国家教育行政权力清单的规范研究——以教育部行政权力为研究对象

刘　虹，张端鸿

（1.上海理工大学管理学院，上海200093；2.同济大学高等教育研究所，上海200092）



·新论·

国家教育行政权力清单的规范研究
——以教育部行政权力为研究对象

刘虹1，张端鸿2

（1.上海理工大学管理学院，上海200093；2.同济大学高等教育研究所，上海200092）

权力清单制度是促进政府职能转变、实现政府简政放权的一种有效手段。本文通过对国家教育行政权力清单的规范研究认为：依法梳理、设定教育行政部门职权边界是教育行政权力清单制度的基础；教育行政权力清单不仅应包括在法律法规基础上梳理出来的权力事项目录，更为重要的还应包括与事项目录相对应的事项详单；教育行政部门应当以责任清单的形式构建权力运行的内部审查机制以及权力被滥用之后的法律追究机制，以形成对教育行政权力运行的法律威慑，确保其行使的合法性和合理性。

权力清单；教育行政权力；有限政府

贯彻落实权力清单制度、规范公共权力运行是政府改革和法治政府建设的重要内容。回顾历次以来的政府改革，简政放权是基本主线，政府通过改革逐步向社会和市场转移手中的权力。简政放权落到实处的重要前提是政府职能转变。“简政”不是“减政”，“放权”不是“弃权”，简政放权的本质在于打破旧有的利益格局，根据社会发展的时代任务重新划分政府、市场和社会的权力边界[1]。在这一过程中，以权力清单制度为落实简政放权的主要抓手，是促进政府职能转变的有效手段。

从现实状况来看，2013年8月，《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。2013年11月，十八届三中全会决定明确“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年3月，国务院60个部门集体公布“权力清单”，涉及正在实施的行政审批事项共1235项，各部门按规定不得在公布的清单之外实施行政审批。从已公布的中央国家机关权力清单来看，重点指向审批权力，因为审批是政府部门行政权力的最直接体现。但就权力清单而言，政府部门行政权力应当且必须以法律法规为基本依据进行梳理，审批权只是行政权力的一种类型，审批事项的清单化管理只是政府权力清单制度中的一项内容。基于此，本文以教育部行政权力为研究对象，通过对相关教育法律法规的梳理，用规范研究的方法对国家教育行政权力清单进行相对全面的探讨。

一、理论基础和研究框架

权力清单的基本宗旨在于规范和约束权力的运行，其中蕴含一个基本的逻辑前提是政府权力的有限性，即政府不是无限政府而是有限政府。有限政府理论产生于西方，其核心观点是以宪政制度来规定政府权力的作用范围和具体运作程序，以保证政治权力与社会的合理互动，从而使得政府权力的运作获得合法性。[2]尽管有限政府理论产生于西方社会特定历史阶段，与20世纪20年代的自由主义国家观念紧密关联，但其所强调的政府权力的有限性、宪法和法律是行使国家权力的依据和公共权力行使边界标准的基本观点，对中国政府改革同样适用，且是当下权力清单制度改革应遵循的基本原则，即强调权力行使必须以法律为准绳。

1、行政权力的内涵及类型划分

行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，与立法权力、司法权力共同构成国家权力的基本组成部分。行政权力的基本特征是公共性、强制性和约束性，其行使必须遵循法律规范相关规定，必须体现公民意志，接受公众监督，维护公共利益。明确行政权力内涵是明确政府职责边界的前提，进而才能实现对政府权力的规范和约束。

从已发布的地方政府行政权力清单来看，梳理后的事项在数量上依然有非常大的差异。究其根源，关键在于各地对行政权力的梳理标准不统一。有的地方根据条目来梳理，有的地方则根据款目来梳理，这样的差异外在体现为数量上的不同，但实际是权力分类的口径粗细的不同。统一的行政权力梳理标准的缺乏会带来一系列问题：首先是公众对于不同地方行政部门权力的疑惑，其次过宽口径的梳理实质上并不利于政府改革的“精兵简政”，再者也会造成上级行政部门在对下管理过程中的困扰。因此，对行政权力清单的梳理首先必须对行政权力进行科学合理的类型划分。

