刍议立案登记制度与接近正义

澳门科技大学法学院　翁京才



刍议立案登记制度与接近正义

澳门科技大学法学院翁京才

[摘要]2015年5月1日，我国法院系统正式实施立案登记制，宣告立案审查制结束了它的使命。在立案审查制的实施过程中，学术界与实务界有很多人都一直将其视为造成我国“起诉难”的重要原因，甚至于有许多人认为实行立案登记制之后，中国的“起诉难”问题就能够解决了。该文认为这一看法是错误的，这种看法高估了立案登记制的作用，没有找到我国“起诉难”症结所在。同时指出，要标本兼治地解决“起诉难”问题，最重要的是放宽法定的起诉条件。

[关键词]立案登记接近正义起诉条件

1　立案登记制

2014年10月23日，十八届中央四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，要求保障当事人的诉权，人民法院对应当依法受理的案件，要坚持做到有诉必理、有案必立。随后，最高人民法院先后颁布了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》和《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，要求地方各级人民法院于2015年5月1日起落实这两个文件的规定。立案登记制度这一学界呼吁多年的制度就此得以推行。

何谓立案登记制？它指的是在原告起诉后, 人民法院应当对原告的起诉材料进行简单的形式审核并出具相关书面凭证，让诉讼系属于法院，案件由此正常进入审判程序的制度。可以将这称之为“柜台式立案”“回应型立案”，在原告的起诉和法院的受理之间形成起诉就要登记, 登记就意味着案件受理，标志着诉讼程序的已经启动[1]。通俗地讲，所谓立案登记制就是法院收到公民的起诉材料后，立案庭只对该起诉材料作形式审查，只要原告的起诉材料符合形式要件，法院就登记立案，对于起诉是否符合法定条件，立案之后再由法院的专门机构对其进行审查。这一制度最大的作用是让原来的立案审查制度减少在立案这一关就进行实质要件审查的情况。

立案审查制度把一些本可以进入审判程序的案件挡在法院的大门外。立案登记制的实施可以使符合起诉条件的诉讼系属于法院，扩大法院的受案范围，减轻了其他部门的压力。法官依据其所享有的审判权对案件进行审理，从而在一定程度上保障了当事人的起诉权，一定程度上缓解了我国司法实践中所存在的严重问题——“起诉难”。

笔者之所以认为这一制度只是缓解而非解决“起诉难”，主要原因在于，在没有从法律上降低我国民事起诉条件的情形下，或者说我国的民事起诉条件依然是包含诉讼要件的情形下，由于诉讼要件的举证要求高于起诉要件的举证要求，这样很多案件进入不了审理程序，进入后也可能被以不符合起诉条件而被做驳回起诉的裁定告终。进入不了审理程序而回归到原来的立案审查制的巢臼，即使有幸进入了审理程序也可能因不符合起诉条件而被裁定驳回起诉。原来的“起诉难”可能转变成“判决难”，在不符合起诉条件而被裁定驳回起诉的情况下，原告试图保护的权益就可能因不符合起诉条件而依然无法得到本应受到保护的判决。比如，一些公益诉讼依然会因为自然人作为原告不符合起诉条件的规定而被裁定驳回起诉。所以，如果没有降低目前的法定起诉条件，任何变革都无法从根本上解决我国民事起诉难问题，最多只是缓解我国民事起诉难问题的程度。

