《联合国反腐败公约》视域下中国举报人保护法制发展分析

戴　巍

(1.湖南大学　法学院， 湖南　长沙　410082；2.马来西亚国立大学　法学系， 雪兰莪　万宜　43600)



《联合国反腐败公约》视域下中国举报人保护法制发展分析

(1.湖南大学法学院， 湖南长沙410082；2.马来西亚国立大学法学系， 雪兰莪万宜43600)

《联合国反腐败公约》在第三十三条对保护举报人进行了专门规定，该规定不仅是对举报人在遏制贪污腐败犯罪和其他不法行为方面起到重要的作用肯定，也从一定程度上反映出目前大多数国家的举报人法制缺失或落后。我国在入约后，加快了举报人保护法制建设，并在国际上取得了较好的评价，但在执法实践中举报人遭遇打击报复与不公对待的现状并未得到有效的改变。通过对我国保护举报人现状的评价与分析，发现我国举报人保护法制依然处于较低水平，法制的象征性远大于实效性。文章通过对美国与马来西亚举报人法制进行系统的分析与总结，对建构我国举报人保护法制提出四点建议。

联合国反腐败公约； 举报人保护； 法制评价

一、问题提出

《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)是联合国历史上通过的首个指导国际反腐败斗争的法律文件，对世界反腐败斗争具有里程碑式的意义。《公约》第三十三条专门规定保护举报人：“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护，使其不致受到任何不公正的待遇。”这条规定是对举报人在打击与防范腐败犯罪等不法、不端行为方面作用的明确认同，也反映出本阶段举报人处境不容乐观，普遍仍在遭受不公正、不公平甚至不人道的对待，但“许多国家目前还没有，也无计划创制相关的举报人保护法制”[1]。

举报人通常指“通过公共或内部渠道，检举、揭发、抗议雇主或其他雇员的不法、失德以及其他不当行为的人”[2](P7)。他们是不法、不端行为与改良、革新的连接点。随着现代社会的不断发展与变化，“政府和企业组织结构日益扩大化、复杂化与专业化，发现、预防和纠正违法、违规行为变得越来越困难。同时，科技与信息技术的不断发展，为欺诈、危害公共安全以及其他违法事件的发生提供更多可能，进一步增加了监管政府与企业的难度。”[3]在这种情况下，“提升侦查与威慑复杂型不法行为的效率需要一种不可或缺的资源——内部信息。”[4]而举报人正是提供这种内部信息的最大源头。举报人可以无私地向执法机关提供尚未发现的、刚刚开始或正在进行或已经完成的违法行为的相关信息。“他们在多数情况下，可以将违法犯罪行为终止在第一时间或最初状态。相较于‘证人’、‘线人’，举报人对不法、不端行为的阻力与威慑力更大。”[5](P106)

有报告显示：2009年，《公约》共有140个签署国，167个缔约方，其中仅有50个国家出台了专门或多重的法律法规应对举报人保护问题。[6]但这一尴尬局面在近几年已有很大改善，许多备受贪污腐败问题困扰的发展中国家，相继出台了专门的举报人保护法，如：马来西亚《举报人保护法案2010》，印度《举报人保护法案2011》，孟加拉《公益信息披露法案(提供保护)2011》等。同时，透明国际2013年发布的调查文章显示：韩国、斯诺文尼亚、爱尔兰等国也已经创制了旨在保护举报人的专门法律。[7]可见，越来越多的国家已逐渐认识到举报人的作用，并正视举报人遭受打击报复等不公正对待的问题。