从规范权力运行的角度来看，只要是符合权力性特征的行政行为，都应当纳入“制度的笼子”里。因此，我们可以基于行政行为来对行政权力进行类型划分。行政行为是享有行政权力的组织运用行政权对行政相对人所作的产生法律效果的行为。行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为与具体行政行为不仅是行政法学理论上的一种划分，而且也是法律制度所采用和确认的一种划分方法，比如我国《行政诉讼法》以“具体行政行为”为标准来规定受案范围。抽象行政行为一般不受行政诉讼的司法审查，而具体行政行为一般都可以提起行政诉讼。因此，行政权力清单的框定范围与划分标准应当主要围绕具体行政行为展开。本文根据行政权的具体功能将其划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权和行政司法权四类。

2、教育部行政权力的研究框架

具体到教育行政权力来说，教育行政权力是教育行政机关依法享有的管理国家教育事务的相关权力。作为国家行政权的组成部分，教育行政权包括政府依法举办和发展教育事业的权力以及政府依法管理教育的权力。《中华人民共和国教育法》第十五条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。”本研究涉及的教育行政主体限定为教育部，不包括教育部下属委办局等机构。就具体权力类型来讲，对教育行政权力的类型划分遵循前述对行政权力的四个大类划分，大类之下再有细分，形成一个完整的行政权力体系，如图1所示。

图1　行政权力体系图示

二、基于法律法规的教育部行政权力梳理

1、教育行政权力的法制边界

行政权力的行使需要遵守两大基本原则：一是行政合法性原则，二是行政合理性原则。其中，合法性原则是基础。根据合法性原则，教育行政权力的形式必须恪守法制边界。正如亚里士多德所说，最好的政府就是法律统治的政府，其根据法规而不是专断的命令来实施统治。[3]因此，我们首先需要明确教育行政权的法制边界。从现有情况来看，中国目前已经构建了以根本大法《宪法》为统领、以《教育法》为基本法，单行法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章等为框架的教育法制体系，这一体系框定了教育行政权力的“制度笼子”，如表1所示。

表1　中国教育法制体系[4]

2、教育部行政权力梳理

在明确教育行政权力法制基本边界的基础之上，我们对上述教育法制体系中与教育部行政权力相关的法律法规进行基本的梳理，具体包括四类共168部法律法规：一是《宪法》；二是《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》等7部教育法律①；三是《普通高等学校设置暂行条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等13部教育法规②；四是《高等学校学术委员会规程》《学校教职工代表大会规定》等147部教育规章③。在权力事项梳理过程中，我们将每一部法律法规中与教育部行政权力相关的规定对应梳理为不同的行政权力，具体流程如图2所示。

图2　教育部行政权力梳理流程

例如《中华人民共和国教育法》第十七条规定：学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。结合《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》等其他相关义务教育领域法律法规，我们将其中涉及的国务院在义务教育领域内的行政权力主要事项梳理如下：一是确定教学制度、教学内容和课程设置；二是发布义务教育指导性教学计划、教学大纲；三是审定义务教育所使用的教科书；四是对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育补助；五是在经济发达地区设置接收少数民族适龄儿童、少年的学校（班）；六是对违反义务教育相关法律法规的责任人进行惩处。经过对168部法律法规的整理，共梳理出115项教育部相关行政权力事项。按照前述图1中对行政权力的分类标准，教育部的115项行政权力分类如图3所示。

图3　教育部行政权力图示

在梳理出的115项教育部行政权力事项中，具体包括：

（1）行政决策权10项。行政决策权是行政主体在社会公共事务管理过程中为实现公共利益而做出行为选择，实质体现的是政府教育权力部门对资源的权威分配。例如《中小学教师继续教育规定》第十条规定：国务院教育行政部门宏观管理全国中小学教师继续教育工作；制定有关方针、政策；制定中小学教师继续教育教学基本文件。

（2）行政执行权97项。行政执行权是行政权力机构履行行政职权的具体体现。如图3所示，教育部执行性事项相关的行政权力占绝大部分比重，符合行政权力执行性的基本特征。在97项执行性事项中，涉及行政审批的权力事项为33项，占比接近三成，其中又以主体资格类许可事项居多，占比超过四成。例如《普通高等学校设置暂行条例》第十六条和第十九条规定：设置普通高等学校按学校隶属关系由学校主管部门向国家教育委员会提交申请及论证报告，国家教育委员会每年第三季度办理设置普通高校的审批手续。

