产权、效率与生态补偿机制※

何立华

产权、效率与生态补偿机制※

何立华

内容提要：在当前中国，建立生态补偿机制是一项重大的战略性任务。由于生态系统服务及其依附资源产权的不完整，使得相关各方利益分配出现了显失公平的失衡，从而降低了社会福利。因此，需要建立生态补偿机制，通过重新调整相关各方的利益分配，以提高生态环境建设的效率。生态补偿效率取决于三个方面的因素，即生态系统服务的供给成本、支付意愿以及交易成本等。而要实现生态系统服务的社会最优供给，生态补偿需要在补偿客体对象及数量、补偿主体对象及数量、补偿方式等方面作出科学判断以及针对性的制度安排和政策设计。

生态补偿生态系统服务产权效率

一、引　言

生态环境问题是当前中国最为迫切需要化解的重大问题之一。在中国，生态脆弱区涵盖了21个省区，广泛分布于北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区等众多区域。由于生态本底异常脆弱，再加上对自然的过度开发，使得水土流失、草地沙化、湖泊萎缩、河道断流、生物灭绝、石漠化、沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害等一系列生态环境问题和生态灾害频繁发生。

为了实现人与自然的和谐，中国政府一直非常关注对生态环境的保护，并进行了一系列尝试和努力。在制度建设上，中国政府颁布了一系列生态环境保护相关的法律和法规，如《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》（1995）、《森林法》（1998）、《生态环境保护纲要》（2000）、《防沙治沙法》（2001）、《草原法》（2002）、《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（2004）等。在具体工作中，通过采取建立专项基金、重大项目补偿、直接投资、政策倾斜、税收优惠等多种措施，政府推动和实施了三北及长江流域等重点防护林体系建设（1978）、退耕还林（1999）、天然林资源保护（2000）、京津风沙源治理（2002）、退牧还草（2003）等一系列大规模的生态建设工程。统计数据显示，2001年，中央财政安排的生态补偿资金为23亿元，到2012年则增加到约780亿元，累计约2500亿元。①数据引自2013年4月23日国家发展和改革委员会《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，登陆网址：http：// www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content＿1793568.htm。要注意的是，中国的生态补偿机制建设尚处于起步阶段。以中央政府的财政转移支付为主的生态补偿依然存在不少问题和矛盾，如投入不足（李宁等，2010）、生态补偿范围过窄和补偿标准不合理 （韩德梁等，2009）、缺乏公众的广泛参与（杜万平，2001）等。

在理论研究方面，国内学术界对生态补偿问题也开展了大量研究工作。从研究内容看，这些工作主要包括：（1）生态补偿的概念内涵与核心内容，如李文华和刘某承（2010）、欧阳志云等（2013）；（2）生态补偿标准，如李晓光等（2009）；（3）生态补偿的对策与实现模式，如肖加元和席鹏辉（2013）；（4）生态补偿的制度及法律构建，如孙新章等（2009）、韩德梁等（2009）、刘涛等（2012）。此外，流域生态补偿（俞海等，2007）、重点生态功能区生态补偿（燕守广等，2010；李国平等，2013）、区际生态补偿（李宁、丁四保，2009）以及森林生态补偿（李芬、陈红枫，2007）等也是理论研究的重点。总的看来，目前学术界对该问题的研究尚处于初级阶段（杨光梅等，2007；冯凌，2010），生态补偿的范畴和总体框架还没有建立起来（高小萍，2010），许多生态补偿机制的关键问题仍未解决（李炜、田国双，2011）。

显然，生态补偿是一个非常复杂的问题。但追本溯源，实施生态补偿的本质目的在于提升生态环境建设的社会效率。也就是说，效率以及如何提升其效率是生态补偿的核心问题。基于此，以生态系统服务及其依附资源的产权特征为线索，本研究使用现代经济学的分析方法，探讨了生态补偿的效率含义及决定因素，并以此为标准讨论了生态补偿机制建设的具体内容。

