湖南省互联网+背景下的数据公开共享与政务改进

2016-08-30 06:44:07刘晓敏
关键词:电子政务政务政府

肖 翔 刘晓敏 刘 峰

(1.湖南师范大学 商学院, 湖南 长沙 410081; 2.湖南省社会科学界联合会, 湖南 长沙 410003;3.湘潭大学 法学院, 湖南 湘潭 4111105)



湖南省互联网+背景下的数据公开共享与政务改进

(1.湖南师范大学商学院, 湖南长沙410081; 2.湖南省社会科学界联合会, 湖南长沙410003;3.湘潭大学法学院, 湖南湘潭4111105)

文章回顾了湖南省电子政务建设取得的成绩,指出当前电子政务建设所面临的困境,在国家和全省电子政务规划的指引下,在国内外电子政务的最佳实践和先进经验的基础上,提出我省电子政务建设的三大途径,即通过法制开放政府大数据,利用互联网+改进政务,利用市场来完善电子政务公共服务体系。强调政府数据库、个人与企业账号的重要性,为政府部门能更好地服务于企业与公民提供新的战略选择。

电子政务; 互联网+; 数据共享; 大数据

大数据已成为国家基础性战略资源,作为国家信息化战略中的重要组成部分,党的十八届四中全会明确将互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台等电子政务建设内容上升到国家重大政治任务的高度。电子政务将在“十三五”期间推进我国全面深化各项改革、促进经济社会转型发展以及推进政府治理能力现代化建设等方面发挥更重要的作用。

近年来,全省各级政府部门的门户网站建设取得了一定成绩,为提高公共服务水平、增强社会治理能力、改善政府工作效率打下了良好的基础。

一、湖南省电子政务建设

(一)全省政府网站评估

2015年11月,省政府发展研究中心(省电子政务中心)对189个政府网站,包括53个省直部门网站、14个市(州)、122个县(市、区)政府门户网站进行了评估。全省、市、区等各级网站建设取得了明显进步。

一是门户网站的“四不”问题得到有效解决。各级政府门户网站的可用性、更新回应情况有了明显的改善。二是逐步公开行政权力和责任清单。包括部门主要职责、公共服务事项、责任追究机制以及行政许可、行政处罚等行政职权与法律依据。公开了行政事业性收费和政府购买公共服务等目录以及投资审批负面清单与工商登记前置审批诸多清单。三是整合多平台多渠道资源,加强互动交流和舆论引导。以网站为平台,利用微博、微信、移动终端等新渠道,开展重大决策的宣传解读,引导网络舆情。

(二)市州电子政务建设

全省电子政务在总体规划、数据中心、数据共享、网上业务、移动媒介、城管民政等多个领域进行了富有成效的建设。

我省14个市州都进行了电子政务的总体规划。例如,长沙市电子政务“十三五”发展规划提出“11311”工程,即做好“一张网”“一个中心”“三个平台”“一批数据库”“一批应用”的总体规划。智慧永州提出了“2+2+6+N”的基本建设框架,即两大中心(云计算中心、政务数据中心)、两大平台(社会治理、城市管理和公共服务一体化综合应用平台和综合政务服务平台)、六大工程(交通、公共安全与应急、教育、药品食品、卫生、环保、旅游)、N个重点应用。智慧郴州规划明确提出整合服务资源,优化服务渠道,突出市长热线、政府门户网站、政务服务中心的服务整合,优化基于语音通信、互联网及新媒体、实体办事大厅的服务渠道,实现服务出口、过程监管、后台支撑的统一管理,提升智慧政务服务水平。智慧常德提出以电子政务数据资源共享为基础,建立统一的信息资源共享交换平台,整合现有和在建的信息资源,建成法人、人口、产权、空间地理、电子证照等基础信息数据库和专题数据库,实现信息资源的整合共享。

