公私合作制：地方财政困局的突破与超越

欧阳天健

公私合作制：地方财政困局的突破与超越

欧阳天健

内容提要：公私合作制在我国已有20余年的发展历史，近年来，由于地方政府财政困局频出，它作为一种有效的融资渠道再度进入公众视野，各地公私合作项目频繁上马，中央也制定了大量规范性法律文件对其进行规制。但我们对公私合作制的认识不能仅停留在融资渠道这一浅层次上，应当看到其背后的制度供给。公私合作制一方面是我国推进混合所有制改革的重要途径；另一方面，公私合作制也是推进社会治理现代化的重要契机。在有了理论认识之后，在实践操作中，我们需将公私合作制改革纳入法治运行轨道，廓清政府、民间资本与民众在项目建设过程中的权利与义务关系，完善监督，使之成为我国社会发展的推动力量。

公私合作制财政危机混合所有制改革治理现代化

公私合作（PPP），指的是公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，通常表现为政府和私营部门之间的各种协议安排，包括不限于合同承包、政府间协议、政府出售、特许经营、补助、凭单等等 （E·S·萨瓦斯，2002）。公私合作制在我国已有20余年的实践历史。在中共十八大上，中央强调要加强和创新社会管理，改进政府公共服务提供方式。尤其近年来伴随着《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等规范性文件的出台，实务界和理论界的目光再度聚焦在公私合作制上。的确，由于地方政府财政困局频出，公私合作制强大的融资功能迎合了地方政府的需求，同时我国的政策土壤和公私合作制自身发展的法理基础也是其蓬勃发展的重要原因。但我们对公私合作制的制度蕴含还需进行深层次理解，不应将其仅定位于融资工具层面来考虑，而应在财税体制改革、混合所有制改革的宏观视野下审视公私合作制，进而对未来的发展路径做出建构。

一、现实吁求：公私合作制是化解地方财政困局的优选路径

1.“后分税制”时代的地方财政困局

自1994年分税制改革以来，我国财政总体面临着“事权下放，财权上收”的局面。财权与事权不匹配的问题始终困扰着地方政府。各级地方政府承担着繁重的提供公共服务的职能，正如社会法学者所说“在任何一个特定的国家中都存在着一个能够向他人施加物质性强制的个人或者个人群体即政府，由此我们可以认为，权力并不是权利，而纯粹是一种行为能力”（狄骥，2012）。这种行为能力在现代社会即体现在提供公共服务上，尤其对于地方政府而言，由于其更接近民众，更为了解民众的偏好，也就需要承担更多的提供公共服务的职能，这也就意味着地方政府的财政支出更多。但目前我国现行财政体制却无法赋予地方政府应有的财政收益权。

地方政府的财政收入主要由税收收入、行政规费、国有资产收益与地方债务构成。在税收收入层面，分税制改革之后，地方政府税收收入锐减，加之“营改增”改革的全面铺开，地方政府收入缺乏主体税种支撑，组织财政收入的功能有限（陈少英，2014）。在行政规费层面，在新一轮改革浪潮之下，清费利税以及行政审批制度改革等措施都使得地方政府行政规费收入锐减。至于国有资产收益，在市场经济转轨时期，绝大多数地方国有企业已经改制或破产，我国现已基本完成从“资产国家”向“税收国家”的转变，国有资产收益占财政收入之比较低。而地方债则更是使得地方政府深陷债务危机的泥淖之中。虽然1994年《预算法》禁止地方政府发债，但地方政府仍然变相融资，各类隐性债务层出不穷，根据国家审计署的审计结果显示，从2001年至2013年的12年间，地方政府债务规模增长了近12倍，截至2013年底，各级地方政府所负担的有偿还责任的债务总额为108859.17亿元，具体各类目如下表所示。在严峻的还款压力下，尽管新《预算法》对地方债“网开一面”，但地方政府对发行新债依旧慎之又慎。面对日益增长的公共服务开支与有限的财政收入，各级地方政府不禁开始思考如何破解这一困局。