（3）行政监督权7项。行政监督权体现的是行政主体为保障相关事务的正常开展而采取的监察和督导权力。例如《教育督导暂行规定》第四条规定：国家教育委员会行使教育督导职权，并负责管理全国教育督导工作，具体职责包括组织实施全国的教育督导工作、指导地方教育督导工作等。

（4）行政司法权1项。行政司法权是行政主体根据法律授权对行政领域内的权益争议进行裁决、调解或诉讼的行政行为。例如《学生伤害事故处理办法》第十八条规定：发生学生伤害事故，学校与受伤害学生或者学生家长可以通过协商方式解决，也可在双方自愿的前提下书面请求主管教育行政部门进行调解或依法直接提起诉讼。

三、基于教育部行政权力分析基础上的教育行政权力清单透析

1、教育行政部门不应成为厘定权力清单的法理主体

2015年3月中办、国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中指出，“权力清单制度”建设有八项主要任务：一是全面梳理现有行政职权；二是大力清理调整行政职权；三是以法律法规审核确认；四是优化权力运行流程；五是公布权力清单；六是建立健全权力清单动态管理机制；七是积极推进责任清单工作；八是强化权力监督和问责。由此可见，对行政职权的全面梳理是清单制度建设的基础环节，梳理清楚政府职能部门手中所拥有的公共权力是影响权力清单制度能否发挥“简政放权”效用的重要环节。

接下来的关键问题就是：权力清单的事项应当由谁依据什么来进行梳理？从实际状况来看，政府部门自身是权力清单的主要制定者，权力清单的制定更像是职权部门对部门事务的项目梳理，主要的依据不是部门权力的应然状态而是实然状态。这样一种梳理对制定权力清单来讲固然是必要的，但从法理上来讲，政府的权力来自于人民的授予，这一权力的性质在于实现公共利益和保障公民权利，政府部门自我制定权力清单容易导致陷入政府权力“自我认定”、“自我裁量”，在权力上自己说了算的悖理境地。[5]由于缺乏规范的权力清单制定主体和勘定规则，很大程度上导致了目前地方政府在梳理权力清单中出现的同级别政府或部门权力清单大小不一、有多有少、权力“贫富不均”的怪象。以教育部行政权力中涉及审批的事项为例，依照本文前述的梳理方法理出的审批事项为33项，教育部网站公布的审批事项为10项，具体如表2所示。

表2　教育部行政审批事项列表④

分析两者之间的差异我们发现，本文梳理的33项审批事项共涉及4部教育法律、7部教育法规和16部教育规章，教育部梳理的10项审批事项共涉及4部教育法律、1部教育法规和7部教育规章，两者之间涉及的法律法规异同如表3所示。从表3可以较为直观地看出，造成两者之间差异的主要原因在于梳理行政审批事项时依据的法律法规范围不同，而这也正是当下权力清单事项梳理过程中面临的主要问题之一。

表3　行政审批事项依据的教育相关法律法规列表

2、权力清单不应成为勘定教育行政权力边界的主要标准

权力清单制度是政府实践依法行政的一种方式，但需要注意的是权力清单不应替代法律法规，换言之，依法行政不能被简化为依清单行政。按照依法行政的基本要求，行政权只能来源于法律，行政权的运用必须服从法律，并受法律的约束。因此，勘定行政权力边界的标准应当是法律，而不应当是权力清单。权力清单不应作为行政的依据，因为无论从制定主体、制定程序还是公布方式等要素来看，权力清单都既不是法，也不是规范性文件。如果依法行政成为“依权力清单行政”的话，那就会导致权力清单对法律的僭越。有学者认为权力清单事实上与“法无授权不可为”的法治原则之间存在不一致，前者强调有法律的授权就能做，而后者则强调没有法的授权就不能做，两者之间的权力导向存在差异，政府部门自己制定的清单并不能证明权力的合法性，权力是否合法取决于有没有法律的依据。[6]也有学者提出了不同观点，认为权力清单的编制是一项涉及行政权力配置的立法活动或准立法活动，基于权力清单的功能、内容、目标以及编制过程来看，这是一项以行政权力为中心而实施的法律制度，从而赋予权力清单是行政机关制定的规范性法律文件这一法律属性。[7]

