要把特困人员救助供养工作作为脱贫攻坚的重要支点

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要把特困人员救助供养工作作为脱贫攻坚的重要支点

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十八大以来，党中央高度重视保障基本民生问题，提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的工作思路，把社会救助事业纳入深化改革和依法治国的总体部署。《社会救助暂行条例》规定：“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。”特困人员供养制度是传统农村五保供养制度的延续与发展，它进一步明确了救助供养对象、程序、内容和标准等。2015年中央关于打赢脱贫攻坚战的决定和2016年初国务院关于做好特困人员救助供养工作的安排，都强调了政府在脱贫攻坚中要对特困人员供养发挥社会保障“兜底线”的作用。目前，我国已对特困老人、困境儿童和重度残疾人等特困人员形成了一个以民政系统为核心，残联、扶贫、住房、卫生计生、教育、人力资源和社会保障等系统相互补充的社会救助网。

一、特困人员救助供养工作在脱贫攻坚战中的重要性

2015年我国农村还有7017万贫困人口（依据现行贫困标准线）、5000多万低保人口，其中有500多万为特困人口。特困人群一般指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人（简称“三无人员”）。

当前，我国经济发展呈现中高速增长新常态，而以现代化、城镇化为特征的社会转型仍未完成，“三无”特困人群在经济上没有收入来源和劳动能力、社会心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼残疾，属于社会中最最困难的群体，尽管只占社会总人口的1%左右，但特困人员的救助供养是守护社会基本价值底线、维持社会稳定的核心环节。

“十三五”期间，全面建设小康社会进入决胜阶段，打赢脱贫攻坚战也进入最后的冲刺阶段。“五个一批”中，通过发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育四种方式能解决目前7000多万贫困人口中的5000万，完全或部分丧失劳动力的将以政策性保障兜底的方式进行脱贫，最低生活保障制度和特困人员救助供养制度是两个最重要的兜底保障制度。在当前各地紧锣密鼓开展的脱贫攻坚战中，特困人员属于扶贫建档立卡户中的五保户和低保户，低保对象中的第一、二类人群。从贫困深度来看，该类群体的贫穷困难程度最深，只能依靠政府的“兜底”来保障其基本生活、医疗和住房需求，而且挑战更大的是，对这部分群体不是简单的转移支付就能解决他们的需求，他们中的相当部分还需要具体的生活照料服务。

习近平总书记多次强调要更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，努力维护社会稳定。李克强总理指出，要进一步做好特困人员救助供养，切实保障其基本生活。对于符合特困人员供养条件的，全部纳入救助保障体系，做到应保尽保、应退则退、动态管理。特困人员既可以依托当地的服务机构选择集中供养，也可以居家进行分散供养。各地区要为特困人员提供包括粮食、服装、燃料与丧葬等方面的服务，对于有住房困难的优先给予住房救助，对生活不能自理的提供日常照料，对参加城乡居民基本养老保险、基本医疗保险的给予资助等。让每个人共享改革开放的发展成果是公民应有的权利，政府各级救助部门必须认真做实做好特困人员供养救助工作，保障公民的基本权利，维护社会公正秩序，这是履行其责任的重要体现，也是民政救助部门需要不断开拓创新的工作领域。

二、我国特困人员救助供养工作的主要成绩和挑战

中华民族具有守望相助的文化传统，特困人员供养制度发端于我国集体化时期形成的农村五保制度。以2006年《农村五保供养工作条例》和2014年《社会救助暂行办法》的颁布为标志，我国已初步建立起一个面向特困人员的社会救助网。

我国有3万多个乡镇，基本上实现每个乡镇自建（或几个乡镇共建）有一个特困老人供养机构、每地（市）建有一个特困儿童供养机构和重症残疾人供养机构。截至2014年底，全国有面向供养老人和残疾人的床位数3934390张、面向收留儿童的床位数102174张，拥有服务人员260余万。截至2015年8月，全国共有农村五保供养对象523.1万人，其中集中供养167.4万人，集中供养率为32%；集中供养标准为每人每年5706元、分散供养标准为每人每年4241元，分别较2010年同期增长93.3%和101.7%。

在日常民政救助工作中，实现了对特困供养人员的全覆盖，民政部门发挥了社会保障“兜底线”的作用。此外，民政部门还与其他相关部门之间基本上实现数据共享，无缝衔接，使社会帮扶机制得到拓展。特困人员供养机构的救助供养能力得到明显提高，并逐渐与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、残疾人两项补贴等制度相衔接。