表1　　地方政府债务规模表　　单位：亿元

2.公私合作制为化解地方财政困局开启新局面

（1）公私合作制拥有化解财政困局的历史源脉。回顾历史，我们可以发现公私合作制最初就是作为缓解财政困难的工具而诞生的。英国是公私合作制的母国，在20世纪中叶，英国政府推行的是凯恩斯主义和费边主义相结合的国家干预经济、国有化和福利政策，这不仅无法消除资本主义救济制度固有的缺陷，反而陷入了“滞涨”的泥潭。1979年保守党领袖撒切尔夫人上台后，推行了货币主义和自由化经济政策，政府逐渐退出部分基础设施领域，同时制定各项优惠政策以鼓励私营企业进入。这一政策经由时任财政大臣的拉蒙特完善，现代公私合作制就此产生。这一制度有效缓解了英国政府的财政困难，推动英国经济发展。

上个世纪70、80年代，日本、美国以及欧洲其他国家也都面临着公共部门开支过大、政府财政困难的窘境，例如：1983年荷兰公共部门开支就高达GDP 的67%，美国从上世纪60年代至90年代的30余年里政府支出增长了3倍多，人均政府支出增加了2倍。在维持基本福利水平不改变的情况下，为了提高效率，减少财政支出，公私合作制便成为一些国家节省公共财政，化解财政危机，尤其是地方政府财政危机的重要工具。

（2）公私合作制改革与减少财政支出化解债务危机的目标相契合。我国地方财政面临着严重的财政困局。在不断加快的城镇化步伐中，原有公用事业设施随着使用年限的增加，设备老化、管网失修，公用事业企业又无力改造和更新，成为地方政府的巨大包袱，而新建基础设施又需要大量的财政资金，使得各级财政左支右绌、难以为继。而公私合作制则可以起到“四两拨千斤”的作用，既能开源，也能节流。一方面，社会多元投资主体进入基本公共服务建设领域后可以明显减少地方政府对基本公共服务的投入。在公私合作项目中，国有资本占比约为20%～50%。同时社会资本的进入也将使得这些合作项目的管理现代化，有利于促进基础设施的运营扭亏为盈。以山东省潍坊市自来水公司的公私合作制改革为例，通过20年的改革，该公司自来水供水量增长近两倍，政府财政补贴减少近400万元（王广起，2008）。另一方面，公私合作制的改革过程能有效提升财政资金的利用效率。公私合作带来管理体系和治理结构的创新，突破原有国有企业效率低下的局面。在英国，据抽样调查测算，通过合理的风险分担，平均使样本项目总成本节省了约60%（财政部政策研究室，2015）。这样可以使政府在不增加财政投入的同时向民众提供更为优质的公共服务。

就地方债而言，从近年来地方政府债务支出投向类别来看，如图1所示，市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房以及农林水利五项就占到了全部支出的78.8%（闫胜利，2014），而这五项恰恰是目前公私合作制的重点开展领域。二者的契合意味着这一部分的财政支出责任可以通过公私合作的方式部分转移给私人部门，以化解债务危机。

图1　　我国地方政府债务余额支出投向占比

二、理论超越：公私合作制改革是制度创新的有力推动

西方国家对于公私合作制经历过一个不断实践与认识的过程，最终将公私合作制改革视为推动财政体制改革、政府职能转变与法治化改革的重要推手。就我国而言，在现实的吁求之下，公私合作制逐渐发展起来。但在理论上对于公私合作制的认识不能仅停留在地方政府的融资工具与公共服务供给的层面。许多地方政府的短视行为阻碍了改革进程，他们对公私合作制的认识仅停留在融资层面，改革目的较为功利。待政府感觉压力不大的时候，就很可能又回过头来摆脱民间资本。为此，我们应当超越浅层认识，理解公私合作制中所蕴含的制度供给与理论创新。

1.公私合作制是混合所有制改革的重要途径

在中共十八届三中全会后，混合所有制改革被提升到了一个新的阶段，成为我国经济跨越式发展的重要方式。首先，混合所有制改革与公私合作制改革并非同一概念，所谓混合所有制改革主要是针对国有企业，通过产权变更的方式实现国企与民企的融合，其核心是讲部分国有产权转化为私有产权。而公私合作制改革的核心则在于将部分生产要素的控制权赋予私人或各种自负盈亏的经济组织，让其成为基础设施建设领域的经济活动主体。从某种程度上来说，公私合作制是混合所有制改革的一个组成部分或一个阶段。

