教育家精神、资源配置的信息基础与高等教育管办评分离改革

●刘业进　柯文进

教育家精神、资源配置的信息基础与高等教育管办评分离改革

●刘业进柯文进

资源配置优化是一个分散知识的收集利用以及机会发现问题。处理分散知识收集利用和机会发现非任何单一头脑和机构所能解决，因此只能交由一个职业化且具有使命担当的教育家群体来完成。管办评分离改革的实质是为教育企业家精神的发挥和教育家办学开辟制度空间。最佳改革途径是极大收缩政府干预范围；通过负面清单管理落实高校办学自主权；大力培育高等教育认证组织和大学评价中介组织。

高等教育；资源配置；教育企业家精神；管办评分离

现代经济学已经证明，一个社会合作体系中没有足够分散而灵敏的信息基础、反馈和激励机制就不可能有理性的经济计算，从而不可能获得高效率的财富生产。同样，作为嵌入于现代社会分工中的知识部门的高等教育，没有足够分散而灵敏的信息基础、反馈和激励机制，就不可能有有效的知识传承、原创性知识创新和服务社会。知识生产是对未知的探索，它涉及到高等教育资源优化配置，以及一个容纳和激发想象力的环境的营造，其中教育家和教育家精神的发挥在高等教育事业中扮演着重要作用。如何充分扩展高等教育资源配置的信息基础以使配置资源的理性计算成为可能；如何充分发挥教育家在高等教育发展中的作用，当前高等教育领域的“管办评分离”正是这场制度变迁的过渡性操作方案。

一、高等教育资源配置的信息基础

劳动分工和通过价格机制来交易以实现大范围合作是人类经济社会活动的典型特征。劳动分工和交易是一种演化出来的精密合作系统，它的运行基础是分散知识和信息的产生、收集、传递和运用。分工和交易的合作系统直接需要的知识有两类：科学知识和局部知识。众所周知科学知识是生产所必需的前提，而后者则很少被人们重视。局部知识的一个主要特点是，基于局部知识的决策只能由分散的个体作出，或由他积极参与作出，这种知识才能得到利用。［1］经济社会系统运行都依赖其信息基础的有效性。20世纪以来一些国家尝试用中央计划经济模式即通过单一控制机构的指令实现分工合作，结果都以失败告终。因为这种模式用计划、控制和指令取代市场自发合作秩序，用单一心智替代无数分散心智的复杂相互作用，导致拥有局部知识的分散个体无法也没有权利根据价格信号采取行动，即所谓信息基础问题。

高等教育属于经济社会系统中的知识部门。高等教育资源配置涉及到高等教育规模和布局、学科专业设置、招生规模、公共财政性经费规模及其在高校间的分配、学生收费“价格”决定、科学研究探索的领域和方向等。如何把有限的高等教育资源在2000多所高校间进行优化配置到“钱尽其用”、“物尽其用”、“人尽其才”，这需要可靠的信息基础、反馈与激励机制。高等教育资源配置涉及到两个层次，其中一层问题是，一定人口数量、经济发展水平的国家投入到高等教育领域的最优资源数量决定问题；二层问题是，给定高等教育资源总量以后资源在高校间、学科和专业间的优化配置。高等教育资源的筹集通过税收和公共财政渠道获得收入、学费、私人和机构捐赠、直接面向市场出售产品和服务获得收入等，以上收入中来自公共财政经费的收入相对固定，而其他各项收入则与高校的声誉、能力、机遇相联系而具有较大不确定性，类似市场中企业收入。在民主国家，公共教育经费支出如所有其他公共财政支出一样通过一个民主的公共选择程序做出，因此也有其来自选民及其代议机构的分散的信息基础；而所有其他非公共财政经费的决策则完全基于分散的个体和组织的分散信息基础做出。所以，民主国家中高等教育资源配置的第一层问题决策的信息基础是广泛和分散的，具有较强的自发性质和灵敏纠错机制。从OECD国家的平均水平来看，“全部教育经费/GDP”为6.1%（美国为7%）；高等教育经费/全部教育经费约为1/4，或占GDP的1.6%。其中，在高等教育方面，OECD国家平均水平为公共经费占69.17%，私人经费占30.83%，但世界主要高等教育发达国家的此两项数据与平均数据差距极大，其中美国为34.8%，65.2%；英国为30.15%，69.85%；澳大利亚为45.63%，54.37%。［2］可见世界主要高等教育发达国家的高等教育经费构成特征是私人教育经费占主体，而从其资源配置的信息基础来看，这是一个分散决策自发形成的结果。