二、生态补偿及其理论基础

1.生态补偿的概念

尽管相关研究已日渐丰富，但迄今为止学术界尚未形成较为公认的生态补偿定义。在国外，与生态补偿相近或类似的概念亦有很多，如生态系统服务付费、生态服务付费、环境服务付费、生态系统服务补偿等。在国内，情况也有些相似。如李文华和刘某承（2010）认为，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。中国21世纪议程管理中心（2012）则指出，生态补偿是针对生态系统服务生产、消费和价值实现过程中出现的相关方利益不均衡、交易成本高、生态系统服务不可持续利用等具体现实问题而提出的一种解决方案或治理机制。

2.生态补偿与生态系统服务

虽然学术界无法为生态补偿提供一个统一的定义，但至少有一点是清楚的，即生态系统服务是生态补偿的前提条件。

所谓的生态系统服务，指的是生态系统及其演变过程中所形成的、维持人类生存的自然环境条件及其效用（Daily，1997）。按照功能的不同，联合国相关机构赞助和发起的千年生态系统评估则把生态系统服务划分为四种：（1）供给服务，即生态系统为人类生产或提供的各种产品，如食物、燃料、纤维、洁净水、药用资源以及生物遗传资源等；（2）调节服务，即生态系统为人类提供诸如维持空气质量、调节气候、控制侵蚀、控制人类疾病、净化水源等；（3）文化服务，即从生态系统获取的非物质惠益，如美学欣赏、休闲娱乐和生态旅游等；（4）支持服务，即生态系统生产和支撑其它服务功能的一种基础服务，如土壤形成、氧气制造、养分循环、水循环、栖息地提供、育种和保育服务等（MA，2005）。

3.生态补偿与产权

为什么要实施生态补偿？归根结蒂，最根本的原因在于生态系统服务及其所依附的资源具有独特的产权特性，从而导致生态效益及相关的经济效益在相关各方之间分配的显失公平。

产权经济学认为，自由市场能否良好运行，取决于有效的产权结构。一般来说，有效的产权结构具有三个主要特征：（1）排他性，即拥有和使用资源产生的所有收益和成本只属于所有者，并且可以直接或间接地出售给他人；（2）可转让性，即所有产权能以资源交换的方式从一个所有者转移到另一个所有者；（3）强制性，即产权受到保护因而可以避免被他人强制性地夺取和侵犯。

遗憾的是，在很多数情形下，生态补偿所涉及的生态系统服务及其所依附资源并不具备上述产权特征。就其本身而言，大部分的生态系统服务并不具备良好的产权属性。如生态系统为人类提供的维持空气质量、调节气候、净化水源、土壤形成、氧气制造、养分循环、栖息地提供等众多生态系统服务，并不同时具备排他性、可转让性和强制性。此时，生态环境的保护者和建设者难以获得其提供生态系统服务的全部社会收益。由于存在正的外部性，生态系统服务的供给势必将低于社会最优水平。另一方面，生态系统服务所依附资源——如农地、森林、牧场、草地、湿地、水域等的产权有时也是不完整的。以我国为例，全国有近四分之一的草原未承包，机动草原面积过大、南方草地和半农半牧区草原权属不明晰，草原与林地权属存在较多争议。此时，这些资源的公共属性势必将导致低效率的“公地悲剧”出现。显然，上述两种情形都将破坏生态系统服务相关的经济利益，无法在相关各方之间实现公平分配。

三、生态补偿的效率问题

1.生态补偿与供给成本

生态补偿的对象，也就是生态系统服务提供过程中的受损方，一般包括两类对象：一类是生态环境的建设者，如通过植树造林，居民为社会提供了水循环、土壤形成、氧气制造、气候调节等一系列生态系统服务。这一类对象，可称之为生态系统服务的“积极”供给者。另一类受损方，指的是因政府为了增进生态系统服务的供给水平，对某些资源的利用方式进行了一定的约束和限制而遭受损失的人。相对于前一类对象，后一类对象虽然没有为生态环境建设投入直接的费用，但仍然为生态系统服务的增进提供了正面作用或影响，因此可称之为生态系统服务的“消极”供给者。