我国在2005年正式加入《公约》后，一直积极进行推进履约工作，反贪腐力度越来越大，尤其是十八大以后，我国掀起了反腐败风暴，反腐工作取得了阶段性进展。但随着反贪腐工作朝纵深发展，新的压力和挑战将应接不暇。目前，我国腐败犯罪已明显呈现出潜伏期长、隐蔽性强的趋势，而且犯罪分子的反侦察能力和手段都在不断增强。在这种情况下，着力保护与保障公众参与，加强民主监督力度无疑将是最有效的应对措施之一。然而各地新闻媒体报道的大量举报人受打击报复的事件，反映出我国的举报人尚未受到切实的法律保护。“在举报人保护上的失利，即是对不法、不端行为的助力。”[8]如再不加快我国举报人保护法制评价、分析、完善的步伐，全面保障举报人合法权益，大量举报人将被迫选择沉默，致使我国在防治贪污腐败等不法行为上处于被动，在《公约》履约审议上处于劣势。

二、我国举报人保护法制评析

早在2006年6月，我国已正式启动研究实施《公约》第二阶段工作，并明确将举报人的保护列入工作方案中。2013年10月宣告《公约》第二阶段工作取得明显成效，大部分任务已经完成或者基本完成并转为常态化工作。[9]可见我国在举报人保护方面所做工作一直在有条不紊地进行。而且根据透明国际的《G20成员国举报人保护法制调查报告》，中国的举报人保护法制比较完善，其中公共领域的举报人保护法制排名第七，私有领域则排名第六，综合表现强于德、意、日、俄等国。同时，报告还指出中国在举报人保护法制方面最大的亮点是：所有G20成员国中唯一在宪法上明文确立和保护举报权的国家。[10](P11-30)Poitevin、Arnaud博士在其递交给人权与跨国公司和其他工商企业问题联合国工作小组的研究报告中也将中国为举报人提供宪法保护的措施，同英、美、法三国各自的保护举报人的法律措施，一并列为世界各国举报人保护法制最佳示范。[11](P8)这几份报告印证了我国举报人保护法制建设的确取得了明显成效。但从现实情况看，举报人遭受打击报复和不公正待遇的境况并未实质改变，导致这种矛盾局面的主要原因究竟是什么？笔者尝试运用Paul Latimer教授所建议的评价体系重新审视我国举报人保护法制以寻求答案(见表1)。

表1　我国举报人保护法制评价*参阅Latimer P, Brown A J. Whistleblower Laws-International Best Practice [J]. University of New South Wales Law Journal, 2008, 31(3)：766-794. *目前已有湖北、山东、海南、安徽、江西等11个省在九十年代初期制定并出台了保护公民权利的地方性法规，由于内容趋于近似，因此只选取2014年修改后的《广东省保护公民举报条例》为代表进行评价。

通过上述评价分析，可以发现我国举报人保护法制依然存在着许多缺陷，如：法律位阶低且公、私领域分布不均；举报义务化，举报人工具化倾向明显；对打击报复行为的事先预防性措施匮乏，事后惩罚措施亦缺乏力度；举报人权利救济途径过少；奖励方式单一等。完全符合Paul Latimer教授所描述的初代法制特征，即“法制的象征意义大于实际意义”[12](P767)。这种象征性法律通常是指：“政府迫于公共压力日益增强，为解除忧虑而临时出台的，不会带来任何实质性改变的法律……创制这种象征性的举报人保护法，立法者的初衷可能是好的，但实际上却给举报人造成一种幻象，使其错误地相信自己的举报行为能受到保护而无畏地站出来，这将导致他们比举报人保护法空白之时更容易成为打击报复的标靶。”[13]Brian Martin教授的论断很好地解释了我国在举报人保护法制建设上取得明显成效的同时却仍未改变，甚至加剧了国内举报人遭受打击报复及不公对待的矛盾现状。基于此，可以推断出举报人保护工作对相关法制的完备性、实效性、针对性有着极高的要求，盲目发展只会适得其反。因此，扭转举报人不幸境遇必须从考察国外相关法制建设的成功经验与失败教训入手，稳步推进国内的初代举报人保护法制向第二代举报人保护法制，即实效性大于象征性的法制转变。