高等教育资源配置的第二层问题解决给定资源在高校间、学科专业间的优化配置。这个问题涉及到高校办学自主权和大学自治。在高等教育发达国家实行大学自治，每一所大学对其获得的全部资源的配置享有完全自主决策权；与此同时，大学间竞争、大学自身的传统和使命担当约束大学对自身办学质量和长期声誉负责。不仅如此，民主国家中高等教育资源配置的这一层问题很大程度上与第一层问题同时解决，因为来自学费、面向市场的服务收入、捐赠等几大收入在支付者作出支付决策的时候很大程度上自动决定了经费在大学间以及学科专业间的分布，例如通过学生选择学校和专业的决策决定了学费的流向；通过捐赠人的捐赠意向也很大程度上决定捐赠收入在学校、学院甚至学科专业间的分布。而对于公办大学占绝对主导的我国，高等教育资源配置的优化问题就变得特别棘手。由于公共教育经费占绝对主导，负责公共教育经费分配的机构不得不在2000多所大学之间进行经费切分。在管办评一体化体制下，最简单的办法是按照管理者的质量评价（如每四年一轮的教育部学科评估）和“重要性”标准把大学分为三六九等，然后考虑学生和师资数量等因素进行经费分配，此后每年按照惯例进行微调。这种经费分配的信息基础来自教育行政管理当局领导人、教育部财务司和31个省、直辖市教育厅的财务处等机构有限的行政管理人员。

如何使资源配置从集中决策走向分散决策？如何打破上述高等教育资源配置问题困境？我们认为引入企业家精神——体现在高等教育领域即 “教育家办学”是问题的根本解决之道。

二、“教育企业家精神”与教育家办学

企业家精神是奥地利学派经济学的核心概念之一。企业家精神与利润相联系，最初利润被解释为对企业家精神作为企业生产中的一种要素的回报；熊彼特把企业家精神理解为打破循环流转的均衡经济的创新活动驱动力，利润是对这种创新活动的回报。企业家被确认为最终的经营控制者；对所有费用和收入负最终责任；由此受制于市场和企业经营中的不确定性。［3］而在米塞斯和柯兹纳理论体系中，企业家精神是追求更满意状态的“行动的人”对利润机会的警觉品质、发现人所未知事物的创新精神，以及面向未来探索中的想象、大胆跨越的品质。把企业家精神概念一般化并将其运用于教育领域就是本文所谓“教育企业家精神”（educational entrepreneurship）。教育是“使每一个人的内在禀赋在一套核心价值观的指引下得到充分发展的过程”。［4］而20世纪末期哈佛教育家加德纳（Howard Gardner）多年倡导的跨文化、多智能、批判性思考能力的培养被誉为新世纪教育的宗旨。哲学家怀特海说，“大学存在的理由是，它使青年人和老年人融为一体，对学术进行充满想象力的探索，从而在知识和追求生命的热情之间架起桥梁”。［5］此外大学还身肩“知识创新”功能——对未知领域的探索。归结起来大学有三项功能，即①价值传承、技能传授和批判性思考能力培养，②新知识的生产或者说知识创新，③直接面向市场、政府和企业以服务社会。执行这种复杂功能的大学组织因此与严格科层制度的官僚组织格格不入，大学组织也因此不能按照科层官僚组织的逻辑来建构。履行大学功能需要与功能实现目标相一致的组织结构和教育企业家精神的引领。

