我国大学去行政化改革的三重障碍及其突破

●张庆玲

我国大学去行政化改革的三重障碍及其突破

●张庆玲

我国大学的去行政化改革面临三重障碍:行政权力学术化与学术权力行政化造成的权力障碍；行政体制级别化与学术体制式微构成的体制障碍；行政文化政治化与学术文化官僚化造成的文化障碍。有鉴于此，我国大学真正缺失的是大学自治的制度与学术自由的精神，必须开放思想边界，创建以学者为主体的自由思想市场；创新治理模式，构建以大学为主体的多元共治格局；完善法治规章，依法行政，依法治学。

中国大学；去行政化；权力障碍；体制障碍；文化障碍

时至今日，关于大学去行政化的研讨历时已久，从大学“场内”的教授、校长以及行政人员到“场外”的政府、专家和社会人士围绕大学去行政化的确切内涵及其制度保障，特别是有关大学与政府的关系、大学内部治理结构中行政权力与学术权力的关系以及大学运行的基本逻辑和本质进行了热烈的讨论，去行政化经历了“从上到下”、“从内到外”的一系列变革。总体特征承继了教育领域综合改革的基本形态：“文本要求多，行动落实少：表面形式多，实际成效少；自我表扬多，外部认同少；一时效应多，可持续效果少”。［1］在一系列的资源危机、质量危机、价值危机和公信危机席卷大学之时，厘清高等教育内部的权力关系、制度安排和文化属性，有针对性地突破去行政化改革的三重障碍，重申“大学自治、学术自由”的基本内核，是大学去行政化改革亟须解决的关键问题，也是改革最优化和有效性的保障。

一、我国大学去行政化改革面临三重障碍

大学是一种典型的“学术——行政”二元组织结构，内部组织架构遵循两个系统、两种逻辑、两种文化信仰。随着高等教育大众化的进程，大学内部呈现出组织形态复杂化、利益多样化、目标多元化的特征。大学行政化像一列开足马力的列车，还在一如既往地呼啸前进，并且演变成既有理论基础，又有实践机制，而且兼具意识、文化、制度体系的大学活动模式。这种模式中流行的功利化、工具化、庸俗化、官本位风气渗透了大学的各个方面。［2］高等教育组织运行中，权力用以协调内外行动者的利益关系；制度规范行动者的行为；文化支撑行动主体与整个组织的价值信仰。在去行政化改革中，长期以来积聚的权力障碍、体制障碍和文化障碍无疑成为最难以撼动的三重障碍。

（一）我国大学去行政化改革的权力障碍

权力是政治学的概念。一般认为，“权力基本上是一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。”权力在本质上意味着“具备做某事的能力”或“产生某种结果的能力。”［3］从教会的“婢女”到国家的“姻亲”，教育在权力的控制下一直位于尴尬的境地。行政权力作为政治权力在高等教育内部的延伸和异化，已衍为支配大学行为的主导性权力。“越位式”的权力控制模式不仅控制了大部分的办学资源，更左右了“大学人”思维的生命线，大学成为一个个学者、官员争奇斗艳的“权力场”。

1．行政权力学术化“类化”了权力主体

我国大学组织的行政权力泛化主要体现为三个方面的“类化”现象：组织形态的类化、角色关系的类化及行为意向的类化。组织形态的类化主要是将行政化的组织原则与结构形态“嫁接”到大学组织，依据或比照行政体制来塑造大学，使大学组织在运作上类似于政治机构行政权力运作方式；角色关系的类化是指将行政管理的角色和行为取向“嫁接”到整个大学组织，使大学组织内的人际关系及行为价值取向在很大程度上类似行政等级的角色关系。行为意向的类化也就是大学组织成员思维方式、价值观念、情感动机的行政化。我们虽然口头上倡导学术信念、教育理念，但实际上却在有或无意地倡导行政信念。［4］大学组织的行政权力以及行政化运作模式已泛化于整个大学组织，甚至延伸到学术组织内部，以“学术性”的合法化外衣为行政权力的膨胀谋取更多的私利。最显而易见的是部分行政机关的工作人员忙着 “读博士”、“争课题”、“发文章”，甚至以自己的职权便利和金钱诱惑去高校客串“名义导师”。部分行政领导人员主持学术会议、决定课题安排、指挥教师工作，以学术人员的身份安排学术工作，大部分教师只能“惟命是从”。行政学术化打着科学行政化的旗号，宣称管理人员学者化、管理工作科学化和管理为学。“双肩挑”的专家型领导成为行政学术化最为明显的镜像。一方面以行政领导者的身份决定校内外资源分配和人事制度安排，一方面又通过“伪装”的学者角色对“大学人”进行思想和行为的规训，成为高校既得利益的“双寡头”。