而事实上，行政权力清单的本质是依法依规将分散在复杂法律、法规和部门规章等规范性文件中的行政权力梳理出来，供行政相对方和全体公民进行监督。监督的内容包括：行政权力的行使是否合法有据；行政权力行使的主体是否明确无误；行政权力的行使程序是否合法合理；等等。但现实中，不同的行政主体对权力清单的内涵、梳理标准等存在着认知差异，这很有可能会导致法律规定的权力未列入权力清单。如果未列入清单的权力行政机关就不得行使的话，则很有可能会造成行政机关的不能作为，直接影响到公共利益的实现。除前文中关于教育部行政审批事项存在10项和33项的差别外，也有学者对比了同为北京市下辖的城区所公布的权力清单事项，发现东城区公布的权力清单中行政许可事项为416项，而西城区仅为223项[8]。从理论上讲，两者同为直辖市下的区级政府，所拥有的行政许可权应当是一致的，所存在的巨大差异更直接地说明了权力清单不能成为勘定权力边界的标准，否则必然带来的是对法律权威性的损害。

3、建立起权力清单制度不等同于约束住了权力

公布了权力清单不意味着就管住了权力。行政法的最高价值在于对行政权进行有效的法律控制。政府是公共权力的行使者，但在传统的政府管理模式之下，政府的权力边界并不清晰，无限政府、全能政府的概念充斥社会公共事务管理领域，政府缺乏对权力合法性来源的认识，缺乏对行使权力必须承担责任的承诺，也缺乏对政府权力的必要制约，进而造成现实中政府权力的越界、傲慢和滥用。[9]权力清单对行政权的控制主要表现在三个方面：一是使控权对象明确化，权力清单明确了每项权力的责任主体，从而使抽象的行政系统具化为特定的行政主体；二是使控权方式具体化，权力清单通过事项详单的方式列明每项权力的操作流程、法律效力等，通过保障程序合作来确保行政权的合法行使；三是使控权过程严格化，权力清单通过对行政权系统中支系统、子系统等的体系化处理，从而形成对行政权的动态化控制。[10]因此，从这个视角来讲，权力清单能够在很大程度上实现对行政权的有效控制。

需要明确的是，尽管权力清单是控权的重要手段，但公布了权力清单并不等同于就实现了权力制约。公共权力是一种特殊的权力形式，其产生基于公共生活的需要，是应对管理超出个人能力范围的公共事务之需而产生，是一种有组织且有一定保障的系统支配力量。近现代以来，限权成为法治国家政府活动的主要精神，但正如孟德斯鸠所言，从事物的性质来说，要防止滥用权力，必须以权力约束权力，即管住权力不能依靠权力主体自身来实现，而需要通过权力主体之外的其他权力性手段来确保。我们不能根据政府自己制定的权力清单来论证政府权力的合法性，同样我们也不能完全依靠政府自己制定的权力清单来实现对政府公共权力运用的有效控制。权力清单的公布虽然实现了权力运行的“阳光化”，能够在一定程度上起到权力制约的作用，但从目前来看，其解决的只是行政权公之于众的问题，而并不涉及其中更为关键的诸如权力清单事项是否合法、是否合理的问题。因此，权力清单制度的建立并不意味着能从根本上解决政府越位、错位和缺位的问题，关键还在于明确法律是界定行政权运行范围的唯一标准。

四、进一步完善国家教育行政权力清单的政策建议

1、依法依规全面梳理行政权力清单以确保清单事项的合法性

依法梳理、设定教育行政部门职权边界是教育行政权力清单制度的基础。政府职责法定化的实质是政府权力来源合法性的问题，政府权力只有来源于法律的明确规定，才是合法化的权力。从行政法的角度来讲，所有行政主体在做出行政行为时，所运用的都必须是法定的职权或履行法定的职责，符合法定的权限分工范围，否则其行为就会被认定为不合法。尽管权力清单是权力合法化的外在形式，权力清单的制定过程也是政府清权和确权的过程，但是只有具有合法依据的权力才能通过清单的方式向社会进行公布。“法无授权不可为、法定职责必须为是政府作为的边界，也是政府不作为的底线。”[11]