教育企业家精神是一种“不墨守陈规、敢于探索、勇于创新的精神。教育家是教育上的有心人，敏于洞察，勤于思考，成为教育思想的创造者和教育实践的引领者”。［6］李更生通过与企业家精神的比较提出教育家精神特质，“满腔热情和深沉的爱，是教育家精神的基石”；“博大的胸襟、开阔的视野，是教育家精神的气场”；“创新的意识、开拓的勇气，是教育家精神的动力”；“执着的追求、坚定的信念，式教育家精神的航标”；“强烈的使命感和责任感，是教育企业家精神的灵魂”。［7］

我们认为与教育的本质和大学功能相联系，大学组织有别于企业组织；作为大学组织的引领者的教育家有其应有的精神品质。大学所传承的核心价值在维系社会合作秩序方面发挥着至关重要的作用，不能为任何短期政治选举和政治操作、市场即时需求所干扰。人类合作秩序的曲折而远期的因果机制，意味着理解大学实施的一部分教学和研究活动并不能立即收到可直观感知的直接回报，但这种活动关切社会合作秩序基础规则的延续和文明成长，因而对经济、政治和社会产生间接的深远影响。这种功能特征指向教育家的家国情怀和对人类合作秩序的道德基础与人类文明的深切理解，这就要教育家有一种强烈执着的心系国家和人类文明前途的道德情怀。大学作为新知识的探索场所，需要宽容失败甚至容忍偏见和异端，因此学术自由和大学自治成为大学制度的核心旨归。这种功能特征迫切需要教育家的开阔的视野、兼容并包的意识和容纳异己的宽容精神——教育企业家精神。

教育企业家精神是一种特别的人力资本特质，非激发不能使用。我国传统高等教育体制采取一种国家租金激励机制，教育企业家精神在科层官僚制约束下受到极大抑制。科层官僚制下，教育家蜕变成行政管理者受制于行政等级激励，于是官僚制管理逻辑替代“大学的逻辑”、［8］官本位替代学术本位。“在计划体制的官僚化倾向作用下，新学再沉沦一层，成为‘官办教育’”，远远偏离了如钱穆所谓“教育有独立之精神和独立之职权，而后可以有高远之理想，而后可以从事于学术人才所以为教育本源之地者以备国家社会真实之用”的轨道。［9］当制度条件违背高等教育发展规律，科层官僚制和官本位盛行于高等教育领域时，教育企业家精神受到最强力的抑制。

三、教育家办学的制度条件

教育企业家精神在一个官僚化和官本位教育体制中是不必要的，也无法发挥其作用。回归教育家办学、发挥教育企业家精神是高等教育发展规律的要求，其实现途径是重建教育家办学的制度条件。

（一）政府在高等教育中的作用及其边界

高等教育服务不同于市场中常见的产品和服务，大学的逻辑与市场的逻辑、企业的逻辑、政府的逻辑并不一样。从分工演进的视角看，宗教、大学和专门研究机构是文化演化中相继出现的知识整理制度。随着现代国家合法性基础的转变，政府通过对大学的控制和管理来宣示权力的作用已经式微，大学在现代工业和全部经济生活中直接服务于市场和社会的作用与日俱增，政府资助大学的经济意图更加显著。

政府对大学的管理和资助，综合起来看基于以下原因：知识的特殊性质（一般不具有可交易性即在市场中立即变现）、政府的家长主义关怀、共享基本价值观和共同文化背景、教育的正外部性、历史路径依赖（虽然式微但仍然存在的道德灌输、意识形态和合法性支持因素）。基于历史、经验和理论考察，政府作用边界的原则清晰起来：（1）融资，且资助与举办分离；（2）确保教育内容的开放性和多样性；（3）禁止有违人类基本价值观的内容在学校传播，禁止某些有违人类道德伦理的研究。

