我国民事立案登记制度研究——从司法实践说起

谢 雨，王林丽(宁波大学法学院，浙江宁波3500)

我国民事立案登记制度研究
——从司法实践说起

谢 雨1，王林丽2
(宁波大学法学院，浙江宁波315200)

我国民事立案登记的实施规范了立案人员的操作程序，使民事案件更容易进入司法程序。但法律规定的起诉要件涵括了大量实体诉讼要件，加上司法为民的理念、立案部门的职能定位、审前程序的缺失、替代性纠纷解决机制作用的有限等使民事立案登记扭曲“生长”。因此，应将民事与行政案件在立案登记中区别开来，在民事诉讼中实施降低起诉条件、加强审判管理、独立并落实审前程序、设置诉前强制调解程序等措施落实立案登记制度。

立案登记;司法为民;审前程序

立案登记制自2015年5月1日正式实施后，在民事、行政、刑事自诉等五个领域已适用近一年时间，笔者带着这项司法改革的初衷——充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，通过司法数据及实地调研，尝试探索分析立案登记在我国民事诉讼中具体的操作方法、运行情况、社会效果等现实问题，在此基础上提出完善建议。

一、立案登记在民事诉讼中的基本含义

(一)立案登记在我国民事诉讼中的规定

立案登记这一词对我国司法实践人员和理论研究人员来讲并不陌生，早在1997年，《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第7条多次出现了“立案登记”，但仅限于检察机关提起的公诉案件或司法机关提起的再审案件与移送的上诉案件，意味着起诉在符合法律规定的前提下方可予以登记立案，而“民事法律规定”包括有直接利害关系的原告、明确被告、具体诉讼请求和事实理由、属于受诉人民法院主管和管辖、不属于《中华人民共和国民事诉讼法》(下简称《民诉法》)第124条的情况。

(二)立案登记在域外民事诉讼中的含义

英美法系各国的起诉登记，指的是审判法官对当事人的起诉采取形式审查标准，对符合诉状格式要求的案件予以受理［1］。根据域外案件受理制度的要求，立案登记仅就原告的诉状格式审查其是否符合法律要求，如当事人、请求目的、请求原因等必要记载事项，而对于管辖权范围、当事人是否实际存在、当事人是否具有诉讼行为能力、同一案件是否系属于其他法院、是否具有诉的利益等均在案件进入民事诉讼程序中进行审查［2］67－89。

大陆法系的起诉程序，德日奉行的“期日制”是目前大陆法系的普遍做法，指起诉由审判长预审原告提交的诉状和书记官将起诉状副本有效送达被告两个步骤组成。审判长预审的内容包括是否支付了诉讼费用、是否属于德国法院管辖、被告是否明确等事项，若不满足则可拒绝送达［3］。起诉阶段法院仅保留职权进行主义和职权送达主义，其余事项由当事人处分。

(三)域内外民事立案登记比较

各国对于“符合法律规定”的起诉均予以登记立案，即是要求满足法定的起诉要件，而两大法系的起诉条件均限于被告是否明确、是否缴纳诉讼费用等诉状之必要记载事项，而我国起诉条件中涵括了管辖、主管、重复起诉等本应在民事诉讼程序中审查的诉讼要件，割裂了原被告双方对抗、法院中立的三元诉讼构造，将被告处于危险的境地，同时要求立案人员对案件应否立案必须当场作出判断。

另外，《意见》和《民诉法司法解释》中在起诉条件上延续了民诉法的基本要求，但有将消极要件进一步扩大化和抽象化的趋势，如《意见》第2条第二款规定:“违法起诉、诉讼已经终结、危害国安等情形，不予登记立案”，何为“违法起诉”、“诉讼已经终结”，并非不言自明。

二、立案登记对民事司法实践的影响

(一)民事案件受理量

从上图看出:(1)2011至2014年间，全国法院民事案件受理量增幅在6%至10%，2015年增长率达21.55%。(2)自立案登记实施后，截至2015年9月底，全国收案增长量位居前四的省份江苏、浙江、山东和广东，在民事案件受案量中仅江苏和山东大幅上升，其余法院升幅不大甚至略有下降。其实，影响法院民事案件受理量的因素有很多，大到交通事故发生率、经济行为频率，小至离婚率、受教育程度、个人性情，因此案件受理量在一定范围内的升降变化都是正常现象。再加上立案登记实施导致行政诉讼受案量增长近80%，因此目前难以将“立案登记”的实施与民事案件受理量直接联系①本段数据参考2010年至2014年《中国法律年鉴》，江苏省、浙江省、山东省、广东省高级人民法院官网及《人民法院报》，2015年11月16日，第01版，罗书臻《最高法院通报立案登记制改革实施情况》。。