一般来说，受损方受损水平的核算包括三个方面的内容，即受损方的直接投入、直接损失和机会损失等。直接投入，指的是为保护和建设生态环境而投入的人力、物力和财力。如在森林生态补偿项目中，直接投入包括新造林的造林、育林以及看护成本等。直接损失，指的是为了增进生态系统服务供给而给居民造成的相关损失。如生态移民项目中，为了生态环境保护和建设，居民的房屋、土地等财产因无法转移而造成的损失。机会成本，则是指因生态系统服务所依附资源的产权利用受到限制、约束而被迫放弃更高收益机会所带来的损失。如退耕还林工程中，由于土地不能投入到收益更高的生产领域，居民只能获得林业种植收入，因而利益将受到损害。

从经济学意义上讲，居民的上述相关损失即为生态系统服务的供给成本。要注意的是，生态系统服务的提供可能是由居民单独提供的（如氧气制造、二氧化碳吸收等），也可能是居民共同努力的结果（如水源净化、栖息地提供等）。因此，生态系统服务的供给总成本可以表述为：

其中，C（Q）表示供给总成本，Q为生态系统服务的供给总量，m表示受损者的数量，Ci（qi）表示第i个受损者提供的qi数量生态系统服务的个人总成本（如是独立提供，则有如是联合提供，则有

2.生态补偿与受益水平

生态补偿的一个基本原则是“谁受益、谁补偿”。这里的“谁”，即生态系统服务的受益方，指的是生态系统服务的使用者和消费者。从公平的角度讲，生态系统服务的使用者和消费者应该承担其相应的付费义务，如果把受损方的受损程度看做是生态系统服务的供给成本，那么受益方的受益水平则可以看做是其消费和利用生态系统服务的所产生的效用和收益。在很多情形下，生态系统服务是作为一种消费品而出现的，如洁净的空气、优美的旅游景观等。此时，生态系统服务的受益水平即为居民因享用该种服务而产生的效用。在另一些情形下，生态系统服务是作为某种生产活动的（间接）投入品而为生产者的效益提升创造条件，如通过植被恢复提供的水源涵养、土壤保持等生态系统服务可以为下游发电站的收益增长提供支持；通过植树造林提供的吸碳、固碳等生态系统服务，可以为减排指标约束下的企业实现最优产出提供支持。此时，受益方的受益体现为因使用生态系统服务而带来的收益增加。而具体的受益水平，则可以通过生态系统服务的边际贡献来测度。

因此，生态系统服务的总受益水平可以表述为：

其中，R（Q）表示总受益水平，n表示受损者的数量，pj（q）为第j个消费者的边际支付意愿或第j个使用者的边际产出贡献，qj为第j受益者消费或使用的生态系统服务数量 （如生态系统服务是竞争性的，则有反之，则有qj=Q）。

3.生态补偿与社会福利

受益方的总受益水平与受损方的总损失之间的差额，可以称之为生态补偿租。结合式（1）和式（2），生态补偿租可以表述为：

在理想的情形下，生态补偿可以看做是一个生态补偿租最大化的问题。但在现实中，由于生态系统服务及其依附资源的特殊产权属性，生态补偿涉及到的交易成本——如信息获取、项目设计、交易谈判、服务监测以及管理和制裁等活动所产生的费用——显然是一个无法忽视的变量。考虑到交易成本，生态补偿的总剩余应该等于生态补偿租减去交易成本。这样，生态补偿的效率问题就可以视为是下面这一最优化问题：

其中，Ct表示生态补偿的交易成本。而生态补偿交易成本的多寡，既与生态系统服务的数量、受益方和受损方的规模等相关，也与具体生态系统服务的产权特征、生态补偿相关制度和政策等密不可分。因此，可视为是这几个变量的函数。

四、生态补偿的核心内容

根据式（4），为了实现社会福利的最大化，生态补偿需要解决以下四个方面的关键问题：（1）补偿何种生态系统服务？（2）补偿多少？（3）谁来补偿、补偿给谁？（4）如何补偿？