2014年始,各州市在云计算中心建设方面进展迅速。常德云计算中心完成硬件部署,并实现地理空间框架、智慧城管系统、数字防控系统、社会治理网格化综合信息平台、智能交通系统、智慧税务系统的接入运行。永州云计算中心已投入试运行,为各县区、各部门统一提供数字计算、数据存储、操作系统、应用软件、信息共享、信息安全和运维保障,支撑各部门业务系统集约化部署和智慧城市综合应用。重点建设政务信息共享交换平台和人口、法人、空间地理、经济信息、房产房屋、城市部件等六大信息资源基础共享数据库可在年底基本建成。着力推进社会治理、城市管理和公共服务一体化综合应用平台为示范的重大综合应用建设。

株洲云计算中心成为智慧株洲核心基础支撑、成果展示和运营调度综合平台。推动各部门信息化项目集约化建设,已有协同及移动办公、市政府门户网站群、12345市长热线、应急管理、网上行政审批电子监察、综合治税、出租车服务、数字城管、地下管网、公共自行车、视频融合统一共享平台等15个应用系统进入IDC中心实施集约化管理,并且严格控制各部门和单位网络建设,原则上禁止再建机房设施,逐步淘汰各部门现有机房设备。统一搭建了公民(法人单位)信息资源、城市电子眼视频资源、空间地理信息资源、标准地址库资源、城市部件等基础数据共享库,全方位构建涵盖全市人、地、物、组织、事件的大数据服务和运营中心,有力支撑智慧株洲公共服务平台建设。

到2015年,社会民生电子政务建设更加务实。7月,如长沙市雨花区社区公共服务平台包括社会救助、优抚安置、社会福利、婚姻登记等民政业务信息应用系统,将民政、人社、残联、计生等部门共68项业务纳入进来,在办理期限内完成审核,实现“前台一口受理,后台协同办理”,不再需要市民在社区、街道和部门间来回多次办理。9月,湖南省公安厅出台了《全省公安机关深化改革推进便民利民服务30项举措》,在户政与出入境管理、交通管理、消防管理、治安管理、执法服务等方面实施便民服务。11月,湖南省出入境检验检疫局全面实施检验检疫通关全国一体化,检验检疫通关环节将减少、通关速度将提升、通关成本将降低。同月,省政府先后与中国电子信息产业集团有限公司和阿里巴巴集团在长沙签署战略合作协议,以电子政务工程为切入点,在云计算和大数据应用等方面开展全面深入合作,积极开展“互联网+医疗、社保、教育、交通”等智慧城市建设,共同推动湖南网络信息安全和政务服务信息一体化。

2016年1月,《长沙市城乡规划局规划公示公开规定》要求长沙市城乡规划局要依法对城乡规划有关信息进行批前公示和批后公布,通过多种方式和渠道征询公众意见。3月,长沙市政务微信集群以“@长沙发布”为中心,各区县(市)、市直单位公众号相互联动,提供第一手的政务信息、权威信息和原创重点新闻等内容。实行重要内容、信息的统一管理、统一包装、统一发布、统一推广,实现党委、政府声音和重要信息快速覆盖。

二、发展机遇

(一)国家规划行动

2015年下半年始,国务院先后连续出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》《关于全面推进政务公开工作的意见》等文件,要求建立国家政府信息开放统一平台和基础数据资源库,开放共享政府和公共信息资源,支持公众和企业充分挖掘政府数据资源的商业价值,促进互联网应用创新。并要求各政府部门实行政务公开负面清单制度,细化明确不予公开范围,并全程公开权力运行流程与政务服务过程。进一步推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续,加强部门间数据共享和业务协同,积极推进网上业务办理和咨询。

公安部2016年2月推出新政。其中包括协调有关部门研究制定规范派出所开具证明的工作意见,会同有关部门组织实施国家人口基础信息库项目,研究制定办理户口、居民身份证工作规范,依法与政务部门实现信息共享,为方便群众办事提供数据支撑。对行政审批事项编制服务指南,推行时限承诺制和受理单制度。全面推广全国互联网站安全管理服务平台。实现道路交通事故快赔“一站式”服务,通过网页、手机应用、短信、语音电话等多种方式,构建交通安全服务综合管理体系。

国务院要求在2017年6月底前在全国形成统一的公共资源交易平台体系。整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场。不得限制合法运营的电子交易系统接入平台,并鼓励市场竞争。

