羁押必要性审查制度实施情况实证研究——以Z省实施情况为例

王克文，刘 珏(.浙江省湖州市人民检察院，浙江湖州33000;.清华大学法学院，北京00084)

羁押必要性审查制度实施情况实证研究
——以Z省实施情况为例

王克文1，刘 珏2
(1.浙江省湖州市人民检察院，浙江湖州313000;2.清华大学法学院，北京100084)

2012年修订的《刑事诉讼法》赋予检察机关羁押必要性审查权，实践中主要由监所检察部门实施该制度，侦查监督部门几乎未实施，审查的整体成效较小。由于社会危险性评估未达成共识、办案单位抵触、建议缺乏刚性效力等问题，羁押必要性审查建议不被办案单位采纳。构建合理的审查主体，科学评估社会危险性，提高建议采纳率，是完善羁押必要性审查制度的有效路径。

羁押必要性;社会危险性;抵触审查

为对捕后未决羁押人员提供有效救济，减少不必要羁押，2012年修订的《刑事诉讼法》赋予检察机关羁押必要性审查权。该制度实施三年有余，取得一定成效，但从实践情况看效果并不明显。本文以Z省2013年至2015年羁押必要性审查实施情况为研究样本，对有关情况进行客观全面的分析，以求进一步完善羁押必要性审查机制。

一、Z省羁押必要性审查制度实施情况

(一)部门审查数量上监所部门较多，侦监部门较少

1.监所检察部门①根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第617条规定，Z省侦查监督部门负责侦查阶段的羁押必要性审查，监所检察部门在刑事诉讼中发现不需要羁押犯罪嫌疑人的，向侦查机关、公诉部门、法院提出变更强制措施或释放的建议。在2013年度审查的人数较少，2014年度数量大幅提升，2015年度与2014年度基本持平(详细数据见表1)。2013年度Z省检察院监所检察部门没有对羁押必要性审查工作进行考核，2014年度进行定量考核，2015年度继续考核并要求不少于2014年度完成数量。2014、2015年度完成审查数量是建立在考核设定的基础之上。

2.侦查监督部门审查的案件数量一直较少。2013、2014年度，Z省检察院没有要求下级侦查监督部门实施羁押必要性审查制度。2015年度要求实施，但由于没有纳入考核，且与捕后判轻缓刑②捕后判轻缓刑是指捕后判处有期徒刑以下刑罚(包括拘役、管制、单处罚金)或者缓刑。考核相冲突(下文详细论述)，侦查监督部门审查的案件数量仍然保持低位(详见表1)，全省101个市、县区检察院中，5个市级、22个县区检察院的侦查监督部门完全没有实施此项制度。

表1 Z省羁押必要性审查人数(采纳数)

(二)侦查、审查起诉阶段较多，审判阶段较少

从三年来监所检察部门办案情况看，其在审查起诉阶段审查的人数占案件总数的50%以上，侦查阶段占37%，审判阶段仅占12%(详见表1)。

1.审查起诉阶段审查数量较多有以下两方面原因:其一，部分县区检察院不派驻监督看守所，监所检察部门没有渠道获知侦查和审判案件的信息，审查有不便之处。而监所部门和公诉部门、案管部门进行沟通，可以及时获知审查起诉阶段案件信息。其二，监所部门和公诉部门同为检察院的内设机构，易于沟通协调，在保障刑事诉讼顺利进行的情况下，公诉部门容易接受监所部门的建议。

2.审判阶段审查数量较少有以下两方面原因:其一，案件在前期侦查和审查起诉阶段被审查过，经过多重过滤，到审判阶段大多是需要羁押的案件。其二，审判是诉讼程序的尾期，为了减少不必要的麻烦，法院一般不愿意对被告人变更强制措施，除非是有可能判缓刑或者法定不必要羁押的情形。

