社会救助政策在脱贫攻坚中如何兜底

姬升峰

社会救助政策在脱贫攻坚中如何兜底

姬升峰

2015年6月18日，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，强调要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，其中后两者都属于社会救助政策的范畴。在2015 年11月召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记再次强调实施“五个一批”脱贫攻坚工程，即发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。至于兜底的具体做法，会议提出，一要加强农村扶贫标准与农村低保标准的统筹衔接；二要加大其他形式的社会救助力度，对因灾等造成的临时贫困群众及时给予救助；三要加强农村低保与城乡养老保险、五保供养等社会救助制度的统筹衔接；四要加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，把贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，保障贫困人口大病得到医治。由此可见，实现中央扶贫开发工作会议确定的兜底目标任务，社会救助承担着重要职责，只有综合发挥各项社会救助制度的合力，构筑多层次、立体式的救助格局，才能真正“兜得住、兜得牢”。

我国的社会保障政策由三大基础性政策构成：一是社会保险，包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项保险政策；二是社会救助，即“8+1”社会救助体系；三是社会福利，包括孤儿、残疾人、老年人等特殊群体的生活补贴和护理补贴政策。在社会保险政策中，与兜底脱贫有关的主要是农村居民养老保险和医疗保险。如山东省2015年《政府工作报告》指出，完善社会保障体系，巩固深化城乡居民基本养老、医疗保险制度整合成果，完善居民大病保险政策。城乡居民基础养老金最低标准由每人每月75元提高到85元。这就意味着全省60周岁以上农村老年人每年可以至少领取1020元基础养老金，这也是社会保障政策兜底脱贫的“第一道防线”。今年这一标准有望进一步提高。

在兜底脱贫中发挥核心作用的社会保障政策是社会救助。从社会救助制度的性质来看，它是国家和社会（救助主体），对依靠自身能力难以维持基本生活的公民（救助对象），根据法定程序和标准（救助方法），提供的物质帮助和服务（救助内容）。《社会救助暂行办法》坚持托底线、救急难、可持续的方针原则，从法律上确立了社会救助在民生保障中的基础性地位和“托底线”作用。从2015年菏泽市定陶县社会救助工作现状分析，社会救助制度的兜底保障作用非常突出。首先是农村低保，该县农村低保标准每年2800元，平均补助水平每人每月140元，每年1680元，正好占本省扶贫标准（2010不变价格为2500元，2015年现价为3372元）的50%。其次是农村特困人员（五保）集中供养标准为每年4200元，明显高于全省最新扶贫标准，这部分人员完全可以实现政府兜底。然后是大病医疗救助和临时救助，救助标准一般为1000～2000元，这项救助虽然不能算作收入，但可以减少家庭支出负担，是一项“潜在收入”。

发挥兜底脱贫作用的另一项重要政策是针对特定群体的社会福利。根据山东省政府和省有关部门规定，对于依法认定的分散供养孤儿，基本生活补助每人每月720元，每年8640元，远远高于省定扶贫标准；对父母失踪等困境儿童的基本生活补助，每人每月300元，每年3600元，略高于省定扶贫标准；对于低保高龄老年人，80～89周岁的每人每月还要加发生活补贴100元，每年1200元；90～99周岁的每月加发200元，每年2400元。根据山东省政府最新出台的《关于贯彻国发〔2015〕52号文件全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》规定，对于享受低保、持有《残疾人证》的残疾人，发放生活补贴每月80元，每年960元；对于持有《残疾人证》、无生活自理能力、残疾等级为一、二级的智力、精神、视力和肢体残疾人，护理补贴每月不低于80元，每年960元。

从定陶县农民人均1.5亩承包地和每亩1200元的土地流转价格来计算，每人每年收入不低于1800元。对于低保家庭中的60岁以上老年人来讲，每年还有农村居民养老保险1020元和农村低保补助1680元，三项合计4500元，已经超出2015年3372元的省定扶贫标准。与此同时，如果低保高龄老年人生活补贴、低保残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴、儿童和困境儿童生活补贴全部落实到位，社会保障政策是能够在脱贫攻坚中发挥兜底作用的（见下图）。

综上所述，可以看出，在兜底脱贫中发挥作用最大，涉及人口最多的，还是农村低保制度。

从农村扶贫标准与农村低保标准的比较来看，目前前者由国家统一确定，而后者由地方确定，相当多的地方两个标准有一定差距。如山东省2015年农村低保平均标准为3391元，已达3372元的省定扶贫标准，但具体到各地来看，只有济南、青岛、东营、烟台、潍坊、济宁、威海七个市高于3372元，另外还有10个市低于省定扶贫标准，其中最低的聊城市只有2600元，与省定扶贫标准相差772元。

从农村扶贫标准与农村低保标准的确定机制来看，前者多年来带有很大的间歇性、跳跃性和单一性，后者具有较强的渐进性、稳定性和多元性。如1986年全国绝对贫困标准为206元，2000年全国低收入标准为865元，2007年两个标准合并后为1067元，2009年调整为1196元，2011年实现与国际接轨后为2300元，比2009年提高了92%，全国形成了一个统一的指导标准。在此基础上，各省市区又制定本地标准，其中东部地区明显高于全国标准。而农村低保制度自2007年建立以来，全国没有一个统一的农村低保标准，由各地自行确定，随着经济发展和物价指数变化逐年提高，目前很多地方接近或者远远超过了2300元（2010年不变价）。因此，目前统筹研究农村低保和扶贫标准的条件基本成熟，应该由国家研究确定。

社会保障政策脱贫兜底示意图

从救助对象和扶贫对象的瞄准机制和人员范围来看，既有相同之处，也有一定差异。二者都是根据家庭收入、财产、健康、劳动力状况和生活水平等因素，并经过民主公开程序综合确定，而且都是在一定的收入标准下确定对象，因此二者的对象范围肯定含有重复的部分。一般来讲，低保对象应该全部在扶贫标准之内。但救助侧重“输血”，扶贫强调“造血”，主要对那些有劳动能力和脱贫愿望的贫困户进行帮扶，其中既包括符合这个条件的低保对象，也包括低保标准之上扶贫标准之下的其他贫困家庭（民政部门通常称之为低保边缘家庭）。根据山东省低收入家庭经济状况核对指导中心核对的结果显示，在省扶贫部门提供的全省386.7万贫困人口中，经民政部门认定属于低保对象的只有90万人，占总数的23%。这说明一些地方扶贫对象识别并不精准，或者在把握的尺度上有的地方没有把低保对象列入扶贫人口。根据定陶县的实际情况，省里部署开展精准扶贫“回头看”重新识别后，扶贫对象中低保对象所占比例会大大提高。

从低保和扶贫的功能来看，二者是互为因果的关系，因为是贫困户，所以需要救助，但是一旦脱贫后，就应该中止救助。而现在的问题是，国家一方面大抓扶贫，脱贫人口每年大幅度减少，但低保对象数量并没有实质性的递减，而且低保资金投入还在不断增长，这也形成了理论和实践上的悖论，其中也不乏有的地方出现了“数字脱贫”问题。

（作者系山东省民政厅社会救助处处长）