然而由于各国在政治、经济、文化、社会等方面存在着千差万别，导致“一国的成功经验未必在所有地方都能奏效”[14](P911)。而且目前各国的举报人保护法制尚处于发展阶段，都存在着各自的缺陷与不足，因此，“没有哪一个国家或地区的举报人保护法制可作为最佳示范模板”[15](P793)。同时，国内已有许多法学者对域外举报人保护法制的成功经验进行了研究，并产出了大量研究成果。*参阅宁立成：《我国检举人权利保障制度的完善——美国“ 吹口哨人保护法”及其启示》；杨燚，李波：《借鉴国外制度,完善举报人保护机制》；孔祥仁：《美国<检举者保护法案>：保护检举人》；江涛，李清：《简评美国保护举报人的法律制度》等。基于上述原因，本文的聚焦点将定在探察与分析国外举报人保护法制的失败教训上。

三、美国与马来西亚举报人保护法的经验与启示

之所以确定美国与马来西亚为考察对象，是因为美国举报人保护法制建设起步早，其在1863年通过的《虚假申报法案》(又称林肯法案)中就采取授予举报人高额奖励的方法达到保护举报人的目的。但20世纪70年代之前，美国的举报人保护法制发展并不顺利，当时其国内学者Ralph Nader、Petkas和Blackwell提出以鼓励举报的方式消除机构组织的不当行为，但得到的却是公众的冷漠与反对。他们当时无奈地承认：“举报人没有获得公众认同，仍然被视为‘奸细、托儿、变节者、卑鄙之人’。”[16](P7)直至20世纪70年代后期，随着水门丑闻、挑战者号航天飞机灾难等一系列事件的发生，以及覆盖率达到空前水平的大众传媒的正面宣传，“美国社会开始普遍认可举报对官僚主义、公共健康、安全、诚信问题和政府滥用职权的抑制作用”[17](P4)。而后，大量法学者、立法者投入到举报人保护法制研究领域，美国举报人保护法制开始飞速发展，现今美国已经制定出台50余部涉及举报人保护的联邦法，而且除纽约州和乔治亚洲以外，所有州都出台了各自的举报人保护法。[18](P378)Paul Latimer教授通过对比与评价分析，认为美国举报人保护法制是目前唯一达到第二代甚至第三代标准的举报人保护法制。[19](P793)同时，不论在各个国际组织的评价中，还是在各国专家学者的评论中，亦或在各国的立法过程中，只要涉及举报人保护法制，都不可避免地以美国为参照。可见美国在建设举报人保护法制方面所积累的经验，对我国举报人保护法制建设具有非常重要的借鉴意义。

马来西亚与中国同属发展中国家，两国也都在进行激烈的反腐败斗争。逐步增强两国之间的经验交流与借鉴，有益于应对愈发严峻的反腐败形势。马来西亚作为英联邦国家之一，其在借鉴与汲取英、美先进法治理念方面具有很强的优势，同时也在构建和完善法律制度等方面累积了一些具有本国特色的经验。马来西亚在2008年签署《公约》后，加强了国内反腐力度，为配合打击贪腐的行动，马来西亚政府加快了反腐败相关立法的进程。2009年马来西亚首相纳吉布明确将打击贪腐列入政府转型方案，2010年马来西亚国会通过了第711号法案——《举报人保护法案(2010)》。[20](P1)这部法案是对发达国家保护举报人相关法制进行大量比较分析后，整合举报人保护法的基本原理与关键要素，并仿效美国与英国的举报人保护法制框架而制定，是马来西亚履行《公约》，抗击贪污腐败犯罪的最新成果。[21](P1)该法案一经出台就受到了其国内法学者们的广泛赞誉，截至目前，这部《举报人保护法案(2010)》已实施5年，对其制定与实施法案的经验教训进行考察与分析，对我国举报人保护法制建设大有裨益。

通过系统的对比分析与研究，发现美国与马来西亚的举报人保护法制存在着许多缺陷与不足，在执法实践中也遭遇到不少问题。“如果过去的错误得以理解和避免，那么现代取得稳定的进步则大有希望。”[22](P40)因此，汲取这些经验教训将为我国举报人保护法制的进步与发展带来新的启示：