2．学术权力行政化“异化”了权力边界

学术权力涉及控制学术资源的管理权力和职业影响的方式。它是一种掌管学术资格和分配地位的权力，严格来说，是一种使社会程序化的权力。［5］布迪厄认为“学术人”是学术权力领域的产物，在他的分析中，学术权力已经与“经典学科，如文学、经典研究和哲学”相结合，并形成一种“社会的地方行政官”，即民族文化的保护者和聚集者。我国大学学术权力的行使往往要通过行政管理的方式和手段来实现，随之而来的是，行政指令和等级科层制等行政管理方式和理念不可避免地会在学术权力的运行中展现出来。这种把管理的方法和手段本身当作目标，而脱离了学术活动或忘记了行使这种学术权力的根本目标是为了保障和促进学术的发展，就是学术权力的行使不当，即所谓的学术权力行政化。［6］在我国，行政职位及其所拥有的行政权力带给更多的资源和利益是“大学人”对行政职位趋之若鹜的根本原因。在一个只看“官阶”，不看“作品”的时代，一元化的政治权力或行政权力控制了大学内部的主导性权力体系，学术权力一直处于被压制的窘境，为了获取更多的学术资源和身份的认可，有意或无意地卷入“行政化”的浪潮中，学者主体的学术权力与行政人员主体的行政权力都深陷高等教育“权力场”的磁场博弈。

（二）我国大学去行政化改革的体制障碍

按照伯顿●克拉克的连续体分类，我国的高等教育系统处于倾向于一元的和统一的国家管理一端，也就是集权式的分配类型。在制度设置上，我国大学行使的是党委领导下的校长负责制，也就是说，政党权力和政治权力是高校实现权力的主要方式。在这种强势的制度安排下，大学内学术治理的逻辑、理念、组织结构与权力结构、形态、运行机制以及绩效评价机制等一系列制度设计，均以政治逻辑的运行方式为价值导向。

1．行政体制级别化阻碍了学术创新

我国大学长期运作于计划管理体制的环境中，形成了以政府为主导的大学公共管理体制，政府不仅是大学制度主要的甚或唯一的供给者，而且控制着大学组织的运行，表面上存在学术系统、行政系统、政治系统和政党系统四个相互制衡的系统分而治之，实际上，无论是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁，学术系统在这一长期的级别化的制度环境中已经完全异化了。行政级别一方面可以贯通高等教育系统与政治系统的机构对接，一方面又难免陷入高等教育官僚化的窘境，造成大学内部的制度失衡。实质上，我国大学“所寄居的单位制度不是纯粹的科层制度，而是科层制度与宗法制度的结合，同时也是行政制度、企业制度和户籍管理制度的结合，是计划时代的产物”，“它不但没有形成一种法制精神，相反还强化了人们的‘官本位’观念和乡土意识”。［7］现代大学制度的内部运转强调多元逻辑，主要集中于政治逻辑、经济逻辑和学术逻辑，其权力和利益要素不是关系不大的“混合”，而是相互牵制、保持动态平衡的“制衡”关系，这种行政模式主导的单一运行逻辑很容易异化大学的本真属性。

2．学术体制式微弱化了学术场域的自律

西方学术体制化的最主要特征是学术场域的自律，而这个自律化的过程又是社会现代化过程的一部分，也是文化现代性的一个表征，使西方大学自中世纪以来就始终贯穿着自治与自由的学术精神与制度“基因”。我国大学的学术自律和自主化程度很低，加上经济利益的驱使，使本身就弱化的学术体制进一步雪上加霜，大学成为无重心的“浮萍”，在纷纷扰扰的社会需求中摇摆。我们在现实中不时可以发现，我国大学的职称评定制度、学术奖惩制度等都存在严重的非学术化（非自主化）倾向，许多学术以外的因素干预并支配了学术行为，使之蜕变为非学术行为。［8］我国大学学术体制的弱化主要归咎为内外两个因素：从外部来看，主要是大学内外各种力量的强势介入，我国缺少学术自治的土壤和根基，更缺乏保护知识分子的公共意识。从内部来看，学术场域缺乏自治性和自身的游戏规则，缺乏自觉抵制外来干涉的力量，自主化程度意识薄弱。