当前的特困人员救助供养工作存在一些挑战：（1）特困供养对象的认定标准存在差异，各省份对特困人员供养中所限定的“三无”人员，甚至也可能会放宽到“一无”人员。（2）特困人员的供养标准存在差异。目前特困人员供养经费的基本部分来源于地方政府的一般性财政转移支付，中央财政转移在东、中、西部地区比例不同，最后的地方政府的支付水平就有很多差别。（3）集中供养水平低、供养机构存在人员设施不足、服务不足的问题。截至2014年底，我国特困人员集中供养率不到1/3。基层供养机构的设施相对较为落后，缺乏护理人员，人员工资和机构维护经费来源不一。（4）对分散供养人员的救助供养服务缺少统一的标准。大部分能够自理的特困人员多倾向于独立居住在熟悉的社区内，即选择分散供养。社区供养或第三方寄养是一种救助供养的模式，但几个方面的责权利缺少清晰界定。

三、把特困人员救助供养工作作为脱贫攻坚的重要支点

为实现2020年全部精准脱贫的目标，习近平提出了“五个一批”措施，即通过发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底脱贫一批，其中包括对特困人员的救助供养的精准兜底和托底。各地应强化扶贫开发与农村低保的有效对接，实现数据共享、协同工作，而特困人员的救助供养是两项制度衔接的重要支点。

在当前的脱贫攻坚战中，首先要对包含特困群体在内的贫困对象进行精准识别。扶贫建档立卡对象分别为一般贫困户、低保贫困户、低保户和五保户四类。农村低保对象分别为重点保障户、长期保障户和一般保障户三类。在农村低保对象中，第一类是长期保障户，主要是指农村五保及鳏、寡、孤、独等对象；第二类是重点保障户，主要指因残疾、呆、傻、痴、重病等原因丧失劳动能力，导致家庭生活困难的贫困群体；第三类是一般保障户，指因自然条件差、生存环境恶劣、缺乏生产资料以及因灾因病等其他原因而造成生活困难，但具有劳动能力的贫困家庭。从各地调查的数据来看，三类低保对象中，第一、二类基本上是“无力脱贫、无业可扶”的“两无”人员，其数量远远少于第三类人群。从致贫成因看，主要表现在收入型贫困和生理性贫困。截至2014年底，我国共有特困人员供养对象536.7万人，且以特困老人、儿童和残疾人为主。这一部分人员是最为脆弱的群体，也是社会最底层的群体，亟需党和政府的关注，需民政部门发挥社会保障“兜底线”的功能。

其次要配合城镇化和户籍改革的进程建立健全城乡统一的特困人员供养救助制度。适度放宽特困人员的适用范围，适当增加特困供养对象的数量指标，从实际困难的程度出发，实现应兜皆兜，把符合条件的特困人员全部纳入社会救助供养范围，保障其基本生活，为其构建最后一道社会安全网。

再次要增加政府投资，发挥集中供养机构的作用，创办一批有较好救助服务能力的中心供养机构，使其作为支点发挥好“杠杆性”的救助作用，也可以引领农村养老业的发展。对于供养机构的实际负责人（或法定代表人）应纳入编制，以强化责任和激励。对于在编的工作人员的工资应该单独纳入地方财政预算。鼓励聘用当地就业困难人员从事供养机构服务工作。改善特困人员的居住环境和生活条件，真正实现特困供养人员的生活水平不低于周围群众的平均生活水平这一目标。

最后还要拓宽特困人员救助供养的渠道。对于农村的分散供养人员，要积极试验社区分散供养或第三方寄养等模式，形成可考核的供养标准。在一些农村的贫困地区，大龄未婚男青年现象普遍存在，如何防止特困人员的产生成为一个值得研究的议题。在有条件的社区，通过政府购买社会服务或PPP等模式，为特困人员提供包括日间照料、助餐、助医、助洁、代办以及精神慰藉、安全守护等在内的分散供养服务，以满足其基本的日常生活照料服务需求。开展专门针对集中供养机构的医疗保险项目（如长期护理保险），为失能、半失能、智障人员提供长期医疗护理，提供稳定的资金来源。

（作者系中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国农业大学教授）