(一)制定具有综合性与基础性的《举报人保护法》

许多美国学者在评价美国举报人保护法律体系时经常用到“迷宫”“碎片”“零散”等词。Stephen M Kohn教授在其著作中更是一针见血地指出：“美国在保护举报人法制方面，最大的缺陷就是国会至今仍未通过一部可有效保护揭发政府或企业不法行为的举报人的综合性法律。”[23](P79)造成这种现象的原因是：举报人的作用在美国已受到民众的广泛认同，因此，美国新闻媒体热衷于报道举报人受打击报复的事件，在强大舆论监督压力下，美国立法机构对此类事件的反应变得十分敏感，以致“随着针对举报人的新威胁被逐一认定，国会便立刻响应，反复地采取立法的方式去消除威胁，保护举报人”[24]。日积月累，涉及举报人保护的法律法规已达到惊人的数量，但其中绝大多数并非与举报人保护直接相关，举报人保护条款仅仅是这些法律法规的附属品。尽管这些条款规定非常具体、详尽，以至于只要符合其规定，举报人权益将获得切实保护，但是这种拼凑式的举报人保护法制适用范围十分狭窄，且法律法规之间难以避免地存在着大量疏漏，因此，举报人依然需要承担大量风险与代价。

此外，美国这种冗余的举报人保护法制对举报人来说，无疑是一座“迷宫”。“举报人的工作性质与工作地点的不同将导致受保护的范围与性质不同。当事人需要查阅大量的联邦法和州法以判断自己的举报行为符合哪一个具体法律的保护规定。然而这些法律，每一部都有自己特定的程序、定义、保护措施、补偿规定以及诉讼时效，给举报人带来极大困扰。同时这些法律在救济规定方面存在大量重合现象，导致举报人需要分析多个救济规定，权衡利弊做出选择。此外，一旦举报人决定以联邦法为依据申请救济，又将遭到多个州法院以州法中有具体救济规定为由，拒绝适用联邦法。假如举报人依据不同法律申请多个救济，那意味着他将违反既判力与禁反言原则。”[25](P2-6)不仅如此，数量庞大的举报人保护法也使美国当地的律师、执法人员、法官的工作效率大大降低，造成举报的直接与间接成本居高不下。

“举报人保护法制的混乱局面须通过创制为举报人提供全面综合保护法律来扭转。”[26]目前，我国的举报人保护法制如同美国一样，由许多法律法规拼凑而成，存在大量缺陷与弊端，因此，我们必须汲取美国的教训，终止举报人保护法制无序发展的势头，尽快制定一部具有综合性与基础性的《举报人保护法》。

(二)促进法律体系的和谐一致

马来西亚宣称其《举报人保护法案2010》是在发达国家的最佳实践理论以及欧、美成功经验的基础上形成的，在出台之后也一度受到广泛肯定，但是随着法律的实施，越来越多问题开始显露。“部分规定与《刑法》、《官方机密法案》、《证据法》以及《合同法》等法律法规相冲突。”[27](P19-27)此外，马来西亚法学者抨击最多的是该举报人保护法案一项特殊规定：“举报时所提供的信息不能是其他成文法所禁止的项目。”*参阅Malaysia’s Whistleblower Protection Act 2010 Part III Section 6(1).这一规定使该法案与其国家法律体系难以兼容。

以马来西亚《官方机密法案(1972)》为例，该法案将官方机密定义为：所有计划表上列明的公文和所有与之有关的信息、材料，还包括所有已经被列为首相、州长或州务大臣或被授权的官员视情况而定的“绝密”“机密”“秘密”“保密”的文件、信息与材料。同时，该定义中的“计划表”“公文”“材料”和“信息”在该法案中都有着非常详尽的定义。马来西亚学者林冠英感叹：“几乎所有从政府资料中获得的信息都可被视为官方机密，泄露这类信息将被处以1—7年的监禁。”[28]假如某公务员从一份政府文件中发现某官员涉嫌违法、违规并以此为证去执法机构进行举报，那么他的这一行为不仅无法给犯罪嫌疑人造成威胁，反而会使自己面临违法处罚。