（三）我国大学去行政化改革的文化障碍

如果说“权力”和“制度”是制约大学去行政化改革的显性力量，那么“文化”则是在更深层次上作用于大学行政化的一种隐性因素。“高等教育与文化的关系比之高等教育与政治、经济、科学的关系，有着更加悠久的历史与传统”，“文化对高等教育的影响比政治、经济、科学对高等教育的影响来得隐蔽与深刻”。［9］大学作为一个探究真理和传授知识的地方，与知识有关的文化活动是最基本、最重要的活动，大学无疑是文化最具象的实体。随着高等教育大众化的进程，大学在传承文化的同时还要为社会提供多元式服务和多样化人才，必然还要遵循一系列科学的行政管理模式，从而造成学术文化与行政文化的冲突，甚至学术文化渐行渐远的窘境。

1．行政文化政治化抑制了学术主体性发挥

在我国大学内部存在四种文化形态：学术文化、行政文化、政治文化和政党文化，由于我国大学的治理结构采用的是党委领导下的校长负责制，决定了政党文化和政治文化对大学文化的统领性地位，而作为“体质羸弱”的学术文化只能在三种文化的夹击中匍匐前进。这样一种纵横交织的文化网状形态，颠覆了大学内部的文化生态系统，使学术文化的空气稀薄。我国大学里的行政阶层与政府部门高度重构，二者之间在职位设计、操作准则与评价标准方面都保持高度一致。再加之“学而优则仕”传统观念的影响以及现实官场逻辑的诱惑，因此，无论是教师和学生的心理期待还是他们的自我感觉，我国大学里那些中层以上的行政管理者都颇有“官员”的味道。正是这种自我感觉和群体期待的支配下，加之行政权力的催化和行政级别的强化，官场的逻辑就成为了大学的逻辑，大学行政化也就真正地走向官僚化。［10］行政文化一旦为政治化的意识形态所洗礼，就失去了“行政”在大学本有的位格和属性。

2．学术文化官僚化稀释了大学文化

我国大学的行政管理不是现代化意义上的科层制，而是我国本土化意味上的官僚制，官僚化才是真正控制大学文化的主谋，说中国没有真正的大学尚不如说中国没有真正的学术文化。现今的大学充斥着各种权力和利益的叨扰，正如雷丁斯所追问的“大学除了争创一流话语之外是否还有别的选择，即在现代性的黄昏时代，还能找到另一种方式来思考大学吗？这也是在追问，当大学失去了文化使命后，除了成为单向度的资本主义体制的一个官僚分支外，它是否还能成为别的什么？”［11］大学的行政化和市场化滋生了学术官僚主义和学术资本主义。在学术官僚主义和学术资本主义的双重侵袭下，大学成了政府的附庸和社会的“服务站”。文化权力的羸弱，带来的是大学精神的缺失和大学运行的失策。行政文化政治化与学术文化官僚化，其本质都是以“官僚”思想为本位的政治文化对大学内部行政文化与学术文化的侵蚀，行政文化越来越趋向于政治化，学术文化也趋近官僚化，以学术文化为生命根基的大学文化的日渐稀释。

二、我国大学去行政化改革障碍的突破

我国大学长久以来被几千年的官本位文化传统所束缚，为抑制行政主导性的独断专权和学而优则仕的官僚学风，必须重申大学自治与学术自由的理念，恢复大学之所以为大学的尊严和气质。温家宝说过，“一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学。大学必须有办学自主权”。德国与美国大学的治理方式截然不同，美国是建立在自由的基础上，德国是基于国家意志的，但德美两国的大学治理都围绕保障大学自治和学术自由，以高度一致的根本理念和不太相同的表现形式，获得了大致相同的繁荣结果。［12］去行政化是一项涉及大学内部管理与外部管理等方方面面的系统工程，大学自治与学术自由为其提供了坚实的治理后盾，保证去行政化“有制可循”、“有理可依”。

