占光伏电量的10%，弃光电量较严重地区依次是甘肃和新疆。［9］2015年全年各类发电新增装机比2014年增长10%，其中包括火电装机新增7000多万千瓦，2015年社会用电量增加值只有0.6%。［9］新增各类发电装机与弃风弃光电矛盾，装机增长速度大大超过用电增长速度矛盾，这些现象基本是新能源供给侧结构不合理导致。出现弃风弃光电量现象的原因，第一，风电和光电不稳定，而相应的储能技术未完全解决；第二，当地的电网接纳能力有限，或因价格高于煤电导致电网企业不愿意购买；第三，风电和光电的配套设施跟不上；第四，当地对电能需求小导致无法消纳风电和光电；第五，跨区输电实施有难度。

四、城镇化建设与新能源开发利用共同发展供给侧改革政策建议

城镇化建设是一个关乎子孙后代影响深远的系统工程，短期内既要满足人们便利、舒适、环保的生产和生活需要，也要实现长远的节能、生态目标。城镇化建设一般是在政府规划的基础上，提供城镇化产品的供应商或政府与居民对城镇化产品的需求达到相对均衡，新能源开发利用应该是在政府规划的基础上，新能源企业或用户（分布式电源）生产的新能源与居民和企业对新能源的需求达到相对均衡，在城镇化和新能源产品的供需关系中，提供产品的供应方不仅是发起方，而且是技术、成本的主要控制者和影响者。因此，加强供给侧改革，提供具有长远目标的产品更具有现实意义，出台和完善城镇化建设与新能源开发利用共同发展供给侧改革政策应该是建成绿色生态城镇的国家战略。根据供给侧改革理论其核心就是提高全要素生产率，具体包括制度改革、调整资源配置结构、提高国民素质等政策。［10］［11］

1.城镇化和新能源供给侧改革的简政放权和放管结合政策

第一，中央政府做好全国城镇化和新能源的规划及布局，同时也要把城镇化建设和新能源开发利用的部分行政审批权下放给地方政府。地方政府应该结合各地新能源资源禀赋情况，在城镇化建设规划中为新能源的开发利用预留空间，制定短期和长期目标，充分发挥地方地府主动权。例如，根据国土资规［2015］5号《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，光伏发电项目的永久性建筑用地及占用农用地的，均要按建设用地办理手续。如此规定，对需要占用农用地建设光伏项目的中东部地区是一个较大约束。为此，中央政府在光伏项目占地审批权方面应该实行放管结合。第二，加快能源管理体制和机制改革，有效推进能源产业结构性改革，处理好国内能源与国外能源、常规能源和新能源、西部和中东部地区的风电光电布局、新能源产业链之间等关系，做好传统能源和新能源产业的调整，降低或控制传统能源的生产比重，控制或减少弃风弃光地区的装机容量，减少弃风弃光带来的经济损失，提高新能源在城镇中的使用效率及比重。第三，目前，我国一些新能源企业、研究机构已研发出新能源在城镇建筑物中的运用技术，很多新能源企业热切期盼从中国城镇化中寻找商机。企业界花了不少精力游说地方政府，地方政府对于新能源企业入驻城镇建设要加快简政放权。

2.城镇化和新能源供给侧改革的金融和财政政策

城镇化建设和新能源开发利用的关键是资金问题，需要金融机构创新服务及地方政府探索有效的融资模式等途径来解决。第一，鼓励金融机构提供创新性金融服务，针对城镇化建设和新能源开发利用项目建设周期长、资金投入大的特点推出配套产品；第二，由行业牵头探索设立新能源投资公共担保资金，为新能源项目提供贷款担保；第三，借鉴公私合作伙伴关系（public-private partnership，简称PPP）融资模式，探索新能源在城镇建设开发利用中的融投资机制。为了提供更好的城镇建筑及配套设施和服务，建议政府与非国有企业开展长期合作，可以采取政府特许经营、股权合作等方式，双方建立收益共享、风险分担的合作机制。［12］第四，原有的补贴资金要尽早实施到位，同时通过市场资源的自动配置，慢慢降低和取消补贴。第五，规范城镇化建设和新能源开发的税费项目，减少企业支出压力，降低产品或服务成本，例如，很多地方对光伏项目征收耕地占用税、土地使用税以及各类地方建设基金等等，造成城镇和新能源供给侧产品价格过高。