(二)立案登记的审查事项

《意见》规定:与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告，具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的应当登记立案。这与《民诉法》第124条规定内容基本一致，而立案登记要求对立案材料仅限于形式审查，不涉及实体审查，只要当事人的诉状符合法律既定的形式要求、有基本的证据材料加以支持，便可登记立案。

在某区法院工作十余年的书记员说:“以前有当事人来立案，在自由裁量范围内，能不收的案子挡一挡就过去了，而现在，每个当事人都知道了‘立案登记’，立案门槛大幅降低，大大挤压了立案裁量权。”立案登记的实施使民事案件更容易进入法院，但这并不等同于民事案件大幅度增长，而是使当事人寻求法律帮助更为有效。

(三)立案登记的司法程序

实行一次性全面以书面形式告知和补正，本为免去当事人为准备诉讼材料多次奔波，而在司法实践之中，当事人长时间排队等候立案后，被告知不符合相关规定，需要再次准备立案材料并排队立案。在法律咨询台的人员大多是没有实践经验的实习生，甚至是辅修法学的实习生，仅仅是为了完成学校要求的实习任务，给咨询当事人的答复往往不全面，且常常把握不清法院释明权和当事人律师的角色界限，缺少中立色彩。

当事人对于不予受理的裁定有权提出上诉，这与《民诉法》规定相一致，立案登记实施前，不予受理的裁定适用数量极少，2015年5月后有明显上升，表明立案登记的实施使立案工作人员的操作规范意识有明显提高。

禁止在法律规定之外设定受理条件，全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。实践中类似的内部或公开文件有很多，如上海自贸区的负面清单管理模式，制定明确的受案范围负面清单，向社会公示不予登记立案的详细类别名单。毫无疑问，这是与法律规定、当事人诉权保障相背离的，“法治”要求依法而治，杜绝法律之外另设各种限制。目前我国的司法体制尚不足以与行政体制相分离，在“民告官”的行政案件中法院承担着其不能承受之重，但民事诉讼与行政诉讼存有本质不同，依据我国现阶段情况，立案登记在民事诉讼中可以走得更远一步。

三、我国民事立案登记的实施障碍

(一)理念障碍——司法为民

社会主义法治理念的基本内涵是依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，其是以中国特色社会主义法治实践为指导的、体现马克思主义理论的现代法治理念。理念对国家和公众均有较大的影响，对各个法律、法规等规范性法律文件的目的有着宏观的指导作用，也对社会公众进行着潜移默化的教育。

一方面，国家从立法、司法、执法三方位大力提倡保护当事人行使诉讼权利，强调司法为民理念。如《民诉法》第2条规定，“中华人民共和国民事诉讼法的任务，是保护当事人行使诉讼权利……及时审理民事案件……保护当事人的合法权益……”;2007年《诉讼费用缴纳办法》中诉讼费用的大幅度下调，一件劳动争议案件，通过调解或撤诉的方式结案只收取5元的诉讼费即可，有些法院甚至不收，给出的理由是“司法为民”［4］。再如，2013年全国高级法院院长座谈会上，周强院长着重指出，践行司法为民根本宗旨就是通过履行审判职能为人民服务。维护和实现人民群众的权益是法院工作的出发点和落脚点……切实保障群众合法权益。

另一方面，研究发现在其他纠纷解决途径不能使争议得到较好解决的情况下，基层民众选择偏好投向了人民法院。一项研究表明:若第一次选择的解纷机构未能解决其纠纷，在城市，人们的次选纠纷解决方式所占比例最高的是“法律诉讼”，由首选中所占比例5.3%上升到了29.8%，在农村，民众“进行法律诉讼”则由首选比例的2.8%升至了次选比例的19.5%［5］。这说明，当其他解纷方式不能令其满意的时候，人们依然倾向于到最具权威的法院解决纠纷。

两方合力导致了法院“案多人少”的危机，法院虽采取了强调调解优先的分流机制、增加审判资源、针对案件类型分流处理、网络技术手段等作为应对措施，但短期内不足以有效解决“案多人少”的难题。

(二)立案部门的职能定位不明

我国人民法院的立审结构主要经历了三个不同的历史阶段。第一，“立审合一”阶段。立案的审查与决定权附属于审判，审理案件的法官或法庭自立自审，过于集中的权力造成了立案工作的随意性，损害了司法权威和法院形象。第二，“立审分立”的探索实行阶段。告诉申诉审判庭的相继设立，处理信访工作、立案工作，健全法院内部监督制约机制。第三，“立审分立”的规范和完善阶段。告诉申诉审判庭进一步分化为立案庭和审判监督庭，立案工作实现专门化，立案机构逐步健全［2］36－38。