（一）合理拓展思想边界，创建以学者为主体的学校学术氛围

在今天这样一个价值多元、利益多样的时代，几乎在所有的问题上，不论采用什么样的方式，都无法实现思想的统一。一旦过度强调统一思想，那么，与之相伴的便是运动式的思想动员，逐层逐级的文件颁发、大大小小的会议动员、铺天盖地的报道、形形色色的言话套话便会接踵而至。所有这一切，除了容易引起人们心理上的逆反情绪外，在提高人们对教育改革的必要性与迫切性的认识上不会有任何实际意义。［13］“去行政化”作为教育改革的重头戏同样面临如此尴尬的境地。去行政化改革缺少的不是顶层设计和总体规划，而是基层的活力，学者群体自由碰撞的智慧火花。长期以来，我国高校缺少真正以“自由”为符号的大学文化，更多的是“借来的官僚文化”，一是因为我国大学缺少自治的大学环境和积淀的大学文化传统；二是因为我国大学缺少 “甘于寂寞”、“一心学术”的教授学者。学术自由滋润了大学生命，构成了大学文化中最重要的部分。“如果我们的物质生活和思想交流只能依附并局限于官僚化制度的某一部门，那么，假以时日，我们必定不再有自由的观念流动，从而只能有一套观念的科层。具有强烈科层结构的社会网络，不可能‘涌现’思想幂律。”［14］

以学者为主体，回归学术本位，形成自由的学术氛围是去行政化的关键。长期以来，大学的发展在政府的强势推动下蹒跚而行，学者作为大学主体的身份一直被搁置，学者也在不自觉中失去了对学术自由的诉求，甚至于为一时的利益迷惑，出现无意中伤害学术自由的现象。回归学术本位，首要的就是释放学术人的思想自由，归还学者的“主人翁”身份，自行决定大学的课程设置、学位设置、业绩考核、教员聘用、职称评定、教学方案等学术事务。政府作为背后的支持性力量，主要职责是为大学的学术自由与自治权营造良好的内部与外部环境，在大学内部，协调学术权力与行政权力，行政管理主要进行资源的分配、新学科设置、教育编制的调整以及院长任命等非学术性事务，尊重教授的学术决策权；在大学外部，政府要与大学保持必要的张力，大胆放权，遴选真正的教育家来办学，扮演好“守门人”的角色。以学者为主体，究竟是教授治学还是教授治校，全美大学教授联合会（AAUP）曾于1971年就美国大学中教授参与的情况作过一次调查，平均而言，教授参与决策的程度越高，大学的业绩表现越差。教授参与管理学术事务的程度越高，学校的业绩表现就越好；而教授参与管理行政事务的程度越高，学校的业绩表现越糟糕。［15］大学再也不是一个“居住僧侣的村庄”或“一座由知识分子垄断的城镇”，而扩张为“五光十色的现代城市”，是一个巨型的松散联合系统，“教授治校”很容易迷失在纷繁复杂的行政事务中，丢失学者的身份意识。越是“繁忙”的大学，越要为教授提供一片净土，“甘于寂寞、安于学术”才是真正的学者风范。

“去行政化”是一项涉及大学内外管理方面的系统工程，只有在大学自治和学术自由的前提下，通过观念的高速流动，思想的充分交流，那些有着重要价值的思想观念才能在价值的排序上被凸显出来。单一的思想无法构成市场，再多的思想，如果没有自由交流或交往理性，同样也不能形成市场。［16］思想只有经过激烈碰撞和自由讨论，才能丰富我们对去行政化改革的认识，只有建立自由的学术氛围，充分利用民间的智慧，以大学为对象，以学者为主体，以学生为发展的目标，才能成功开启“去行政化”的阀门。长久以来，政治文化占据了大学发展的主流文化，成为阻碍知识创新的鸿沟，形成自由的学术氛围必须创设自由、开放的文化环境，这种大学文化内涵着“大学自治、学术自由”的理念，体现着“知识创新、育人为本”的思想，是本民族优秀文化的集锦，是可以代代传承的、为各个大学所通用的“中国大学文化”。无论是世界一流大学的形成还是一流学科的建设，亦或现代大学制度的构建，都应该尊重大学或高等教育自身的内在逻辑，秉持一种常识理性。