(三)审查方式以非公开审查为主

羁押必要性审查有公开听证和听取意见两种方式，实践中，通过公开听证方式审查的案件较少。2013年至2015年，Z省检察机关共审查3 167件案件，只有7件案件采取公开听证方式审查，其他案件都通过非公开听证方式审查。公开听证使检察人员兼听犯罪嫌疑人、辩护人、办案单位等多方意见，能够客观公正审查案件，然而听证式审查需要商请侦查机关、法院配合，费时费力，实践中检察人员很少采取，更多的是通过征求办案单位的意见，听取辩护律师、被害人的意见，讯问犯罪嫌疑人等方式进行审查。

(四)审查案件范围具有限定性

根据《刑事诉讼法》第79条规定，可能判处10年以下徒刑的案件都要考虑评估社会危险性，如果没有社会危险性，就无羁押必要。但社会危险性毕竟具有一定抽象性和不确定性，基于风险承受能力考虑，在羁押必要性审查实践中，案件范围基本上局限于犯罪嫌疑人可能判处拘役、缓刑且事实清楚的案件。

(五)采取“沟通协调→发出建议”流程

检察机关稳妥、谨慎开展羁押必要性审查工作，审查后认为确实不必要继续羁押的，建议释放或变更强制措施。在发出建议前，与办案单位就是否有必要继续羁押进行协调，达成共识后发出建议。此种“沟通协调→发出建议”的操作流程，有助于妥善处理检察机关与办案单位的分歧，提高了建议采纳率，近三年采纳率高达97%。

二、羁押必要性审查中存在的问题

(一)当事人申请审查的主动性不强

当事人申请审查是检察机关开展羁押必要性审查的重要渠道之一。2013年至2015年，Z省检察机关审查的3 167件案件中，依申请审查1 077件，占比34.01%，比例较低。当事人申请审查主动性不强的原因有四方面:其一，派驻检察室没有详细告知犯罪嫌疑人羁押必要性审查相关权利，嫌疑人不知悉此权利;其二，犯罪嫌疑人权利救济意识不强，认为羁押在看守所中，变更强制措施的机会比较小，不愿申请羁押必要性审查;其三，部分犯罪嫌疑人考虑到涉嫌案件较轻没有聘请律师，而律师在申请羁押必要性审查方面可以起到重要作用;其四，不少律师将主要精力放在审查逮捕上，认为捕后变更强制措施的几率不大，故而不再申请审查。

(二)羁押必要性审查主体存在争议①2016年最高检出台新的规定，但是在这之前审查主体一直存有争议，对此进行讨论仍有一定实践意义。

对于羁押必要性审查主体，在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》出台之前就存在分歧，出台之后争论仍然没有停息，主要争点是应由监所检察部门还是由侦查监督部门审查。

对监所检察部门的主要非难是，监所部门不了解审查逮捕情况和案件进展，不能准确把握案件和社会危险性情况。这有一定道理，但不是主要问题，因为当前的实践中，审查的案件范围主要是事实清楚、没有争议、可能判处轻缓刑的案件。实践中真正的难题在于监所检察部门难以和侦查机关进行有效沟通，提出的建议未必会被侦查机关采纳。

对侦查监督部门的主要非难是，承办具体案件的检察官囿于审查逮捕时的思维，难以做到客观、中立，在社会危险性条件没有重大变化的情况下，不轻易启动羁押必要性审查。该弊端确实存在，但也不是主要问题，主要问题是，羁押必要性审查与侦查监督部门的捕后判轻缓刑考核相冲突。

(三)社会危险性评估标准不统一

社会危险性的评估主观性较强，标准不统一，有时检察机关、侦查机关、法院难以形成共识，不少羁押必要性审查案件因此被搁置。部分侦查机关不重视社会危险性的评估，在提请逮捕书中对社会危险性不加以说明，即使说明，侦查机关与侦查监督部门在社会危险性认定上也经常存在分歧。羁押必要性审查是提请批准逮捕的逆向程序，侦查机关倾向于认定具有社会危险性，负责审查的检察部门说服侦查机关的难度较大。