2012年8月马来西亚的NFC(国家牲畜饲养有限公司)vs Rafizi Ramli案件[29]，则充分反映出马来西亚《举报人保护法案2010》与其他法律法规互相冲突的问题。该案中，马来西亚人民公正党秘书长和战略主管Rafizi Ramli向马来西亚反贪污委员会(MACC)举报妇女、家庭和社会发展部部长及其家人违法控制和操纵国家牲畜饲养有限公司，并违规获得2.5亿马币的政府低息贷款。但举报人Rafizi Ramli却因为违反马来西亚《银行业与金融机构法案(1989)》中的保密规定，披露了4个银行客户信息，而被国家银行调查并提起诉讼。该案在马来西亚引起了剧烈反响，有学者甚至称此案是对整个马来西亚国家价值体系的侮辱。

可见，在一国的法律体系中，虽然举报人保护法制是举报人合法权益保障方面最重要的一环，但单靠一部法律并不能为举报人提供全方位的保护，而必须依靠整个国家法律体系统一协调运作。因此，我们在建设举报人保护法制的同时应保证与国家法律体系兼容，保持其与其他法律法规相互联系、相互协调、相互作用。

(三)明确立法宗旨

美国和马来西亚现有的举报人保护法制的立法宗旨都含有鼓励或激励举报以及将举报不法、不端行为设定法律义务的相关内容。同时，两国的法学者大多数也认为，举报人保护法制宗旨首先是鼓励举报人对违法违规行为进行举报，其次才是为举报人提供保护。这些错误的做法与观点都是基于一个错误的认识，即“认为举报人面临的主要矛盾是保护社会公共利益与维护自己职业道德之间的冲突，而举报人保护法制旨在平衡这一矛盾”[30]。然而公民获悉不法、不当行为时，应及时进行举报揭发，这是一种道德责任，对他来说，他只负有不参与不包庇的法律义务。“公民进行举报，从来不是因为他们觉得自己肩负着保护社会公共利益的重任而为之，而是遵循最基本的人性良知而行动。”[31](P310)因此，举报人面临的最大矛盾是举报人的利益与被举报人利益的冲突，即“‘举报人遵循自己良知进行举报的权益’与‘被举报人压制举报所能获得的利益’之间的冲突”[32](P1318)。举报人保护法制应尊重举报人的这种权益，应以保护举报人能够毫无顾忌地遵循自己的良知进行举报为宗旨。

举报人保护法制的立法宗旨如有偏差，对举报人权益危害极大。同时，很多人没有意识到：“为保护公共利益而增加举报义务的做法会导致绝大部分公民的思维观念产生变化。而那些有能力摆布大众思维观念的人可能会操纵举报义务。立法对举报进行鼓励将导致公民隐私权被肆意侵犯，非主流的思维观念与生活方式被打压。”[33](P302)

一位美国学者针对233名举报人的调查报告显示：在揭发不法行为后，这些举报人有90%被开除或降级；27%遭到控诉；26%需要精神或身体上的治疗，25%对酒精产生依赖；17%失去家园；15%婚姻破裂；10%有自杀倾向；8%破产。尽管如此，仅有16%的举报人表示如再遇到不法行为会选择沉默。[34]可见，我们不必将举报人保护法制的宗旨复杂化，应及时扭转举报义务化、举报人工具化的立法趋势，将全部的注意力集中在保护举报人的合法权益之上，让举报人能够毫无顾忌地遵循自己的良知而行动。