（二）创新治理模式，构建以大学为主体的多元共治格局

现代大学是一座五光十色的城市，除了日常的行政事务与学术事务之外，大学内外还潜藏着复杂的利益纷争。行政主导的大学治理形态，从制度设计上阻碍了大学治理所应寻求的多元治理主体的有效参与、密切互动和良性博弈，从权利结构上排斥了其他治理主体对权力的实质性分享，在相当程度上造成了大学系统的权力、资源与话语权垄断局面，因而必然会使大学难以维持其作为多元利益相关者组织所要求的多重价值、权力、利益与责任平衡。［17］通过发挥以大学为主体，以多方利益相关方共同参与的多元治理模式平衡大学内外多重矛盾关系，为大学自治开启多元互动机制，避免权力的极端化。

多元共治要求多方利益群体以专业化的水准高度参与大学内外事务的决策权、表达权，这就需要受过专业化训练、懂得高校内部运行规律的人员参与到高校行政管理中来。从大学内部来看，多元共治要有职业化的大学校长，以便洞察大学发展的内部规律，科学地引领大学、管理大学，一方面，要精于管理，具备领导者的气魄；一方面要懂得教育发展的基本规律，尊崇学术，热爱学生。教师、学生是高校内部的主体，是大学的主人，而不仅仅是被管理者、被教育者。从党委到校长，从教师到学生均要达成这样的共识，即高校内部领导者与教师、学生之间，不仅仅是干群关系；教师群体不仅仅是作为群众团体接受领导，重要的是代表高校学术力量，维护学术尊严的团体。共同治理既要尊重教师团体，注重力量的发挥，还要注重学生团体的需求，从而有效地制定相关的人才培养计划，履行高校人才培养的使命。高校内部各派的和谐，要以保障学术自由、维护学术尊严、实行民主治理为准绳。而不是压制不同意见，或是治标不治本的措施维持表面的稳定。［18］从大学外部来看，就要处理好政府、市场、社会与大学之间的关系。政府要从一个高姿态的决策者转变为大学背后的监督者，从台前转到幕后，放手让大学演好自己的角色，由第三方专业机构按相关标准科学配置办学资源。大学一方面要引进市场机制来强化大学的校际竞争和淘汰机制，一方面又要避免陷入另一个金钱利益的陷阱。大学要与社会保持适度的张力，通过人才培养和科学研究间接地服务社会，大学要满足社会的需要，而不是社会的欲望。这些不同身份和性质的大学利益相关者共同参与大学重大事务的决策，一方面体现、维护和实现了诸利益相关方各自的价值与利益诉求，另一方面也维护了大学的公共性，化解了其自治与受控、自由与责任、行政与学术及集权与分权等内在冲突，使大学内部各种力量（尤其是行政系统和学术系统）的价值、权责与利益关系以及大学与政府、市场和社会之间的价值、利益关系得以平衡，大学所承载的教育、学术与社会的政治、经济、法律之间的价值关系保持平衡。［19］

大学“去行政化”在平衡多元治理主体利益关系的同时，还要推进大学的法制化进程。政府对大学长期以来实行的行政指令式的“文件化”管理占据主导地位，文件成为维系大学与政府之间的重要手段。在《高等教育法》颁布以来的高校办学实践中，我们可以看到这些法律所规定的自主权并没有完全落实到位，政府有关部门还在不断地发布指示、通知等文件影响高校自主权的行使。并且法律的界定还相当宏观，具体的规则尚未落实。口头上的“依法治校”没有实际效力，必须要有明细的法律文本的支持，逐步取消以“文件化”替代“法律化”的管理模式。通过立法形式给学术权力、行政权力以法定空间，资源分配机制法定化，依法行政、依法治学。大学与政府的关系由文件化转向法律化应成为深化我国高等教育体制改革的一个重要方向。

大学“去行政化”是一个渐进的、长期的、系统的工程，需要从整体上突破权力、制度、文化的三重障碍。只有通过相应制度设计实现了学术与政治的相对分离，大学的行政才能回归本位，只有在学术与政治分途的前提下，只有大学实现了自治与自由，只有政府实现了从统治到治理的转型，我国大学行政化的痼疾才能逐渐痊愈。［20］在法律体制的捍卫下，以大学为主体，以自由的学术思想为阵地，平衡大学内外利益相关方的权力分配，追求民主管理，保护大学自治，遴选真正的教育家办学，才是真正的去行政化之本。

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（责任编辑：冯永刚）

张庆玲/南京师范大学教育科学学院硕士研究生

*本文系国家社会科学基金课题 “大学内部治理的理论与实践研究”（BIA130064）的研究成果之一。