2　接近正义运动的发展

20世纪以来，在世界范围内兴起了三次“接近正义（access to justice）”运动的浪潮。接近正义运动第一波始于20世纪70年代，围绕为贫困者提供切实有效的法律援助制度和法律咨询制度展开。“接近正义”在我国并不是一个固有的术语，该词没有直接对应的汉语，在国内学术界也没有统一的译名。Access的意思主要有“接近”“进入”“接近（或进入的）机会”；Justice则有“正义”“公正”“司法”“法官”“公平”“正当”“正确”等意。因此，若从字面意思上看，可以把 justice译成司法。但从历史发展来看，该词起初的确是指为特定人群在通过司法机关维护权利方面提供的帮助，即获得“法院公正审判权”，但此后，其范围已经超出了司法机关，亦包括非司法的方式。而不管是司法或非司法的方式，最终的目的都是正义的最终实现。在这种意义上，把justice译成“正义”不仅反映出该词的历史演变，也能反映出access所追求的结果。正如范愉教授所指出的那样，把access to justice翻译成“接近正义”或“接近司法”并不仅仅是该词的歧义或多义所致，更主要的是出于对justice一词内涵及其历史变迁的不同理解。不可否认，在现实生活中，正义是能够实现的，但实现完全意义上的正义却是很少的，大多数案件仅仅是部分正义得以实现，即使我们努力接近正义，也永远得不到正义。在这个意义上，有学者主张把access to justice译成接近正义[2]。

之所以会以此为核心开展该运动，是因为当时社会成员中的贫困者既缺乏金钱又缺乏法律专业的支持，其在维权路上举步维艰。由于贫困者欠缺专业的法律知识、无法负担诉讼所产生的相关费用，他们接近司法的过程中碰到巨大的障碍。接近正义运动认为，纠纷的解决不仅仅是接近司法，更多的是为了解决纷争，而纷争的解决可以有多种方式，一些方式甚至比司法效率还高。司法的拖延则对于贫困者而言是雪上加霜，因此，接近正义运动的目的是为纠纷当事人提供低廉、公正、高效的纠纷解决机制，弥补民事司法制度的缺陷。

始于20世纪70年代的接近正义运动，在第一阶段主要通过建立健全法律援助制度、法律咨询等诉讼制度配套制度，试图为当事人接近司法提供途径、保障，为社会成员中的贫困者建立高效、低廉甚至免费的法律服务制度，保障其接受司法裁判权并为其扫清获得正义裁判的道路。

在接近正义运动的第二个阶段，参与者转向提供司法上的保护，开始关注为环境污染受害者、残疾人、消费者等弱势群体的利益。新型的民事诉讼因为这一运动而产生，传统的诉讼模式被改变，原告超越现有法律的利益保护框架，突破原来的封闭性而提出新的利益主张。而且原告往往不仅主张自己的利益，而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们扩散的、片断性利益的侵害[3]。按照当时传统的适格当事人理论，原告都很难符合“利害关系当事人理论”。在原告无法具有法定权益的情形下，法院允许这些按照传统的当事人适格理论都是不适格的原告成为诉讼中的当事人，这种利益主体突破传统理论成为诉讼的适格原告, 是很难想象的事情。

在接近正义运动的第一阶段、第二阶段，从救济途径的角度来看，他们具有一个共同的特征——通过改革司法机制，减少乃至消除民众获得司法救济的障碍。但是，仅仅通过司法体制的改革试图达到接近正义的目标，试图就此达到降低诉讼成本、解决诉讼迟延问题，进而从根本上解决民众接近司法，这些状况并没有得到很大的改善。基于此，许多国家兴起了第三次接近正义的运动——将司法与正义进行区分。重新界定正义的内涵, 将正义诠释为使公民有机会获得纠纷解决的权利，即具体且符合实际之正义。这一运动试图构建替代性纠纷解决机制。在诉讼成本不断攀升、司法资源有限而国家提供的法律援助不足的情况下，替代性纠纷解决机制有效缓解了法院的压力，弥补了司法解决纠纷的不足，使有限的司法资源能够被那些真正需要它的人们所利用[4]。