关于立案部门职能定位的思路主要有准备程序庭、审判服务庭、流程管理等，其主要职能是立案，为各个业务庭的审理工作做足前期准备，审查起诉的主要证据具备与否、原告主体资格、是否属于法院主管和管辖等事项。调研采访过一个基层法院立案庭庭长，“您认为立案登记制在我国实施的最大障碍是什么”，“立案尺度难以把握，对于当事人的起诉是否符合法律规定的审查较难掌握，比如原告精神状况、重复起诉的判断、法院主管、管辖权的判断等，另外由于我国律师代理制度并不普遍，有些原告连基本的诉状格式也很难达到法定要求”。

因此，立案部门的职能定位大大超出了其能力范围，负责审查案件是否受理的重要工作，切必须当场或七天内作出判断，但并没有与之相匹配的程序措施和时间条件，加上权力本身的扩张性，实在难以保障当事人诉权。

(三)审前程序的实践缺失

审前程序(pretrail)是指在一审程序中当事人起诉后至审前法官裁决终结之日期间，各诉讼主体依法整理争点、证据和终结无争议的诉讼，并对法官和其他诉讼主体产生约束力的步骤及其过程［6］。而我国《民诉法》与之相应的“审理前的准备”指的是案件在开庭审理之前由承办法官所进行的一系列必要的准备活动，包括当事人法律权利告知、审阅诉讼材料、收集证据以及对案件分情形处理等，多是法院内部的指导规范，缺少当事人的参与互动。

承办法官集审前与审理程序于一身，加大了其工作量，还对当事人有先入为主的不利影响。在2012年《民事诉讼法》中虽增加了“需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点”，但将“需要明确争议焦点”局限于需要开庭审理的案件，且对操作主体、具体程序、法律后果等均未做明确规定，实践中可操作性不强。

为此，有学者建议可以由法官助理来把握案件程序运作，包括主持当事人的证据交换、明确争点、引导和解、作出程序性裁定等［7］。但笔者认为法官助理的形式并不可取，原因有:(1)理想的审前程序可以消化大部分诉讼纠纷，因此对法官的法律知识和审判技巧要求都比较高;(2)审前程序可能耗费半年或者更久的时间，需要审判人员投入大量精力，而法官助理的工作绝不仅限于此;(3)之所以是“助理”，表明其依旧要依附于审判法官，沟通案件事实或法律适用，极有可能将法官助理形式化。

因此，只有将审前程序与审理程序彻底分离(部分国家甚至设有审前法院)，独立并扩大审前程序的适用，配备大量审前程序法官，在案件进入审判程序前对案件诉讼要件进行审理，精设审判法官处理进入审判的民事案件。

(四)替代性纠纷解决机制的作用有限

ADR是指诉讼以外的，运用法律或者其他规范解决纠纷的其他方法的总称［8］。和谐社会并不是没有矛盾的，而是一个能有效化解纠纷和矛盾的社会，因此如何正义和高效地解决纠纷是国家和社会在不断完善其基本结构功能的过程中不断追求的目标。诉讼的低效拖沓是其弊病，因此应当充分发挥诉讼外纠纷解决机制的作用，在我国提倡调解的社会大环境下，人民调解是替代性纠纷解决机制中的主要途径，笔者考察人民调解委员会和人民法院近几年的适用情况①数据参见2009至2014年《中国法律年鉴》及最高院发布的权威报道，法官数量为全体法官数量，包括刑事庭、行政庭等审判庭和执行局法官。，总结如下:

2010年—2014年全国人民调解委员会数量及相关数量

2010年—2014年全国法院民事案件各类型受理数及法官数量

数据显示:(1)2010至2014年，每个调解员每年平均最多处理2.37件民事纠纷，而每个法官每年平均最多处理40.87件民事纠纷，且有继续增加的趋势。(2)自2010年以来，各类民事案件的调解结案率至少为29.60%，2010年在婚姻家庭继承案件中调解率甚至达到48.93%，且常年居高不下。(3)截至2014年，全国法官近20万人，审结民事案件700万，而调解人员近400万人，解决纠纷933万件，后者人数是前者的20倍，但解决纠纷数量上并未与之成正相关。(4)人民调解的专职司法助理员所占比例较低，最高仅为22.41‰，人民调解员的法律专业及经验不足对其作用发挥有所限制。

因此，我国在形式上虽已存在大量诉讼外的民事纠纷解决机构(人民调解委员会数量为80万，而法院数量仅为3 500个)，由于其作用发挥有限，因此并没有从实质上降低法院民事案件受理量。

