信息公开的动力与压力

艾烨

摘要：来自上级主管部门的“强约束”，是招生单位进行信息公开的动力机制，公众日益觉醒的权利意识是信息公开的压力来源，而互联网及信息技术的发展则成为保障信息公开的重要手段。笔者以我国硕士研究生的招生政策为分析对象，探讨了信息公开的动力与压力。

关键词：信息公开：动力：压力

信息是一种资源，其占有者能够利用信息优势拥有一定的权力或者得到较多的利益。以此为基础，笔者探讨了我国高等学校硕士招生政策执行过程中信息公开的动力机制和保障机制的顶层设计问题。

高等学校作为履行公共职能的公权力主体，是国家公共信息资源的重要来源机构之一，无可争辩地是信息公开的主体。2010年4月6日，教育部以第29号令发布《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》），并于2010年9月1日起实施。《办法》第2条明确规定：“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。”该《办法》规定其他招生单位参照此规定执行信息公开程序。

具体到高等学校招生政策的领域中，信息也必定是政策相关各方作出行动的基础：对考生来说，作为理性人，能够根据公开的信息判断自己的实际情况，采取后续应对策略（如预测自己能够参加复试，能够被录取，或预测自己不能被录取，及早着手其他）；对新闻媒体来说，掌握的信息越全面，越有利于公开监督；对招生单位来说，公布的相关招生信息越全面、越真实，越能够“被监督”。消除信息壁垒，能促使招生工作程序更加规范化、透明化、法制化。

具体到实际招生工作中，信息公开不够充分是一种常见的现象，其成因主要有两点：一是从行政观念上看，长期以来形成的权威行政、神秘行政的传统观念。二是从利益的角度看，信息本身是一种资源，利用信息不对称的优势可以获得一定的利益。信息不对称最初是在信息经济学中使用的术语，指的是交易双方在交易过程中所占有的信息的不对称分布，从而对交易行为和效率的一系列重要影响。在信息不对称的环境中，由于交易一方拥有的信息多于另一方，信息优势方可能会以此谋求更大的利益，而劣势方则可能因此受损。

信息不对称性能够使信息占有者获取一定的寻租空间，或是通过向特定的利益相关人提供一定的信息、人为制造信息不平等来获取个人利益，或是直接以信息优势为基础，利用政策空间，影响招生和录取结果。因此，在“经济人”假设下，虽然公众强烈要求提供各种公示信息，招生单位却难以从观念上和利益上形成信息公开的动力。

据我国近年硕士招生政策的公开情况来看，来自上级单位的“控制权”是招生单位进行信息公开的真正动力，而公众舆论监督的压力作用对象是作为教育主管部门的教育部，而信息技术的发展尤其是数据的收集，是“控制权”能够落实的基础之一。

关于我国的政策执行情况，有人曾指出，我国政策的执行是一种“逐级发包”制，即在“职责同构”的背景下，由中央政府制定政策，地方政府逐级细化并“承包”目标任务。而在硕士招生政策的执行过程中，由于政策本身的性质，主要涉及的是“条条”关系的互动情况，即上级单位对下级单位授予一定权限，而下级单位负责在授权范围内按要求执行和在政策空间内自由裁量。

2013年7月1日发布的《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发（2013）73号）明确要求：推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开。进一步扩大高校招生信息公开范围。重点加强招收保送生、具有自主选拔录取资格考生、高水平运动员、艺术特长生等有关政策和信息的公开工作，加大对考生资格及录取结果的公开公示力度。随后，教育部为落实该文件要求，发布了《教育部关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》（教学函[2013]9号）。文件中明确要求：进一步扩大信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息“十公开”，即招生政策公开、高校招生资格公开、高校招生章程公开、高校招生计划公开、考生资格公开、录取程序公开、录取结果公开、咨询及申诉渠道公开、重大违规事件及处理结果公开、录取新生复查结果公开。

目前，在高等学校招生政策中，属于教育部的权力有以下几种：各层次学生招生规模的计划安排；统一考试管理监督权；审批统一招生外其他考试方式招生权；改革招生体制决策权和决定权。而招生单位的权力是根据教育部下拨的各类型学生的招生计划，按规定组织考试，并决定最终录取。在这个过程中，中央政府（教育部）、中间政府（省级教育考试院）、下级政府（招生单位）构成了一个委托一一代理链条。如果以“信息公开”为视角的话，中央政府（教育部）是信息公开的动力来源，中间政府（省级教育考试院）协助中央政府管理，而基层（招生单位）则是直接面对信息相对人（考生及利益相关者、媒体等）的信息提供者，而考生是信息公开的压力来源。

招生政策的复杂性设置了“信息壁垒”，招生政策本身纷繁复杂，招生类型、考试方式众多，程序各异，不是从事相关工作的专业人员很难弄清其中的行动空间。对信息公开最渴求的媒体和考生往往只能凭直观感觉来判断是否“公开、公平、公正”，很难对招生单位直接形成信息公开的压力，而上级主管部门既了解相关政策，就应该在促使招生单位信息公开方面起到重要的推动作用。因此，来自上级部门的监督和控制就成为了我国高校招生信息公开制度建设中的关键因素和主要力量。

教育部门通过一系列的强约束来保证信息公开制度的推行。首先，从“控制权”的角度来看，教育部把握了招生计划的名额制定和通过下级行政部门来约束招生单位行为的权利，以及对违反规定的招生单位进行惩处的权力。其次，教育部的监督主要是通过以数据的收集为基础的“信息约束”来实现的。在硕士招生过程中，考生报名、招生单位采集考生信息、发布考试信息、向教育部报送拟录取考生数据库等都需要通过研招网进行。而教育部通过这个网站，能够以考生个人信息为基础，比对招生单位上报的拟录取考生数据，确保拟录取的考生符合教育部所要求的基本条件。这种通过对前期数据收集（考生个人基本信息、已经取得的学历信息、学籍信息等），后期拟录取阶段（对考试分数的基本要求、前期教育部下达的招生计划的约束、复试分数等）的“强约束”，保证了教育部和省级招生部门对招生单位招录行为的基本控制。

互联网和信息技术的发展，使得信息获取的成本大大降低，客观上为破除“信息壁垒”，进行信息公开提供了技术保障。进入21世纪后，信息技术获得了极大的发展，互联网技术走进千家万户，计算机和智能手机、平板电脑得到了极大普及，宽带甚至移动互联网技术层出不穷，电子政务成为常态。这些技术的发展，无不为信息公开提供了信息渠道，公众也能够更加方便快捷地获取所需的信息。endprint