3.城镇化和新能源供给侧改革的国企改革政策

新能源产业链中的国有企业要在城镇化建设和新能源开发利用共同发展的供给侧中发挥龙头作用，进一步完善国有企业法人治理结构，实行国有资产的保值增值责任制，充分发挥纪委和审计对国有企业的监督保障作用。尤其要加快电力国有企业的改革，在城镇化建设和新能源开发利用供给侧中发挥好纽带作用，电力企业不仅做好本地新能源电力的消纳，还要做好本地与外地新能源电力的调配。

4.城镇化和新能源供给侧改革的技术创新政策

国家要加大对城镇化建设中新能源运用技术的创新支持力度，不仅提供绿色生态环保的城镇化生产和生活产品，还能提高新能源在城镇供给中的竞争力。通过加强城镇化建设中新能源运用技术创新达到三个效果，一是新能源电力在城镇生产和生活方面的普用技术，提高新能源在城镇生产和生活中的消费比重；二是通过技术创新降低弃风和弃光现象，提高新能源电力的利用效率；三是通过技术创新降低新能源电力成本，使新能源电力的价格接近传统能源电力价格；四是互联网与城镇新能源结合技术创新，解决互联网平台下的城镇化新能源生产、交易和消费，以及城镇新能源应用的绩效评估等。

5.城镇化和新能源供给侧改革的国民素质提升政策

城镇化建设和新能源开发利用共同发展能否顺利推进取决于人们的观念、劳动者素质，而观念和素质与教育息息相关。一是通过全日制教育，不仅培养人们绿色生态的生活观念，还要为城镇化建设和新能源开发利用培养高素质人才。二是加强在职教育，对现有从事城镇化建设和新能源开发利用的劳动者实施培训，以此提高供给侧产品的技术含量和质量以及劳动生产率。

五、结论

城镇化建设和新能源开发利用是关系到百姓生活质量和生活环境的重大民生工程，影响深远。要有长远或超前的规划，政府要出台相关政策，以保证这二者共同发展的产品供给。

引文注释

①根据国家统计局提供的2000年至2013年年末人口数和常住城镇人口数计算常住人口城镇化率，由于国家统计局网公布人均能源生活消费量只有2000-2013年的数据，因此选取这14年的数据进行分析。

②EPS提供的数据。

［1］中共中央国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）［EB/OL］.（2014-03-17）.http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c126274610.htm.

［2］习近平.提高供给结构适应性和灵活性［EB/OL］.（2016-01-26）.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20160126/u7ai5233052.html.

［3］张孝德.新能源革命与中国特色城镇化选择［N］.中国石油报，2013-03-05.

［4］张思凯.城镇化：新能源发展的新机遇［N］.大众日报，2013-04-22.

［5］发改委.2015年城镇化率达56.1%——市民化进展较慢［EB/OL］.（2016-01-29）.http://news.sohu.com/20160129/n436324266.shtml.

［6］国务院.关于深入推进新型城镇化建设的若干意见［EB/OL］.（2016-02-14）.http://busi⁃ness.sohu.com/20160214/n437331957.shtml.

［7］蔡继明.努力提升我国真实城镇化率［N］.经济参考报，2015-03-09.

［8］国家能源局.2015年风电产业发展情况［EB/OL］.（2016-02-02）.http://www.nea.gov.cn/2016-02/02/c_135066586.htm.

［9］邢翼腾.能源局官方解读：光伏政策未来走向如何？［EB/OL］.（2016-02-01）.http://solar.ofweek.com/2016-02/ART-260009-8470-29061396.html.

［10］胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2016（02）：2-7.

［11］曹国亮.供给侧管理在中国的推出及国际经验［J］.品牌，2015（10）：8-9.

［12］白淑芬.经济新常态下构建公私合作伙伴关系（PPP）势在必行［N］.中国建设报，2015-02-02.

（作者单位：嘉兴职业技术学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.013