1.补偿何种生态系统服务？

对于生态补偿问题，首先需要解决的问题是何种生态系统服务需要得到补偿？也就是说，生态补偿首先需要明确其所指向的客体对象。之所以要明确补偿的客体对象，原因有二：一方面，生态系统服务不仅种类繁多，而且其价值有高有低，甚至存在显著的差异；另一方面，能够筹集并投入到生态补偿中的资金往往是有限的。以中国为例，由于仍然是一个发展中国家，无论是国家经济实力还是居民经济收入都相对有限，当前并不具备全面实施生态补偿的经济条件。因此，针对种类繁多的生态系统服务，需要做出适当的取舍。在生态补偿的规划和设计中，政府需要综合考虑生态环境的质量、容量以及承载能力等因素，对生态系统服务价值和稀缺性进行科学的核算和评估，以此为基础制定需要进行补偿的生态系统服务清单及其优先次序，并进一步明确生态补偿所支持的具体经济行为。如针对我国一些已经非常突出的生态环境问题，需要对沙漠化严重地区的植被恢复、水源涵养区的生态恢复和生态建设等进行优先补偿。

2.补偿多少？

在确定了何种生态系统服务之后，紧接着需要回答的一个问题是，需要补偿的生态系统服务数量应该是多少？或者说，社会最优的生态系统服务数量Q应该是多少？从式（4）看，社会最优的生态系统服务数量Q取决于三个方面的因素，即生态系统服务的供给成本、支付意愿以及交易成本。显然，生态系统服务数量Q的最优决策需要借助一系列统计调查方法来对这三个变量进行科学的评估和测度，如使用显示性偏好方法、叙述性偏好方法、基于成本的方法以及非货币化的估价等来测度受益者的支付意愿，根据生态补偿的范围、规模以及具体方式等因素来估计交易成本等。要注意的是，虽然国内外对相关变量的评估方法已经进行了大量的研究，但由于问题本身的复杂性以及评估所采用的指标、方法等尚缺乏统一的标准，估算工作难免会出现误差。因此，还需要政府部门结合国家和地区的经济发展水平以及生态环境建设目标等从宏观层面进行合理修正。

3.谁来补偿、补偿给谁？

“谁来补偿、补偿给谁”，指的是补偿主体对象的界定，即受损方和受益方指向的具体对象是谁，数量n、m分别又是多少。生态补偿一个常被提及的原则是，“保护者得到补偿”。这里所指的保护者既应该包括生态系统服务的“积极”供给者，也应该包括其他的“消极”供给者。生态补偿另一个的常被提及原则是，“谁受益、谁补偿”，或者说“受益者付费”。当生态系统服务的使用和消费具有排他性时，受益者相对而言比较容易识别。如通过一定的方式和手段，自然保护区的生态旅游、南水北调水源涵养区的洁净水等服务可以只为付费的人所享用。而当生态系统服务不具有排他性时，使用者和消费者将会选择“搭便车”，其偏好和支付意愿也将被隐藏。此时，需要作为受益公众代理人的中央或地方政府来代为承担支付责任。在初步界定了受损方和受益方之后，综合考虑贡献程度、受益多寡及交易成本等因素，政府可以明确生态补偿主体对象的范围、数量及具体指向。

4.如何补偿？

“如何补偿”，主要指的是如何选择和设计生态补偿的具体实施方式。生态补偿方式一般包括政府主导、基于市场、集体自组织等三种模式。其中，由于集体自组织模式主要适用于集体规模较小的情形，因此在具体的应用中以前两种模式为主。

基于市场与政府主导等两种补偿模式的区别之一是，前者的生态系统服务购买者是受益方本身，而后者则是受益方的“代理人”——政府部门。从补偿标准或生态系统服务价格的形成看，前者是交易双方共同博弈的结果，而后者则是由政府部门依据生态系统服务的供给成本和价值等的估算来制定。在基于市场的补偿模式中，服务购买者不仅了解自己的偏好和支付意愿，而且更有激励去寻找低成本的供给者，服务供给者也能够追随市场供求关系的变化及时调整资源配置以实现其收益的不断提升。因此，市场主导模式常被认为更富有效率。要注意的是，市场主导模式的有效运行需要满足一系列严格的条件，如生态系统服务是可标准化的、产权得到了明确界定以及完善的制度保证等。遗憾的是，即使不考虑市场交易可能存在的巨额交易成本，这些条件往往也难以同时满足。此时，生态系统服务潜在的经济价值就需要通过政府主导的补偿模式来实现，即在国家行政权力的支撑下，通过采取财政补贴、直接投资、政策优惠、技术支持、教育援助、专项资金以及生态工程项目等手段，对生态系统服务供给给予补偿。要注意得失，政府主导模式可能存在决策缺乏理性、责权利不对等、运行成本过高以及缺乏有效监督等诸多弊端。