（二）分工、反馈机制和大学质量评价

大学不是政府的一个行政部门，大学也不是经济系统中的一项普通产品生产者，大学在现代社会分工体系中的位置和作用不同于政府部门和企业组织，其功能、效率、绩效考核方式及其反馈机制也很大程度上不同于政府和企业组织。大学的三项基本功能对应的三项产品：道德、价值观和知识传承；知识创新和新知识的生产；面向市场的知识和技术服务，此三项功能分别对应不同实现方式、考核准则和考核周期。大学三项基本功能的实现，对一个国家的道德教化、价值观传播和恪守、政治昌明、经济发展具有不同时间尺度上的绩效表达的反馈机制。大学第一项功能——道德和价值观传播的因果作用机制在长期时间尺度上发挥作用，在此项功能上的失败，大学需要对一个社会中的道德水平、价值观传播和恪守负部分责任；大学第二项功能——基础研究和新知识生产的因果作用机制在中期时间尺度上发挥作用，在此项功能上的失败，大学作为对未知领域进行探索的专门机构需要对一个社会的整体活力下降、制度创新和基础科学创新乏力及思想停滞负有部分责任；大学第三项功能——以其知识和技术面向市场服务社会在短期时间尺度上发挥作用，在此项功能上的失败，大学作为直接参与市场的技术和产品提供者需要对技术创新和经济发展水平负有部分责任。

出于偏见或者短视，政府对高等教育的不当干预、支持不足或者对三项功能不恰当的选择性影响，决策错误首先传导到大学功能不能有效实现上，然后传导到国家的道德与价值观、创新活力和经济发展水平，从而最终影响到整个经济社会的活力与繁荣。

关于大学在经济社会中的分工、三项功能实现/失败及其反馈机制分析的推论是，大学质量评价不能从任何单一维度尤其是市场即期反馈来设计，大学质量评价是一个复杂和综合性评价。大学质量评价的实质是评价其功能实现程度。对大学第一项功能实现的评价体现为其本科生教育的通识教育状况的评价。通识教育旨在以道德判断力和批判性思考能力、以及自由、包容和价值观传递为核心内容的培养。通识教育是把人培养成有教养的人的教育。［10］对大学第二项功能实现的评价体现为基础性科学研究和原创性创新的评价。目前世界各国对大学第二项功能实现的评价经常使用公开发表文章数量，这种考察在统计上具有较大程度合理性，但也存在一定局限性，因为从历史经验来看，科学上的基础性研究突破从性质上不能与特定期刊文章发表数量划等号。因此对第二项功能的评价需要“退回”实现第二功能的条件与环境的评价，特别是学术自由、教授治学与大学自治的实现程度。对大学第三项功能实现的评价通常表现为大学年度收入中来自社会服务收入项的评价。此项功能的实现体现了大学对经济发展的直接支持作用，例如斯坦福大学与硅谷的紧密联系。但我们也要看到，“斯坦福大学之所以能对硅谷企业的生长发挥如此巨大的作用，根源在于斯坦福大学始终坚持作为研究型大学的核心任务，即保持研究和教学方面的卓越，不断创新技术成果，培养出能够把最新的知识运用到实际中去的高素质学生”。［11］

由于（1）知识和信息的分散性，（2）基础性研究本质上是对未知的探索，（3）三项功能作用于经济社会的因果机制发挥的时间尺度差异很大，因此任何单一头脑、单一中央计划机构都没有能力担当此任，这个重任落在了无数具有教育家精神的教育家身上。大学三项功能对经济社会发挥作用的因果机制除了“社会服务”功能与企业家精神联系相对紧密以外，其他两项功能没有利润信号的引导，没有价格机制可资借鉴用于资源配置的理性计算，因此，教育企业家精神乃是前述“开放的意识、开拓的勇气、开阔的视野、兼容并包的意识和容纳异己的宽容精神和企业家精神”以及大学在激烈的竞争中追求良好声誉和“基业长青”，仅当与第三项功能实现相联系时，教育企业家精神才与企业家精神具有较强相似性。无论在哪种功能上，教育企业家精神的有效运用都需要创造一个有利于教育企业家成长的制度条件。

