深化社会保障改革与社会救助再定位——第二届全国社会保障学术大会社会救助分论坛主要观点综述

本刊记者 / 中 民

深化社会保障改革与社会救助再定位
——第二届全国社会保障学术大会社会救助分论坛主要观点综述

本刊记者 / 中 民

2月20～21日，以“共享发展与社会保障制度建设”为主题的第二届全国社会保障学术大会在京召开。来自中国社科院、中央党校、国家行政学院、中国人民大学、北京大学、清华大学、北京师范大学等近百所高校的专家学者共250多人出席会议。

深化社会保障改革应充分体现共享发展理念

与会者一致认为，共享发展理念的提出是党的十八届五中全会的重大理论贡献，深化社会保障改革应当充分体现出共享发展理念，而加快社会保障改革步伐，尽快健全我国的社会保障体系已经具有必要性、紧迫性。当前的重要任务不是福利陷阱问题，而是通过深化改革来优化制度安排，并实现定型发展。一个健全的新型社会保障体系不仅能够提供稳定的安全预期，增进人民福祉，同时也能够增强整个社会的抗风险能力，这对于深化我国的经济改革、社会改革等无疑具有极大的助益。

更好地发挥民政在民生保障中的兜底作用。民政部副部长邹铭（现广东省委常委）认为，共享是党的十八届五中全会提出的五大发展理念之一，社会保障则是民生安全的载体，是国家长治久安的基石。在建立和完善中国特色社会保障体系过程中，民政部门主要承担社会救助、社会福利、优抚安置、减灾救灾以及推动慈善事业发展等方面的职责。作为保障民生的重要职能部门，民政部门始终把关注民生、保障民生、改善民生作为民政事业发展的根本要求，着力采取针对性更强、覆盖面更大、效果更明显、政策更可持续的举措，以更好地发挥民政在民生保障中的兜底作用。第一，要切实提高保障效率。第二，要全面落实保障政策。第三，要稳妥出台新的政策。第四，要创新公共服务提供方式。希望社会保障领域的专家学者积极参与，做出贡献。邹铭对社会保障学会提出了四点希望：一是要攻关全局性战略问题。二是要关注改革重点问题。三是要引导舆论热点问题。四是要加强国际比较研究。

实现共享发展理念必须坚持三个原则。社会保障学会会长郑功成指出，共享发展理念的提出，是国家发展理念的升华。他强调，没有共享就没有社会主义，没有共享也没有现代资本主义。中国社会保障改革与制度建设应以共享发展理念为根本指导思想，同时也要让社会保障成为共享发展强有力的制度保证。社会保障在贯彻落实共享发展理念时一定要坚持共建共享、互助共济、公平正义三原则。

社会救助的再定位

学术大会分养老保险、医疗与护理保险、社会救助、养老服务、社会保障基础理论、国际社会保障、综合等七个分论坛，来自政府部门负责官员与专家学者们围绕着上述专题进行了热烈的研讨。其中，社会救助分论坛围绕社会救助的再定位、构建“因病致贫返贫”治理体系、完善微观救助机制、社会救助与精准扶贫等时代命题和热点难点进行了交流，现将主要观点综述如下：

建立更加积极的社会救助制度。南京大学社会建设与管理研究院关信平教授认为，随着经济发展和人均水平的提高，社会救助水平也应相应提高；同时社会救助制度仍被界定为“兜底作用”“保基本”，近年来，社会救助水平没有随着全面建成小康社会的进程而提高，相反，近年来基层社会救助工作的重点放到了严格控制受益者上，对提高社会救助水平重视不够，中国现行的社会救助体系走到了一个关键性阶段，需要构建更加积极的社会救助制度。积极的社会救助要着眼于反相对贫困，要以为贫困者增能和提升人力资本、提高劳动力市场参与和社会融入为目标；要根据实际需要提高救助标准，并且要扩大社会救助对象的覆盖范围，从目前低保制度的“最低收入瞄准机制”转化到“实际困难瞄准机制”；社会救助的内容要有所扩展，要与其他各个方面的社会政策相衔接，并与社会工作相结合，为困难群体提供综合性的救助和服务。为此，应加强社会救助制度的管理体制建设，引入专业化管理，建立行政体系、社区和专业服务机构相结合的基层经办服务体系。同时，在社会救助服务的运行中应该探索合理运用市场机制，建立行政手段、市场机制和社会监督相结合的运行机制。