国务院办公厅发布《生态环境监测网络建设方案的通知》,要求到2020年,全国生态环境监测网络各级各类监测数据系统共享互联,基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全面覆盖,生态环境监测预报预警能力明显提升。

(二)我省政府规划

2011年,《数字湖南规划(2011—2015年)》正式发布,把“数字湖南”作为我省国民经济和社会发展信息化的主要目标,把“智慧湖南”的发展明确为必由之路。2014年11月,《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014—2020年)》发布,提出了推进智慧城市建设的具体要求,重点在交通管理、城市生命线管理、公共服务等领域推动智慧城市建设。2015年10月公布的《湖南省实施“互联网+”三年行动计划》提出,建设湖南省电子政务云平台与政务大数据中心,共享政务数据以实现业务协同,20%的行政审批事项实现网上全程办理。要求湖南省教育“三通两平台”覆盖率达到90%,居民健康卡、社保一卡通、高速公路ETC全面普及使用。2016年1月,湖南省省级电子政务外网统一云平台规划设计项目通过终验。省人民政府发展研究中心的2016年度工作目标中指出,按照统一平台、统一部署、统一管理的要求,将54家部门现有网站进行优化改版升级后迁移到省政府门户网站,做好网站整合及互联网出口整合工作。

(三)他省最佳实践

2015年10月,全国8个城市的公证处率先与支付宝钱包对接,市民可以在手机上填写资料后完成诸如出生、亲属关系、学历等公证事项,其中还包括出国留学、涉港澳业务等涉外公证业务。同月,淘宝司法网络拍卖以“零佣金”实现了从零到1000的飞跃。最高人民法院院长周强在全国法院执行工作座谈会上,要求大力推广网络司法拍卖。

2015年以来,全国各省市电子政务建设创新不断涌现。湛江市通过第三方支付评审中心审核了湛江市区44家定点医院的160多万条医疗费用单据大数据,发现问题单据28万多条,确认违规资金5000多万元。山东省建设完成了省级机动车云检测监管平台,所有机动车都将获得云检测电子标签,将检测实时数据上传到云监管大数据中心,实现污染量分类管理、排放总量控制。北京市完善资源共享平台与实体大厅的对接与融合,推出了“企业法人一证通平台”。申请唯一的企业法人证书后,企业可在多个政府部门和应用系统中办理业务,降低了企业办事和政府服务的成本。浙江省政府建成数据统一开放平台,开放了68个省级单位350项数据类目,并且提供数据下载和数据接口以及移动APP应用。广州市政府网站面向用户提供了定制化服务,通过用户行为习惯、地理位置数据等,向用户智能推送服务和信息。广州海关正式启动“互联网+关邮e通”改革,实现了“互联网+补充申报”“互联网+快捷退运”“互联网+全程查询”“互联网+电子缴税”。上海市大数据交易中心采用国有控股、市场化运营的方式于4月初挂牌。交易的数据来自于通讯运营商的数据,广告类、能源类的数据以及市场采集的各种数据,包括医疗、交通、航运、金融等大数据。

(四)发达国家经验

近十年来,发达国家提出各种电子政务建设战略计划。韩国提出“政府3.0计划”,要求政府主动公开共享数据,保障公民的主动参与,公共行政服务转变为个性化定制模式。日本政府出台的《创建最尖端IT国家宣言》,提出利用大数据技术优化行政业务流程,建立全国统一的电子政务服务体系。欧盟提出“欧盟开放数据战略”后,重点投入数据处理技术、数据门户网站和科研数据基础设施的建设,并建立了欧盟的“泛欧门户”。英国政府则推出了“大社会”项目,赋予公民更多参与社会的权力,公开交通运输和健康等方面的数据库,并建成世界上首个“开放数据研究所”。美国政府先后出台的《信息自由法》《公共部门信息准则》《文书消减法》《阳光下的政府法》《A-130通告》《开放政府指令》等法规构成了政府信息增值开发的制度体系,推出了“Data.gov”公共数据开放网站。2012年美国发布《数字政府战略》,致力于为公众提供更好的“数字化”服务。