2、公布行政权力清单的重点要从公布事项目录转向事项详单

一份完整的教育行政权力清单不仅应包括在法律法规基础上梳理出来的权力事项目录，更为重要的还应包括与事项目录相对应的事项详单。权力清单事项详单应包括权力事项名称、权力行使主体、权力行使依据、权力行使程序、适用条件和标准、具体承办机构、业务咨询电话、监督投诉电话、办理时间地点等内容。如果仅仅是简单公布权力清单事项目录，并不能够很好地解决政府与公众和社会之间的信息不对称及由此带来的一系列问题。将公布教育行政权力清单的重点由公布事项目录转向公布事项详单，不仅有助于行政权力对应职权的具体落实，同时更有助于对行政权力合法、合理行使的监督和约束。

3、同步公布行政权力运行的内部审查机制和法律追究机制

权责一致是行政权力行使的基本原则之一。在编制教育行政权力清单的过程中必须同步考虑与之相对应的教育行政责任清单。就其产生方式而言，行政责任是基于特定行政职权关系而产生的责任，“有职”必“有权”，“有权”必“负责”，职、权、责三者之间应形成行政规范下的良性循环，进而发挥行政责任对行政权力的制约作用，实现“法定职责必须为”，避免教育行政权力的“越位”和“缺位”。在明确行政责任的基础之上，教育行政部门应当以责任清单的形式构建权力运行的内部审查机制以及权力被滥用之后的法律追究机制，以形成对教育行政权力运行的法律威慑，确保其行使的合法性和合理性。

注释

①7部教育法律包括：《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国国家通用语言文字法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国学位条例》。

②13部教育法规包括：《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国教师法〉若干问题的通知》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《禁止使用童工规定》、《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《学校卫生工作条例》、《学校体育工作条例》、《幼儿园管理条例》、《高等教育自学考试暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《普通高等学校设置暂行条例》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》。

③147部教育规章详见教育部网站"政策法规"栏目：http://www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_248/index.html。

④参见http://www.moe.gov.cn/jyb_zwfw/fwxx_xzsp/。

[1]郭人菡.基于“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析[J].行政与法，2014（7）：23-28.

[2]马宝成.试论有限政府的合法性基础[J].北京行政学院学报，2001（3）：27-30.

[3]（希）亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1983：192.

[4]龙耀，黄崴.论教育行政权力的法制边界——教育行政权力边界研究之一[J].理论与改革，2010（3）：129-131.

[5]秦德君.矫正权力清单认识误区[J].中国党政干部论坛，2015（4）：72-74.

[6]蒋德海.“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思[J].同济大学学报（社会科学版），2015（5）：67-74.

[7]林孝文.地方政府权力清单法律效力研究[J].政治与法律，2015（7）：64-70.

[8]申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界，2015（1）: 126-134.

[9]竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015（3）：32-37.

[10]关保英.权力清单的行政法价值研究[J].江汉论坛，2015（1）：114-121.

[11]邱曼丽.职责法定化是制定权力清单的前提[J].中国党政干部论坛，2015（4）：75-77.

Normative Research on the National Education's Administrative Power List：A Case Study of the Ministry of Education Administrative Authority

LIU Hong1,ZHANG Duan-hong2
（1.Business School,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China; 2.Institute of Higher Education,Tongji University,Shanghai 200092,China）

The system of power list is an effective means to promote the transformation of government functions and government decentralization.Through the study of the national education's administrative power list, this paper puts forward three conclusions.Firstly,ruling of the law and by the law is the basis of the power list system.Secondly,the list of administrative power in education should include not only directories sorted out by laws and regulations but also detailed information corresponding to the directories.Thirdly,the authority in educational administration should build up internal mechanisms to supervise the exercise of power and to pursue legal actions in case of abuse of power,in order to ensure the legitimate and rational exercise of power.

Power List;Administrative Power in Education;Limited Government

2015-12-17

2015年度“上海市教育法学人才培养计划”研究项目“省级教育行政部门权力清单研究”（2015JYFXR002）；上海市教育科学研究项目“运行模式再造：高等教育治理转型背景下大学决策系统变革路径选择研究”（B14025）；上海理工大学人文社会科学基金项目“高等教育治理转型背景下的大学运行模式再造——中国公立大学决策系统变革的路径选择”。

刘虹，1981年生，云南昭通人，上海理工大学管理学院讲师，管理学博士，主要从事教育管理、教育政策研究；张端鸿，1981年生，江苏如东人，同济大学高等教育研究所讲师，主要从事教育管理、教育评估研究。