3　立案登记制与民事“起诉难”问题的解决

在学术界几乎一片倒地呼吁立案登记制的情况下，两位比较有影响力的学者提出了他们对此审慎的态度。徐昕教授认为, 立案登记制的确有助于保护诉权，对于是否引入立案登记制应当审慎, 立案登记制保护的只是程序意义的诉权，需要进一步研究当事人到底可以因此而受益多少。不应当神化诉权的概念, 因为诉权的启动，他人将被动地进入诉讼程序，由于司法院的强制性，他人只能被强制接受裁判。轻而易举启动诉权，不当诉讼的侵扰将发生在民众之间，扰乱民众平静的生活。社会的发展, 诉权的范围确实需要不断扩大，但对民众广泛地赋予诉权，至少会带来两个严重的后果：一是诉讼案件的急剧增，二是滥诉。这未必是好事。制度的设计都应当考虑可能出现的后果。立案登记制的设立，必须慎重考虑多方面附带的负面影响。立案登记制缺少审核，法院立案庭守门员作用被淡化。撤销了立案审查这道防线，对司法改革朝着公正、独立的目标前进未必有帮助。立案登记制难以解决“立案难”的司法实践问题。他提出如下完善现行立案审查制的基本思路: 放宽起诉条件；确保法院依法受理案件，禁止以各种方式提高起诉条件；杜绝“抽屉案”和减小法官的自由裁量权，对原告实行相对宽松的弹性规定，给予原告相应的救济渠道, 以及对法院的惩罚条款[5]。宋朝武教授认为，民事诉讼受理制度所规定的现行起诉条件，包括了实体内容和程序要求，因此，确定性有余而灵活性不足，虽然能够节约司法资源，并一定程度地过滤纠纷，但对于新型权利主张进入诉讼却起了反作用。甚至为个别地方合理限制原告的正当诉权提供了借口。在方案的重构时，应当充分考虑时下司法环境、司法资源，采取渐进式方案更合时宜, 避免由于准备不足而导致司法不堪重负, 制约正常功能的发挥[6]。

有法官认为，诉讼要件、起诉要件必须区别清楚。法定起诉条件应当如此规定：只要将符合法律规定的起诉状提交给法院并且交纳案件受理费就可以了。同时，只要原告起诉就产生诉讼系属的效力，民事立案受理制度应当做相应的变革。至于当事人适格、主要证据、案件的管辖等诉讼要件，应由审判庭进行审查。藉此降低民事起诉的门槛，为民众接近司法提供便利，充分保护当事人的合法权益，并为当事人合法权益受到损害时提供救济。

可见，关于立案登记制在我国是否适合实行的问题，

不管是学术界还是司法系统都有人持审慎的态度，或者说是修正了的立案登记制度更受这部分人的欢迎。笔者认为，他们的担忧是有道理的。其他国家实行立案登记制是具备了一些先决条件的，比如，司法独立不依附于行政机关，因此，行政机关作为被告的案件在他们的过渡里进行审理是正常的，行政机关不敢挑战法院的司法权威；再比如，征地补偿案件与部分地方政府招商引资单位成被告的案件，原告起诉时基本都面临地方行政机关的干预而无法立案。另外，西方国家由于报业开放、新闻自由，民众法治意识与规则意识比较高，不容易被利用。而我国民智的开启相对较晚，民众信仰不足，在立案审查制的情况下尚能滥用诉讼权利。所以，实行立案登记制度的同时必须建立配套的制度来保障立案登记制度不被架空或者滥用。同时，必须清醒地认识到，立案登记制只能缓解我国“起诉难”问题，根治我国“起诉难”问题的源头在于解决好我国起诉条件的设定，必须严防出现以驳回起诉的方式造就新的“判决难”。

参考文献:

[1] 汤维建. 立案登记制的意义及其程序操作[J]. 中国审判, 2015(5):50-51.

[2] 郭辉. 接近正义考[J]. 澳门法学, 2014(12): 19.

[3] 莫诺·卡佩莱蒂. 刘俊祥等译. 福利国家于接近正义[M]. 北京: 法律出版社，2000.

[4] 齐树洁, 周一颜. 司法改革与接近正义——写在民事诉讼法修改之后[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2013(1): 1.

[5] 徐昕. 解决起诉难要立足中国国情[J]. 中国审判，2007(1): 10-11.

[6] 宋朝武. 民事诉讼受理制度改革的理性视角[J]. 法学论坛, 2007(3): 41.