在精准扶贫中构建“因病致贫返贫”治理体系。南京大学社会保障研究中心林闽钢教授认为，“因病致贫返贫”仍是农村贫困群体的主因。在精准扶贫中构建“因病致贫返贫”治理体系是促进社会政策和经济政策相互作用、提升整体性贫困治理效果的关键。因此，需要构建多层次的“因病致贫返贫”治理体系，医疗救助制度是基础：新农合制度是主干；医疗大病保险和疾病应急救助是补充；商业健康保险和慈善救助是再补充，并应当实现有效衔接。另外，还需要构建积极有效的“因病致贫返贫”治理体系，即建立以“建库立卡”为重点，进行分类瞄准和管理；将社会工作引入治理体系，建立“缓医难”机制；在农村地区全面建立起基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，发挥基层医疗卫生机构作用。

完善精准扶贫目标下微观救助机制。中山大学政治与公共事务管理学院教授岳经纶通过对珠三角地区社工机构服务递送的调查，认为，在现行精准扶贫目标指引下需要进一步完善微观救助机制。精准扶贫要求定位到户和个人，脱贫单元不断缩小，瞄准精度不断提高，社会救助工作的重心需要相应下移，完善微观救助机制，提高困难户识别和帮扶准确率，为扶贫工作提供支持。从调查来看，社工机构能够在识别和评估贫困户、提高扶贫资源使用效率、抑制扶贫政策短视性三个方面发挥作用，逐步在基层形成了社工机构提供服务、街道社区干部监督、困难群众表达需求的微观扶贫救助机制。但是，在缺乏其他资金来源的情况下，单靠项目生存的社工机构容易变为基层政府分派工作、执行命令的附属机构，因此，社会组织能够在多大程度上发挥作用，取决于社区领导干部的态度，包括是否支持政府购买服务项目、是否支持该社工机构工作、是否愿意让渡部分权力减少行政干预等。

精准扶贫与社会保障制度的水平衔接和垂直衔接。中国农业大学人文与发展学院左停教授认为，精准扶贫攻坚战略与过去开发式扶贫显著不同的是强调了农村社会保障（包括医疗保险和救助、最低生活保障制度等）在精准扶贫中的作用，形成了中国特色扶贫和社会救助框架。在微观层面怎么做好精准识别、怎么做好不同措施的精准匹配，基层各级部门仍在探索中。基于西南某地的观察，左停认为，扶贫与社会保障的水平衔接，即如何对目标社会群体合理分类，是当前精准识别的难点；同时，对识别出来的贫困人口的不同帮扶措施的垂直衔接是精准扶贫的重点。这两种衔接实际上也一定程度上对应社保理论中的水平瞄准和垂直瞄准。在水平衔接方面，坚持扶贫和低保的最低需要保障性质；在识别中坚持收入标准为主，其他环节主要是服务收入；通过补差的方法做到两个人群的衔接；从长远来看，做好居民社会保障卡的基础建设。在垂直衔接方面，即扶贫开发与社会保障的衔接问题，也有社会保障内不同制度的衔接问题，不能简单地把人或户划为扶贫户或低保户。城乡居民医疗保险和城乡居民养老保险应该更多地理解成社会福利，加强在企业劳动的农民工社会保险参保的权利保障，在城乡一体基础上，试点扩大对贫困农民的就业支持；做好医疗救助和新农合、大病保险的衔接。在坚持“收入贫困标准”的低保的最低需求保障基础上，做好与“支出贫困”联系的临时救助、教育救助等的衔接。