三、存在的问题

由于法规制度不完善,缺乏统一数据标准等问题,虽然政府和公共部门掌握了海量数据资源,但是政务数据开放程度不高,政府网站业务办理效率较低,政府投入大,取得的效果却并不相匹配。概括而言,主要是三个方面:

(一)以硬件建设为重点,不以数据共享为重点

湖南省集中建设数据中心和网络中心为各部门提供基础设施服务取得了一定成绩。云计算中心的建设列入了所有市县的智慧城市规划。在机房共建公用、云计算资源共享、网络统一平台等方面取得进展,但以业务协同、互通互用、通过数据的交换共享推动城市管理良性循环的系统从设计到实施都较为少见,如交通部门的智能公交与交警部门的智能交通没有通畅的互联互通。不少市州、县市区的智慧城市建设又产生了新的信息孤岛和重复建设。

现行《政府信息公开条例》没有对行政部门、研究机构、企业等组织之间如何授权、共享、开发政府信息做出具体规定。现行《政府信息公开条例》仍处于推行政府信息公示阶段,尚未将制度的重点转移到政府数据的开发增值方面,企业与学界因为缺乏大数据流通规则,无法获取政府数据进行开发研究。如湖南省的耕地数据变动情况,便通过网络无法查询到准确和权威的数据。统计部门的数据,有的不涉及保密的,也未能及时上网公布。

(二)以部门业务为中心,不以用户体验为中心

部分政府部门开展的电子政务建设,大多数并不是满足公众的办事需求,而是部门机构业务介绍,突出领导的工作新闻报道。

一方面,部分政府网站对办事服务类栏目仍然只是业务流程的介绍,而对公众关注度高的网上办事服务功能建设投入相当有限。并没有发挥移动应用的优势,没有真正思考互联网如何提高政府工作效率和公共服务水平,公众对此的认知度也非常有限。

另一方面,公众对政府的行政过程和公共事务处理的透明度和公共服务的便捷性、参与性要求不断提高,涉及住房、教育、医疗、环保、交通等各类公共服务和公共事务。针对当前关注度较高的二孩生育、万众创业等新型服务,有的政府网站仍然展示的是原有的办事要求、申请条件、材料流程,给公众办事带来不便。仍有一些县乡基层政府网站有死链、空白和不更新的栏目,尤其是规划类信息、热点专题的更新不及时。

(三)以多头管理来推进,不以长久效益为目标

我省电子政务建设从规划到实施存在多头管理,多头推进的情况。从国家试点情况看,有发改部门、经信部门、住建部门、科技部门牵头;从地方实施的情况看,又有经信部门、住建部门、电子政务部门牵头。多头管理、多头推进,加上条块分割,全省没有统一、一致的推进政务大数据共享的人、财、物、事管理体制和主管部门,信息孤岛、重复建设不断涌现;没有建立与电子政务建设目标、业务领域、业务主线、公共效益和公众满意相对应的绩效评价体系以及所产生的延伸效应评估。

事实上,随着技术的进步,智慧医疗、智慧教育、智慧交通等相当多的政府项目已经可以市场化经营,政府部门没有必要主导建设与直接运营。政府部门目前所要做的主要工作应该是数据采集后的共享开放。

四、对策建议

我省“十三五”电子政务工作应紧紧围绕“推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”的总要求,统筹规划、顶层设计,健全政府信息化工作的体制机制,充分利用互联网+技术,以电子政务公共服务建设为抓手,有力支持并服务于政府转型升级和职能转变,推动和保障服务型政府、法治政府建设。

推进云计算等新一代信息技术在电子政务中的应用,助力我省“数字湖南”智慧城市建设。以国家超级计算长沙中心和各市州“IDC”云计算中心为基础,充分利用云计算、物联网、移动化、大数据等互联网+技术在气象、国土、教育、卫生、交通等公共服务部门的应用服务,提升我省电子政务强大的计算、存储和政务服务能力,提高电子政务服务保障能力和可持续发展能力。

湖南省政务中心省、市、区三级统一提供公共服务政府部门负责数据采集公安、税务、环保、教育、工商、银行、保险、医疗、交通、地理政务大数据中心共享公开:预算、采购监管:环保、食品反腐:财产、公车提效:商事、税号、信用评价:满意、幸福便民:医保、挂号、交通、公证企业、研究机构等开发应用推送服务个人账号企业账号