五、结论及政策建议

以产权为线索，本研究使用现代经济学的分析方法，探讨了生态补偿的效率问题，并以此为标准讨论了生态补偿机制建设的具体内容。本研究的主要结论是：（1）生态系统服务及其附属资源产权的不完整，如产权界定不清晰、缺乏排他性或强制性等，使得生态系统服务的利益在相关各方间无法实现公平分配，从而需要通过生态补偿的方式来进行干预以实现社会最优。（2）生态补偿的效率取决于生态系统服务的供给成本、支付意愿以及交易成本等三个因素，生态补偿的目标在于社会福利的最大化。（3）为了实现社会最优，生态补偿需要对补偿所指向的生态系统服务及其数量、补偿主观对象的数量和范围以及补偿的具体方式等作出科学的测度和规划。

中共十八大之后，建立和完善生态环境补偿机制已经成为我国一项重大的战略性任务。而建立和完善生态补偿机制，需要建立一个具有战略性、全局性和前瞻性的总体框架，需要进行一系列针对性的制度安排和政策设计。从本研究的结论看，需要：（1）根据总体效益、经济发展水平以及生态环境状况等，明确全国及各地区生态系统服务的补偿优先次序，明确不同时期生态补偿的工作重点。（2）坚持初始分配公平，明晰生态系统服务产权，界定受益者和受损者的权利与责任，明确各级政府在生态补偿中的权责与分工。（3）追求效率，为生态补偿市场机制的充分发展创造条件，在政府主导的生态补偿中积极引入竞争机制。（4）引导和推动全社会共同参与，尤其是在专业评估、资金筹集、履约监管以及技术支持等方面需要引入和发展第三方力量。（5）重视和加强制度保障建设，尤其是与生态补偿合约签订、纠纷裁决、违约惩处等相关的法律及执行能力建设。

1.杜万平：《完善西部区域生态补偿机制的建议》，《中国人口·资源与环境》2001年第3期。

2.冯凌：《基于产权经济学“交易费用”理论的生态补偿机制建设》，《地理科学进展》2010年第5期。

3.高小萍著：《我国生态补偿的财政制度研究》，经济科学出版社2010年版。

4.韩德梁、刘荣霞、周海林等：《建立我国生态补偿制度的思考》，《生态环境学报》2009年第2期。

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7.李宁、丁四保：《我国建立和完善区际生态补偿机制的制度建设初探》，《中国人口·资源与环境》2009年第1期。

8.李宁，丁四保，赵伟：《关于我国区域生态补偿财政政策局限性的探讨》，《中国人口·资源与环境》2010年第6期。

9.李炜、田国双：《基于主体功能区的生态补偿机制研究现状及展望》，《学习与探索》2011年第3期。

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17.杨光梅、闵庆文、李文华等：《我国生态补偿研究中的科学问题》，《生态学报》2007年第2期。

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19.俞海、任勇：《流域生态补偿机制的关键问题分析——以南水北调中线水源涵养区为例》，《资源科学》2007年第2期。

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［责任编辑：沈卫平］

F062.2

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1009-2382（2016）01-0040-05

※本文系2013年国家社会科学基金项目“碳关税对我国可持续发展的影响及应对策略研究”（项目编号：13BJL043）、中央高校基本科研业务费专项资金项目“碳关税影响我国可持续发展的一般均衡动态分析及应对策略研究”（项目编号：CSY13012）的阶段性研究成果。

何立华，中南民族大学经济学院副教授、博士（武汉430074）。