(四)平衡立法目的

在美国与马来西亚两国的举报人保护执法实践过程中，遭遇最大的阻力并不是被举报人的抵触，而是举报人保护法律目的矛盾与不平衡。如：马来西亚《举报人保护法案(2010)》规定举报人可以向任一执法机构举报不法行为，并规定任何执法机构接到举报人遭报复伤害行为侵扰的投诉应展开深入调查。这看似给举报人提供更大便利，促进接受举报的执法机关工作效率的规定却造成执法机关权责不清，举报案件管辖权问题剧增，结果反而造成举报人的保护难以落实，查案效率难以提高。

而美国在《举报人保护增强法案(2012)》出台之前，其《举报人保护法案(1989)》为达到保护举报人、节约执法资源和保护被举报人合法权益的目的，要求举报人必须能够提供“无可辩驳的证据”才能获得法律保护。这一规定导致举报人保护急剧收缩，大量举报人被拒绝提供保护。*参阅Senate U S. Committee on Homeland Security and Governmental Affairs. Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 Report[R]. Calendar No. 358, 2012： 9-10.

“相互矛盾的立法目的可能使问题复杂化。”[35](P910)因此，我们在建设举报人保护法制时，必须避免上述过分增加执法机关负担，过度加重或减轻举报人权利或义务的错误做法，防止法律目的趋于不切实际或有失平衡。

四、结语

诚然，正如Roberta Ann Johnson所言，保护举报人并不仅仅依靠举报人保护法制的完善，还取决于官僚主义的自我转变、国家政府保护举报人的力度、社会公共机构对举报人的支持，以及赞誉举报的社会价值观这四个关键因素。[36](P4-5)但在相关法制严重滞后的情况下，满足上述因素根本无从谈起。当前，随着国内反腐败斗争形势日益严峻，举报人保护工作日益复杂，使我国现有的象征性举报人保护法制的弊端与不足已尽显。同时，中、美两国举报人保护法制的差距以及其他国家的相关立法发展势头，为我国《联合国反腐败公约》履约工作带来了不少的舆论压力与负面影响。在国内外双重压力下，完善我国举报人保护法制刻不容缓。然而举报人保护工作对相关法制的实践性与实效性要求极高，盲目修改只会加剧危害举报人的切身利益。但幸运的是“目前世界范围内已有大量的立法模式与处理相关问题的经验可供我们参考借鉴并作出明智的决断”[37](P911)。因此，现阶段应着力于考察与分析国外相关法制的成功经验与失败教训，进而结合我国基本国情与国内实际，加快我国举报人保护法制的完善，为举报人提供全方位保护，对不法、不端行为形成有力威慑。

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Development of Whistleblower Protection Law in China under UNCAC

DAI Wei1，2

(1. Law School of Hunan University, Changsha 410083, China;2. Faculty of Law of National University of Malaysia, Bangi 43600, Malaysia)

Article 33 of the United Nations Convention against Corruption (UNCAC) have specifically provided the protections for reporting persons, commonly referred to as whistleblowers. The Article not only serves a significant role in protecting whistleblowers who blow the whistle on corruption and other misconducts, it also reflects the inadequacy of domestic whistleblower protection law in numerous countries. The Chinese Government had accelerated the making of whistleblower protection legislations after it became a signatory to the UNCAC. Although the Chinese whistleblower protection law has received various recognitions and praises from various international organizations and foreign scholars, whistleblowers still suffer ruthless retaliations and unjustified treatments in China. The reevaluation of the Chinese whistleblower protection law shows that the Chinese whistleblower protection law has merely a “symbolic” character than an effective enforcement tool. Four measures has been proposed by this article for the development of the existing Chinese whistleblower protection law, by drawing lessons from the United States (US) and Malaysia in whistleblower protections.

United Nations Convention against Corruption; whistleblower protection; legal evaluation

2016-05-30

戴巍(1983—)，男，湖南邵阳人，湖南大学法学院、马来西亚国立大学法学系博士研究生。

D997.9

A

1672—1012(2016)04—0055—08