(四)羁押必要性审查建议缺乏刚性效力

羁押必要性审查权是建议权，而非决定权，羁押必要性审查建议书仅有建议效力，办案单位不采纳建议时，检察机关没有相应的应对措施。有的办案单位基于自身利益考虑会找出各种理由拒绝接受审查建议，检察机关对此没有有力制约手段。

(五)办案单位存在抵触现象

如前所述，在一些办案单位看来，将犯罪嫌疑人变更强制措施只可能增加风险，不会带来利益，因此为了保证绝对的安全，不少办案单位会抵触审查。检察机关在和办案单位沟通过程中，有的办案单位会以各种理由搪塞，例如保障刑事诉讼顺利进行、保障刑罚执行、案件事实尚未查清、社会危险性较大、社会影响较差等等。有的办案单位找不到搪塞理由时，会选择将案件快速脱手，如侦查机关迅速移送审查起诉，让检察机关办理变更强制措施;法院迅速将案件判决。

三、羁押必要性审查制度的完善路径

(一)正确认识和定位羁押必要性审查制度

羁押必要性审查存在客观的风险。社会危险性的评估是根据现有证据预测未来的行为，具有较强的主观性，不能保证杜绝风险，犯罪嫌疑人不被羁押就有实施危害行为的可能。立法者在羁押必要性审查制度制定时应当权衡过收益和成本，成本就是客观存在的社会危害风险。因此要开展羁押必要性审查，对风险就需有一定的容忍度。如果变更强制措施后发生犯罪嫌疑人逃跑或者再犯罪，在办案单位没有过错的情况下，不应对羁押必要性审查进行非难，否则会因噎废食，检察机关和办案单位动辄得咎、束手束脚，羁押必要性审查将难以推进。

(二)构建以当事人申请审查为主导的启动模式

当事人申请审查的模式，赋予当事人救济权利，减少职权色彩。当事人申请羁押必要性审查，一是可以拓宽羁押必要性审查的案件来源;二是为检察机关提供犯罪嫌疑人不存在社会危险性的证据材料或线索，有利于检察机关作出客观、全面的社会危险性评估，同时提高羁押必要性审查的效率;三是可以监督制约检察机关，申请人提出审查申请后，制约了检察机关审查中的不作为，检察机关由“可以审”变成“必须审”，且检察机关作出不建议变更强制措施决定时，需要向申请人书面说明理由，可以有效防范审查的恣意。因此有必要构建以当事人申请审查为主导的启动模式。

犯罪嫌疑人被逮捕后，派驻看守所检察室需告知其有申请羁押必要性审查的权利，并接受犯罪嫌疑人的咨询，向其详细解读羁押必要性审查制度。有辩护律师的，告知嫌疑人其辩护律师可以申请审查，充分发挥律师在羁押必要性审查中的作用。

(三)构建合理的羁押必要性审查主体

如前所述，侦查监督部门实施羁押必要性审查与捕后判轻缓刑考核相冲突，不适合作为审查主体，这在实践中也得以证明。在当前情形下，监所检察部门作为审查主体是最优选择，最高检亦已通过文件予以确立①2016年1月13日，最高人民检察院通过了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》(高检发执检字［2016］1号)，该文件第3条规定，羁押必要性审查由检察院刑事执行检察部门(亦即监所检察部门)统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合。。不过实践中监所检察部门欲提高审查的实效性，需与侦查监督部门、案管部门进行有效沟通，获取与审查案件相关的信息。

1.争取案管部门的配合，获取审查逮捕报告的阅卷权。审查逮捕报告会详细分析案件的事实和逮捕的理由，通过阅卷可获知上述情况，掌握案件事实能够预估可判处的刑期，了解逮捕理由能评估逮捕条件是否变化。这是羁押必要性审查的基础和前提。