四、基于教育家办学的管办评分离改革

嵌入于转型经济政治过程中的我国高等教育体制，重建教育家办学的制度条件的首要步骤就是管、办、评分离改革。

（一）体制、决策模式与理性化过程

教育企业家精神的发挥、教育家办学和高等教育资源配置的理性化需要特定制度条件，这一制度条件的核心是高等学校自主办学和教育家办学。高等教育资源配置的理性计算涉及到高等教育部门与经济社会其他部门的比例协调、以及高等教育部门内部在大学三项功能上的比例协调。同时，高等教育资源配置的理性计算涉及远期、中期和近期因果机制的制约。这种不同时间尺度上的因果关系就是办学规律。如果我们力图让大学的三项功能实现，那么就需要按照高等教育规律办事。高等资源资源配置的理性计算涉及经济社会系统的复杂反馈，以及高等教育内部大学诸功能之间的协调，这就要求一个分散信息和知识的收集、利用机制，更需要一个灵敏的纠错机制。而这不是任何单一的官僚制机构所能承担的，必须交由一个专业化、职业化的群体，这就是“教育家”群体。这并不是说存在一个掌握了高等教育发展规律真理的特殊群体，让他们来领导高等教育发展必然保证成功，而是说不存在任何这样的特殊人物、人群和机构，因此唯有解除制度抑制，让教育家群体参与到高等教育发展所必需的分散知识和机会的发现、收集、利用、反馈和纠错的过程中来，实现高等教育资源配置的理性化，大学诸项功能的实现才有可能。高等教育资源配置涉及无数分散知识和信息的收集利用，对未知领域的探索涉及到好奇心、发现和大胆的想象；与此同时，大学还涉及其与经济社会系统的远期因果作用机制。因此唯有把高等教育资源配置和大学治理事务交由一个具有使命感和竞争性的教育家群体，上述理性化过程和大学功能实现才是可能的。

（二）改革路径与方法

管办评分离改革需要在政府收缩干预范围、高校自主办学、发展社会中介评价组织三条战线上齐头并进推动。党的十八届三中全会提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“加快转变政府职能，进一步简政放权；深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权”。没有政府放权和分权，必定没有大学办学自主权。借鉴上海自贸区改革以及其他领域行政管理改革经验，“负面清单”是构建政府与大学新型关系、建立现代大学制度的可行办法。2015 年5月教育部最新颁布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出，“在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点，清单之外的事项学校可自主施行，要尽量缩减负面清单事项的范围，更多采取事中、事后监管方式。”［12］借鉴世界高等教育发达国家经验，按照“对政府，法无规定不可为；对高校和相关社会组织，法无禁止即可为”的基本思路，清晰界定并公示教育行政部门权力清单，明确权力清单之外的事务为高校和社会组织自主决权领域；清晰界定并公示高校不得行使的负面权力清单，负面权力清单之外都是高校自主权力领域。

高校独立自主办学和大学自治是 “管办评分离”改革的应有之义，意即在高校权力负面清单之外，高校自主确定内部治理结构和治理模式、自主开展与其他高校和组织的合作关系。在高校获得负面清单之外的广泛自主权的同时也自我负责，包括高校对自身的繁荣与衰落负责。“管办评分离”意味着高校发展的约束力量和高校发展的驱动力量发生根本性转变——从“国家租金激励”转向高校间竞争引致的激励。这种从政府约束到自我约束，从国家租金激励到高校间竞争激励的转变需要一个至关重要的支撑性制度条件，即高信用度的大学质量评价体系。质量评价可能来自高校自身、作为政府管理者的教育行政管理部门和专业组织和社会中介。质量提升总是在一个竞争性体系中才能发生。在一个竞争体系中，“东西好自己说了不算”，因此大学质量评价的核心主体应当是学术共同体评价和作为专业化评价机构的社会中介组织评价。由于大学功能的复杂性，其产品/服务质量呈现及其作用机制时间尺度大不一样，因此对大学质量的评估只能是多元、多维度的。对高等教育质量的评估值是一种综合性的相对“声誉”值，大学之间的竞争也因此很大程度上表现为“声誉竞争”。高校自我评价、政府督导、专业机构和社会组织评价三者结合，以专业机构和社会组织评价为主导是未来高等教育质量评价制度发展的基本方向。行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织、科技文化等部门和新闻媒体都可以参与教育评价，而评价机构本身的资质和信用保证又是科学和公平评价的前提，因此制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准势在必行。并不存在任何超然的理性主体确保高等教育质量评价的科学和公正，因此实际可行的办法是，通过放开政府控制和干预之手，开放各种评价组织成长的空间，在学习和竞争中促进“评价市场”完善来确保高等教育评价科学公正。