图1基于大数据的数据公开与政务改进

(一)通过法制建立政府大数据公开共享机制

当前政府工作的重点是迅速就政府大数据公开共享通过地方立法加以规范。出台《湖南省政府信息公开》,将大数据技术下的政府信息资源共享纳入法治轨道,实现最大程度开放。具体包括:明确数据产权主体和数据采集分工,完善技术标准和安全标准,打造共享模式,合理划分政府信息资源和再开发信息资源的边界。涉及个人隐私信息、商业秘密和国家秘密信息的数据不可公开;涉及个人信息需要进行去身份化处理,以保护隐私。

建成全省政务大数据中心,完善人口、法人、空间地理、宏观经济、文化等政务数据库。优先向市场开放与民生服务密切相关的医疗、卫生、社保、就业、交通、环境等领域的政府数据,以统一平台开放数据交换接口的方式推动共享,加强对政府信息化项目绩效考核。

原则上不再支持建设新平台和各部门孤立的信息系统,坚决杜绝盲目新建数据中心,避免造成资源空间的浪费损失。推动形成互联互通、信息共享、业务协同的政府网站系统工程,提高多部门协同水平和监测、决策、服务的信息能力。

(二)通过互联网+提高政府网站业务办理能力

推进政府各部门资源共享、业务协同、流程再造、并联审批,由“一站式”网上办理模式向“一门式”政务服务模式转化。强化实时在线监察与权力监督,提升政府服务质量与效率。

政府可以通过移动社交媒体等应用,提供面向公众的政务服务。积极推动诸如政务微博、政务微信、政务微门户(手机客户端、移动终端)等新兴信息产品的应用。要在政府门户网站上的明显位置及时刊登发布可供下载的二维码和应用客户端,进而让智能手机成为公共服务的访问途径和获取渠道,让移动媒体成为收集网络舆情信息、引导社会舆论的主要平台。

1.线上业务办理与线下社区服务

政府网站和应用提供与实体办事大厅相同的公共服务,实现线上线下的并行服务创新。构建实体政务大厅、网上办事大厅、移动客户端、自助终端等多种形式相结合、相统一的公共服务平台。加强“湖南省网上政务(行政)服务中心”建设,推进省市县乡政务中心联网运行。整合政府网站群、政务服务中心、政府服务热线、社区服务中心、市民卡、公共服务终端等便民服务渠道,实现“一站办理、一号服务、一卡通行”。

重视社区服务中心,利用县、乡镇(街道)、村(社区)三级联动经办模式,将民政业务系统操作权限下放到乡镇(街道),为全省弱势困难群体提供社会救助、福利、慈善、优抚保障等民生互联网服务。以社区为基础,搭建养老信息服务网络平台,提高养老服务水平。

2.统一个人账号与企业账号功能

政府在电子政务云平台上,建立企业专属网页和公民专属网页,为法人和公众提供信息主动推送各项服务。全面实行行政审批网上申报,企业注册登记“一照一码”,普及电子发票使用范围,为企业提供全方位的一站式服务。

公民专属网页必须实现户籍、身份证、公证等各种业务线上办理。通过居民健康卡的个人账号实现统一管理的电子病历与医疗保障的系统。分阶段使“医疗号码制度”与缴税和社保统一号码的“个人号码”制度实现联动。提供严格进行身份验证、安全性高的个人邮箱账号服务,实现低成本的政府与企业公共服务。

3.政府管理理念和社会治理模式

数据公开必将改变政府管理理念和社会治理模式。通过政府和社会大数据挖掘分析,有效地处理复杂社会问题。建立用数据决策的管理机制与科学决策,将把政府变得更为高效。

政府机构和公众、企业、社会团体等利益相关者之间形成相互交流合作的氛围。重点公开政府配置资源信息、权力运行信息、行政审批管理等信息,尤其是财政预决算信息、人地关系信息、住房保有量信息等关键点。以公开为原则,以不公开为例外,及时、准确地向社会公开行政决策的程序和结果。通过邮件推送、微信关注、网络调查等新手段,扩大公众知情权、参与权、表达权和监督权,为反腐工作和廉洁政府建设打下坚实基础。