（1）公私合作制与混合所有制改革的改革目标相一致。从混合所有制改革的具体目标来看，在混合所有制的背景之下，对于经济发展不应仅局限于“国进民退”还是“国退民进”的争论之中，而应将发展的目标定位于“国民齐进”。而公私合作制恰好是混合所有制改革背景下“国民齐进”的重要途径。对于国有资本而言，私有资本的加入会增加资本总量，进而放大国有资本的功能，提高政府资金利用效率；就民间资本而言，对于一些偏好于长期稳定回报的企业，可以更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间（贾康，2014）。同时，民间资本还可以通过获得政府授权提供相关配套服务，拓展利益链条或者以捆绑私人产品的形式，配补收益来源。在许多国家的公私合作制项目中，民间资本都可以通过项目优化收益结构实现盈利，这一盈利既包括货币收益，也可包括声誉提高、潜在收益等非货币盈利。

在此模式之下，可以形成国有资本控股，以股权为纽带连接民间资本的多元化混合所有制经济体系，在这一体系中实现公私双赢。混合所有制改革的战略目标是提升我国的社会生产力、消除“短缺经济”，而公私合作制所要解决的恰恰是公共产品提供的短板问题。

（2）公私合作制与混合所有制改革的手段相协同。目前公私合作制的主要应用领域，在新建基础设施建设上。“经营城市”理论是公私合作制的主要理论基础之一。在当代社会，城市已经变成地方政府可以经营的最大资产，在此理论之下，公私合作制主要将目光放在城市经济资源的有效配置和合理开发层面，也就是聚焦于对增量进行改造。而混合所有制则聚焦于改造存量，即对现存的国有企业进行改造，将改革目标主要集中于改造现行国有企业的股权制度。因此，公私合作制改革与混合所有制改革并行将对国有资本的存量和增量部分共同进行变革，以达到整体改革目标。

国务院近日颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出，国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革。其中公司股份制改革是商业类国有企业的改革路径，而对于公益类国有企业，国务院明确提出要“推行投资主体多元化”，也就是通过公私合作的方式完成改革。由此我们可以看出，公私合作是国有企业混合所有制改革的重要组成部分，为公益类国有企业以及新建基础设施项目提供重要的改革工具。

2.公私合作制是构建现代政府的重要契机

政府职能转变和简政放权已经成为我国政府架构变革的主旋律。长期以来，经济学理论都把基础设施视为应由政府投资的禁脔之地，是公共财政承担责任的领域，社会资金不宜介入，政府只基于政府与公民之间的政治契约承担的提供公共服务的单一职能。但这一理论在现代社会中已经受到了挑战，公共选择理论主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。

（1）破除行政垄断，提升政府效率。公私合作制必然消解行政垄断，“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共产品或服务供给中引进竞争”（E·S·萨瓦斯，2002）。而行政垄断恰恰是政府行为或准政府行为不效率的主因。有数据表明，由于责任不明确、产权不清晰以及决策程序过于复杂等原因，在英国公私合作制改革之前，英国公共服务企业的劳动生产率整体上低于该国各产业的平均劳动生产率。而公私合作制的一大特点即是以解决问题为导向，能有效提高政府的行政效率。在合作机制下，民间力量在一定程度上被赋予了项目决策者的地位，资本的融合带来人才与知识的融合。许多体制外具有专业知识背景的人才得以进入项目审议和决策过程当中，能够以较高的效率提出具有创造性且切实可行的方案（朱迪·弗里曼，2010）。从这一意义上来讲，公私合作制可被视为激励合同，因为它鼓励民间资本超越身份限制来思考，并以便于今后运营和维护的方式精心建设，可以为项目建设提供更好的动力和更明确的责任范围（达霖·格里塞姆、莫文·K·刘易斯，2008），进而提升政府在提供公共服务时的行政效率。