随着简政放权和落实高校自主权改革的深入，未来以高等教育质量认证体系为主导，以各类大学排行榜为辅的高等教育质量评价体系将逐步形成。借鉴高等教育发达国家的经验，为了保证各高校在一个基本的质量水准上运作，着手发展我国高等教育质量认证组织势在必行。“高等教育认证是一个以院校自我评估和同行评价为基础、以满足公众问责和提高学术质量为目的的过程。认证程序主要包括院校自我评价、认证小组实地考察和委员会评判三个方面。”［13］比如通过认证机构而非中央/联邦政府教育行政部门实施高等教育评价和质量保障是美国高等教育质量保障制度的核心特征，它甚至构成一种独特的高等教育管理模式，它不单单是高等教育质量评价制度，还是保障学术自由和大学自治的重要制度支撑。

综之，鉴于“竞争作为一种发现过程”的基本经济学原理，高等教育资源配置优化只能交由教育企业家精神引领下的教育家来完成。“管办评分离”改革触及高等教育资源配置优化的根本，但此项改革只是一个过渡方案。管办评分离改革实质是启动、扩展和开放教育家办学空间，为教育家办学提供制度支持，为充满活力、充分履行高等教育职能的竞争性高等教育体制铺平道路。

［1］哈耶克.个人主义与经济秩序［M］.北京:北京经济学院出版社，1989.76-77.

［2］OECD，What share of national wealth is spent on education？Education at a Glance 2014.http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2014/OECD.How much public and private investment in education is there？Education at a Glance 2014.；http://www. oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2014/；Sajitha Bashir.Trends in International Trade in Higher Education:Implications and Options for Developing Countries.The World Bank，2007.

［3］柯兹纳.竞争与企业家精神［M］.杭州:浙江大学出版社，2013. 38-41.

［4］汪丁丁.教育的问题［J］.读书，2007，（11）.

［5］怀特海.教育的目的［M］.北京:北京三联出版社，2002.137.

［6］张晓峰.教育家精神特质研究——以民国时期著名教育家为例［J］.教师教育研究，2014，（9）.

［7］李更生.我们呼唤的是一种“教育家精神”［N］.中国教育报，2010-06-15.

［8］张维迎.大学的逻辑［M］.北京:北京大学出版社，2012.50.

［9］汪丁丁.中国教育:希望在民间［J］.IT经理世界，2012，（5）.

［10］Rosovsky，Henry.The University-An Owner's Manual. Newyork:W.W.Norton&ompany.1990.pp.105-107.

［11］张华.斯坦福大学与硅谷辉煌［EB/OL］.http://www.chinaqw. com/news/200611/06/50651.shtml.

［12］教育部.教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见［Z］.教政法［2015］5号，2015-05-04.

［13］李延成.美国高等教育认证制度:一种高等教育管理与质量保障模式［J］.高等教育研究，1998，（6）.

（责任编辑：刘丙元）

刘业进/首都经济贸易大学城市经济公共管理学院副教授，博士，研究方向为制度经济学

柯文进/首都经济贸易大学党委书记，教授，博士生导师，研究方向为高等教育学

本文系全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题［DFA140222］、北京市属高等学校高层次人才引进与培养三年行动计划—青年拔尖人才培育计划成果之一。