(三)通过市场完善电子政务公共服务体系

发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动政府数据资源产业开发和应用。主动引导我省互联网企业合作开发,吸收具备开发环境和开发能力的非营利性开放平台和社会力量参与公益性开发,采取外包、委托、购买服务等方式鼓励企业参与竞争性开发和商业化二次开发利用,激活信息资源的产业带动效应。

资助企业和高校共同成立研究中心,推动社会服务手段创新。通过支持企业、研究机构、高校院所联合开展数据应用开发和增值服务,来提升各级政府的社会治理能力。政府重点开放社会民生领域的政务数据资源,加快商业智能技术在政府管理服务中的应用,早日实现个性化公共服务。

五、结语

全省电子政务建设应当按照国家发改委提出的“统一平台、互联互通,存量共享、增量共建,物理分散、逻辑集中”原则,通过开放数据交换接口的方式,推动政府部门间的信息公开共享。进一步纵向打造省、市、区、街道、社区五级政府网站,横向整合多行业领域的跨部门共享交换业务。

总之,政府公开其拥有的大数据是电子政务建设的核心。政府工作的重点应放在采集数据、数据公开法规制定方面。市场中敏锐的创新者,会利用互联网+技术开发出大量应用,实现政务改进,更好地服务公民和企业,并可获得巨大的经济效益和长久的社会效益。

[1]陈潭.大数据时代的国家治理[M].北京:中国社会科学出版社,2015.

[2]高小平,王欣.智能化:现代行政管理的方向[J].中国行政管理,2002,(11):17-19.

[3](英)维克托·迈尔·舍恩伯格,肯尼思·库克耶.大数据时代:生活、工作与思维的大变革[M].杭州:浙江人民出版社,2012.

[4]高小平.借助大数据科技力量寻求国家治理变革创新[J]. 中国行政管理,2015,(10):9-14.

[5]朱作鑫.大数据视野下的政府信息公开制度建设[J]. 中国发展观察,2015,(9):86-89.

[6]梁志峰,杨志新. 2014年湖南电子政务发展报告[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2014.

[7]杨志新. 关于湖南省智慧城市建设的几点思考[R]. 湖南省电子政务, 2015,(7).

[8]株洲市电子政务管理办公室. 2015年株洲市智慧株洲暨电子政务发展报告[R]. 湖南省电子政务, 2015,(1).

Data Sharing and Government Administration Improvement of Hunan Province under the Background of Internet Plus

XIAO Xiang1, LIU Xiao-min2, LIU Feng3

(1.Business School of Hunan Normal University, Changsha 410081, China; 2. Hunan Province Social Science Association, Changsha 410003, China; 3. Business School of Xiangtan University,Xiangtan 411105, China)

This paper reviewed the e-government establishment and difficulties of Hunan Province in recently years. Under the guidance of national and provincial e-government planning, with the best practice and experience from other areas, we propose three ways to build Hunan Province’s e-government, namely, opening government’s big data by law, increasing government efficiency by internet plus, and improving public service system by market mechanism. It is very important to focus on setting up government databases and personal accounts. The new strategic selections for government will better serve enterprises and citizens.

E-government; Internet plus; data sharing; big data

2016-05-20

湖南省科学技术厅2015年第二批省级科技计划重点研发计划项目“智慧湖南:互联网+背景下的数据公开共享和政务改进”(2015ZK2018);湖南省哲学社会科学规划基金课题“湖南省互联网经济发展研究”(YBA254);湖南省国土资源厅软科学计划项目“新型城镇化背景下湖南省耕地保护创新机制研究”(2015-18)

肖翔(1972—),男,湖南湘乡人,湖南师范大学商学院讲师,博士。

刘晓敏(1957—),男,湖南慈利人,湖南省社会科学界联合会巡视员,研究员。

D035-39

A

1672—1012(2016)04—0043—07

刘峰(1974—),男,湖南新田人,湘潭大学法学院博士研究生,湖南省社会科学界联合会研究员。

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