精准扶贫、脱贫与乡镇社会保障服务能力整合。贵州财经大学公共管理学院王飞跃教授基于“两江”上游集中连片特困地区研究，认为地域特殊、生态脆弱、社会构成复杂是该地区贫困的主要原因。如何发挥社会保障制度的作用，提升乡镇一级社会保障服务能力和水平，是确保贫困人口同步进入小康社会的根本保证。乡镇社会保障服务方面主要存在：1.贫困户识别问题。目前对贫困户或人的识别主要问题在于，一是贫困指标设计偏重于经济（如低保户或人的经济调查）。二是方法问题。目前通行的“会评”方式，因宗族、群族或族别关系难以将一些贫困户或人识别出来。2.因病致贫界定问题。弱智、痴呆、残疾等是否属于“病”有待进一步澄清。3.乡镇社会保障服务条款分割等问题。对此，一是依据“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，教育、医疗和住房有保障）的目标设计贫困识别指标，采用大数据构建的方法实施精准识别和精准管理。二是统一构建公共服务平台，优化公共服务事业。实现点对块的基层公共服务运行机制。将社会保险部门经办的新型农村养老保险社、就业服务站，民政部门的最低生活保障救灾救助以及卫生部门的新型农村合作医疗保险，教育部门的义务教育、中小学营养餐等公共服务事项统一集约在同一个公共服务平台进行经办。另一方面，将乡镇卫生院 、敬老院、计生站等公共服务资源进行整合优化，互通有无，实现公共资源效益最优。三是统一服务标准，财政专项管理。服务经办在构建服务平台上处理，但在财政运行机制上按照“复试预算”的方式进行财务安排，确保各个专项资金安全运行。

新型城镇化视野下的城乡贫困治理现代化。河南大学哲学与公共管理学院凌文豪教授认为，目前关于贫困的研究呈现出农村贫困研究文献明显多于城市，研究主题多为区域贫困，贫困原因表述多为从中西部推论中国、边远山区推论整体、以农村代表整体等特征。在贫困治理方面，很多研究者的政策建议仍然没有跳出城乡二元思维。新型城镇化战略在推进大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化的同时，将会改变城乡贫困人群的分布与贫困表征，贫困问题城镇化、城乡一体化等趋势会更加明显，城乡居民致贫因素、所面临的生计风险、贫困脆弱性与同质性增强，迫切需要对城乡贫困进行统筹治理。应实行系统化、体系化与城乡一体化的治理政策，保护居民利益，完善社会保障体系，实施就业援助，从而减少风险，降低脆弱性，提高风险应对能力和贫困治理效果的可持续性，以期达到精准扶贫和精准消贫目的。

汉宣帝的中兴措施对当代社会救助的启示。河北师范大学王文涛教授从社会救助视角下重新阐释了汉宣帝中兴。王教授认为，从社会救助的视角重新审视汉宣帝的中兴措施，可丰富对“昭宣中兴”的认识和理解，亦对当代社会救助有所启示。安民为本，是汉宣帝整顿吏治的指导思想。其主要社会救助措施包括灾害救助、轻徭薄赋、关心救助鳏寡孤独等弱势群体、赈济贫民、尊老养老，以及选贤任能落实社会救助措施等方面。其中，在灾害救助上，主要措施有减少行政开支、令京城官员捐献粮食帮助朝廷救灾、下“地震诏”、建立“常平仓”制度。所谓的常平仓制度，即政府丰年购进粮食储存，歉年卖出所储粮食以稳定粮价。常平仓制度意义重大，一是稳定粮食价格，保护农民利益；二是救灾；三是应对战争等突发事件。

民族地区扶贫开发的问题与对策。内蒙古大学公共管理学院白维军教授着重谈论了对内蒙古实施精准扶贫的几点思考。内蒙古作为一个民族地区，因为牧区和牧民的存在，使得扶贫工作面临更加棘手的问题：一是自然环境非常恶劣。二是致贫原因复杂多样，既有自然、生态、资源、基础设施等环境因素，也有教育、医疗卫生、公共服务等社会经济因素，还有人口素质、市场风险、体制机制等因素。三是贫困人口分布异常，降低了脱贫效果。四是扶贫工作精准化操作存在不足。比如贫困户识别存在误差、帮扶措施针对性不强等。为此，应当注重以下几点：一是充分认识内蒙古实施精准扶贫的复杂性和艰巨性。二是大力实施异地搬迁扶贫。三是严格坚持分类扶持，提高扶贫精准度。此外，民族地区的扶贫开发是一个复杂的系统工程，不单是要收入增加和经济发展，还包括文化发展、法制健全、生态保障以及社会和谐等。