（2）促进职能转化，降低交易成本。根据制度经济学理论，一套有效的制度，包含相辅相成的两方面内容，首先制度应具有内在的激励性，并由此形成动力，使产品的生产数量的扩大和质量的提高可持久进行。其次制度应具有内在的节约交易成本的倾向，特别是在“外部性”普遍存在的现代经济中，降低整个社会的交易成本具有特别的意义。公私合作制就是这样一套有效的制度，它反映了公共服务领域政府职能的调整和市场价值的回归（李砚忠，2007）。在公私合作制改革的过程中，政府的角色从单一职能转向多重职能。原先政府只是作为公共服务的提供者，改革后，政府除了扮演政策制定者、运行监管者的角色外，政府还是合作合同的当事人。在世界各地的实践中，各国政府或制定法律或以合作指南的形式设立合同样本，对合作合同中所应包含的要素做出规定，明确划分公、私双方的权利义务界限，建立完善的风险防范机制以及约定争议解决方式。在此基础上，政府与民间资本以平等主体的身份参与合同制定与履行过程当中，政府作为项目合同当事人，不同于行政合同，应当具有平等的契约意识，遵守合同约定，履行合同指责，承担违约责任，并且政府不得因行政权的优势地位而指定不公平条款或任意修改合同内容。政府作为公共产品或服务的购买者，应当按照法律规定、合同约定的条件和价格支付公共产品或服务费用。

三、体系构建：以完善公私合作制立法为基础

1.完善法律制度，确定政府职能

目前我国公私合作制出现的一大问题即是政府在职能转变的过程中，承担了多重角色。但由于法律规范的缺失，政府在扮演这不同角色的过程中其权利义务关系不明确，容易造成政府权力滥用或放弃权利、疏于监管的情况出现。同时，由于公私合作制的特殊形式，突破了传统公私法律部门的划分界限，在法律适用上极易混淆，以至于出现不同法律制度相互抵牾的情形。考察海外公私合作制的立法实践，有两种模式：一是制定专门的法律法规，如韩国1994年制定的《基础设施吸引民间资本促进法》以及我国台湾地区2002年制定的《促进民间参与公共建设法》；另一种是以标准契约和发展指南的方式指导公私合作制发展，最为典型的即为英国和欧盟。不论是哪一种模式，其核心都在于协调不同法域之间的冲突，以制度规范促进公私合作制的发展。

就我国而言，有融合两种模式之趋势。一方面国家发改委通过《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的方式指引公私合作制开展；另一方面也制定了大量的法律规范，形成一套法律规范为主，合同指南为辅的指导体系。这是符合我国实际情况的，因为我国行政机关的合同起草能力与商事谈判能力较为薄弱，只有“通过立法的方式方可促进行政机关快速进步”（黄日灿，2014）。但不足的是，我国目前对于公私合作制的立法模式过于开放。由于性质差异，《政府采购法》与《招投标法》仅能对公私合作项目提供程序性指引，无法理顺政府、民间资本与公众三者之间的利益协调问题。在缺乏顶层设计的情况下，国务院的规范性文件以及部门规章成为公私合作制开展的主要法律依据。从数量上来看，自2014年以来，各部委共颁布了29部规范性法律文件，的确体现了公私合作制立法的“如火如荼”，但同时大量低层级的法律规范也给公私合作制的发展带来了不必要的混乱。在我国台湾地区的早期实践中，就有过前车之鉴，由于法律架构的缺陷，就时常会出现一些极端情况。有时政府因一己私利“欺负守法老实的民营企业”，有时“碰到一些不守法、不讲理的民营企业，政府却对他们没辙”（黄日灿，2014）。因此，应当在法治框架下构建一套完善的公私合作制体系，在必要的时候应制定统一的《公私合作促进法》，作为平衡政府与民间资本二者之间的支点。具体来说，这一法律体系主要应由两部分组成：一是基于公私合作制合同，规范政府与民间资本作为平等民事主体所享有的权利义务；另一部分是以公众利益为基础，对政府公法上的监督职责作出规定，既确保项目运营接受有效监督，又能确保政府权力不被滥用。在法律制定之后，可授权国务院发展改革部门或财政部门发布《合同指南》，以指导具体工作开展。