四、完善我国民事立案登记制度的建议

案件受理制度的改革对我国司法改革具有里程碑的意义，但由于我国正处于社会转型的过程之中，立案登记虽已实施，但在司法理念、立案庭职能定位、审前程序、替代性纠纷解决机制均存有误区。为进一步落实案件受理制度改革的目的，笔者认为主要从以下几个方面进行完善:

(一)加强审判管理

公民和国家在民事诉讼制度方面存在着供需矛盾，作为非营利性公共产品的民事诉讼制度的供给增幅无法赶上公民需求的增幅［9］。应加强审判管理，充分利用审判资源，可以从以下几个方面入手:(1)定位立案部门职能，立案人员有义务对当事人进行诉状书写的释明与指导，并对经释明指导后仍不满足起诉条件的案件作出不予受理的决定，对该决定当事人可以向立案部门审判员提出复议申请;(2)针对一些相对不太重要的、数额较小的、打不打都可以的琐细案件提高诉讼费用［4］;(3)案件若在审前程序中得到解决，则收取相比于进入审判阶段更少的诉讼费用。

(二)降低起诉条件

我国将起诉条件和实体判决要件相糅合的法律规定，使起诉条件依旧存在“高阶化”现象，当事人的实体权利和程序权利均无法得到保障，也使立案部门对起诉条件的审查深感无力。笔者认为，我国民事立案登记制下起诉状应载明以下事项:(1)明确的原告和明确的被告;(2)诉讼请求;(3)书面陈述的事实和理由。原告方有理由时可以向法院申请“立案调查令”，缓解“立案难”的问题。民事诉讼管辖方面，只要排除我国无管辖权的案件即可。只要原告提供的起诉状符合必要记载事项，民事诉讼程序便可启动，法院则有义务依照我国民事诉讼法保护当事人行使诉讼权利，进入审理前的准备程序。

(三)落实审前程序

起诉门槛降低后，之前由立案部门负担的部分实体判决要件的审查需要独立的“审前程序”承担，部分法院将举证、质证等阶段放置于开庭审理过程中，没有审前程序的辅助，使审判效率低下。审前程序应由区别于审判法官的、独立的审前法官主持，负责组织证据交换，清除与案件无关的事项，审查是否系法院主管、管辖、重复诉讼、原告适格、法律期限限制起诉情况等实体判决要件，并确定是否存在适于审判的争点与争点内容，旨在导向一个有效率的审判或作出驳回起诉的裁定或在案件情况明了后直接达成解决方案，从而避免进入审判。另外，审判法官实行员额制，挑选部分审判经验丰富的法官对在审前程序中没有处理的案件进行审理并作出相应判决。

(四)扩大诉讼前置范围

笔者认为，可以借鉴劳动仲裁的诉讼前置方案，从案件当事人人身关系、案件性质、权利义务状态、案件标的额等方面综合考虑是否应当进入强制调解程序，由退休法官、律师、公证人员等具有法律实践经验的人或居委会(村委会)里有威望的人担任调解员，制作的调解协议产生同人民调解协议一样的效力，可以在生效后30天内申请司法确认。同时扩大劳动仲裁的范围，如提高受案年龄、将实习生纳入受案范围。

(五)健全多元化纠纷解决机制

民事诉讼和非诉讼纠纷解决办法是解决社会纠纷的主要途径，替代性纠纷解决机制的发展是时代的需求，成本与效益应当体现在法治的各个领域。在优化司法程序及内部管理的基础上，将“诉调”、“诉仲”等有机衔接，如人民调解委员会设置在人民法院内部、指导当事人将仲裁约定规范化，为民事纠纷当事人提供多种低成本的解纷途径，强制双方当事人在诉前充分接触，作出最优选择，而不是将纠纷一味诉诸法院。

［1］江伟，傅郁林.民事诉讼法学(第三版)［M］.北京:北京大学出版社，2015:256.

［2］姜启波，李玉林.案件受理［M］.北京:人民法院出版社，2005.

［3］段文波.起诉程序的理论基础与制度前景［J］.中外法学，2015，(4).

［4］苏力.审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”?［J］.中国法学，2010，(6).

［5］梁平.多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察［J］.当代法学，2011，(3).

［6］李立宏，陈建军.我国民事审前程序的价值分析和重构［J］.云梦学刊，2013，(2).

［7］范跃如.从比较法角度看我国民事审前准备程序的构建［DB/OL］.(2002－11－12)［2016－01－09］.http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=18534.

［8］范愉.ADR原理与实务［M］.厦门:厦门大学出版社，2002:100.

［9］齐树洁.英国司法制度［M］.厦门:厦门大学出版社，2005:206.

［责任编辑:王泽宇］

谢雨(1992－)，女，河南郑州人，2014级法律硕士研究生;王林丽(1989－)，女，浙江绍兴人，2014级法律硕士研究生。

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