2.主动与侦查监督部门进行沟通，询问逮捕理由及相关案件情况。审查逮捕该案件的检察官对案件情况的掌握较为全面、详细，与其沟通，可以全面、客观地掌握整体情况，亦可详细了解侦查机关提请逮捕的理由，便于将来与侦查机关沟通。

(四)科学评估社会危险性

1.定性评估和量化评估的关系。《刑事诉讼法》对社会危险性的评估未作出明确规定，实践中一般采取定性评估，检察官根据自由心证原则行使裁量权，以此形成是否具有社会危险性的主观确信。不过采取定性评估存在一些弊端，例如具有恣意裁量的危险、评估公信力不强、说理论证难等。基于上述弊端，部分检察实务人员提出对社会危险性采取量化评估并在实践中应用［1］［2］。但量化评估比较机械，容易陷入形式主义，因此仍应坚持定性评估为主，量化评估只应作为一种参考。

2.公开听证和听取意见程序的选择。对于社会危险性的评估有公开听证和听取意见两种程序。公开听证程序中，检察机关作为居中听证人，听取办案单位、犯罪嫌疑人及其家属、律师、被害人等主体的意见，根据各方提出的证据和意见作出是否具有社会危险性的裁定。听取意见程序中，检察机关调查社会危险性的途径有以下三种:一是讯问犯罪嫌疑人，二是听取被害人、犯罪嫌疑人家属、律师的意见，三是征求相关办案单位的意见。公开听证程序符合诉讼化程序特征，故有学者提出羁押必要性审查尽量采取公开听证程序［3］［4］。与审查批准逮捕权不同，羁押必要性审查权是建议权，是否采纳建议办案单位有最终决定权。行使建议权的检察机关作为居中主持听证的主体听取行使决定权主体的意见，这是不合逻辑的，在公开听证程序中如果检察机关不采纳办案单位的意见，检察机关作出的决定将成为一纸空文。在实践操作中，即使采取公开听证程序，也仅仅是商请侦查机关配合检察机关的工作，法院不愿参与公开听证程序，因此当前采取听取意见程序更为适宜。

3.争取对社会危险性的认定达成共识。社会危险性无论是采取量化评估还是定性评估，都是检察机关一方评估的结果。在审查批准逮捕中检察机关是逮捕的决定人，可以根据评估结果决定是否逮捕。在羁押必要性审查中，检察机关是建议人，社会危险性评估只有被办案单位认可，检察机关提出的建议才能被办案单位采纳。检察机关与办案单位之间应加强沟通协调，对社会危险性认定进行充分说理论证，以求达成共识，方能保障羁押必要性审查制度的有效实施。

(五)完善后续监管措施

犯罪嫌疑人取保候审后监管难的问题在各地都普遍存在，传统的监管措施难以有效发挥作用。Z省部分地市探索了政企合作的监管模式，由部分企业对取保候审后的犯罪嫌疑人进行监管，嫌疑人在该企业内工作，企业负责监督教育，保证其及时到案接受审判。政府对该部分企业给予一定的政策优惠或者财政补贴，政府、企业、犯罪嫌疑人在合作中共赢。经实践证明，政企合作的监管模式是有效的，采取该监管模式地方的犯罪嫌疑人逃跑率极低。不过当前采取政企合作监管模式的市经济实力都较为雄厚，政府需要投入大量的资金，因此在全省推广需要一定的时间。

［1］龚培华，陈柏新.建立量化评估逮捕必要性司法机制的思考［J］.人民检察，2012，(18).

［2］杨秀莉，等.逮捕条件中社会危险性评估模式之构建［J］.中国刑事法杂志，2014，(1).

［3］张云鹏.捕后羁押必要性审查制度的完善路径［J］.法学，2015，(1).

［4］顾永忠，李辞.捕后羁押必要性审查制度的理解与适用［J］.国家检察官学院学报，2013，(1).

［责任编辑:王泽宇］

王克文(1982－)，男，江苏徐州人，侦查监督处检察官;刘珏(1984－)，女，湖南新化人，2015级刑法学专业硕士研究生。

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