政府在参与公私合作的不同阶段有着不同的职能，职能定位关系到项目的顺利运营，定位不准将无法协调政府与民间资本之间的关系。这就需要法律对政府职权作出厘清。公私合作项目分开发阶段与实施阶段两部分：在开发阶段，政府以项目策划者和合同缔约者双重身份出现。作为项目策划者，政府主要负责选定合作项目与制定合作计划。在不同的地区，对于公共服务的需求也有所不同，各地地方政府有权依据人民之偏好制定合作计划。审查基础设施建设项目的可行性，对具体PPP项目的社会效益做出评价。引入社会资本进行基础设施建设，政府部门事先的把关作用必不可少，包括建设基础设施的选址，确定服务辐射的范围，经济发展、环境保护作用的预判等。这一阶段政府开发职能必须严格依照我国 《招标投标法》中相关规定进行。此外，政府作为合同缔约者与民间资本签订合作合同，成立SPV（特殊目的公司）运营项目。在实施阶段，项目将由SPV负责执行，政府主要承担以绩效评价为手段、以公众利益为核心的监管职能。

2.强化法定监管，明确监管主体

公私合作存在着较大的寻租空间，民间资本为获取合作机会会产生较为激烈的竞争，由此就可能产生腐败。高昂的寻租成本势必会影响合作项目的结果，进而影响公共利益。美国1989年公私合作建设廉租房项目中的权钱交易致使纳税人损失近60亿美元便是很好的例证。尤其在我国，决策不透明、项目建设缺乏监督是长期以来的顽疾。据国家有关部门对78个国家项目稽查发现，其中真正实行公开招标、投标的只有5%，而95%的项目招标失灵（李砚忠，2007）。因此，诚如台湾法学家翁岳生先生所说，不能因为公私合作跳脱出了原有的行政法律关系，就“放弃政府公法上的监督义务”。

公私合作的政府监管一般来说有三种模式：一种是以权威为依托的等级制纵向协同模式，一种是以“部际联席会议”为代表的横向协同模式，第三种为围绕专项任务开展的条块间横向协同模式。我国目前采取的是第三种模式。财政部、发改委以及具体项目建设的发起部门（如交通部等）均对公私合作项目负有

监督职能，不同机构具有不同的利益，利益无法协调时，就导致了太多的权利内耗，这是所有官僚机构运作的逻辑。因此，有必要构建完整的法律监管体系，整合众多机构分散的监督职能，廓清各部门的职责权限。目前公私合作监管最主要的两种力量是财政部门与发展改革部门。笔者认为，发展改革部门的职能应定位在宏观调控层面，即合理引导国家财政性建设资金与民间资金的流向，从总量与结构上给予原则性指导。而监督职能主要由财政部门负责，这是因为：一方面公私合作制最重要的功能之一是财政功能，即吸引民间资本、舒缓财政压力。另一方面，公私合作制中的国有资本来自国家财政，财政资金是否投放、如何投放都由财政部门所决定，财政部门掌握着“钱袋子”，使其在实质上具有了监管的权力。

1.［美］E·S·萨瓦斯著、周至忍等译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版。

2.［法］狄骥著、郑戈译：《公法的变迁》，商务印书馆2012年版。

3.陈少英：《可持续的地方税体系之构建——以税权配置为视角》，《清华法学》2014年第5期。

4.王广起著：《公用事业的市场运营与政府规制》，中国社会科学出版社2008年版。

5.财政部政策研究室：《从PPP的三个特点看治理地方政府债务》，《预算管理与会计》2015年第5期。

6.闫胜利：《PPP模式：地方政府债务治理新选择》，《经济论坛》2014年第7期。

7.［美］朱迪·弗里曼著，毕洪海、陈标冲译：《合作治理与新行政法》，商务印书馆2010年版。

8.［英］达霖·格里塞姆、［澳］莫文·K·刘易斯著，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版。

9.李砚忠：《关于我国公共服务市场化若干问题的分析》，《社会科学》2007年第8期。

10.黄日灿：《“公私合作与法律治理”研讨会会议综述》，《月旦法学杂志》2014年第1期。

［责任编辑：张震］

F812.2

A

1009-2382（2016）01-0064-05

欧阳天健，华东政法大学院博士生 （上海200042）。