廉政账户为何“两兴两废”

最早设立廉政账号的宁波，抢先用了“581”，谐音“我不要”。随后，“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政账号相继出现。

“廉政账户的设立，挽救了大批干部，也挽救了他们的家庭。”

“一些人为了掩盖腐败行为，多收少交，是这一次取消廉政账户的一个重要原因。”

南方周末记者 褚朝新

南方周末实习生 王昱倩

2016年8月13日，广东省纪委发布消息，全省各级纪检监察机关设立的廉政账户一律注销。此前，已经相继有四川、贵州、新疆等多个省份纪委宣布撤销廉政账户。

廉政账户自出现就一直有利弊之争，也曾在贵州等省份废除过一次。几年后，一些撤销过廉政账户的地方在争议中又再次将其恢复。这一次，是廉政账户第二次被撤销。

两立两废的背后，正是中国特色反腐的真实写照。

十多年前曾被叫停一次

8月13日，一个让王明高难过的消息传来：广东全省注销廉政账户。

2011年设立廉政账户的广东省纪委5年后发布消息：全省各级纪检监察机关设立的廉政账户一律注销，今后党员干部违规收受“红包”按顶风违纪处理。

湖南商学院副校长、反腐专家王明高教授最早公开提出设立账户让官员们退赃的设想。1999年，还在湖南省委组织部任副处长的王明高在一个课题中建议，设立一个退赃账户，让收了贿赂和红包后想退的官员们有一个出口。

1999年6月，王明高的相关建议被中纪委监察部办公厅以《信息要情专报》呈送中纪委领导，之后建议又被中组部党建研究所在《党建研究参考资料》上印发，受到广泛关注。

“当时叫退赃账户，没有明确说叫廉政账户，但后来各地设立的廉政账户思路基本差不多。”8月16日，王明高告诉南方周末记者，作为首倡者看到廉政账户被撤销心绪难平。

其实，广东已经是8月份以来宣布注销廉政账户的第三个省了。

8月4日，贵州省纪委副书记黄文胜公开宣布，全省各级纪检监察机关须于近日完成廉政账户撤销工作，“今后，各级纪检监察机关一律不再设立廉政账户。”8月11日，新疆维吾尔自治区纪委发布消息撤销了“539”廉政专用账户。

此前，四川已经先行一步。7月15日，该省宣布全省纪检监察机关统一撤销廉政账户，余额移交同级财政，上交国库。

这并不是廉政账户第一次被叫停。曾担任王明高课题小组顾问的反腐制度研究学者李永忠介绍，十多年前廉政账户曾经被叫停过一次。

2001年6月，甘肃设立廉政账户，2003年8月撤销。2004年7月，甘肃第二次设立“廉政账户”，2005年11月再次撤销。

对此，甘肃官方解释是，“随着反腐倡廉各项法规的日臻完善，根据工作形势的发展，省纪委决定撤销在全省工商银行、农业银行各个储蓄网点设立的‘581廉政账户。”

2002年5月，福建省纪委宣布撤销设立仅仅一年的廉政账户。媒体报道称，福建推广廉政账户制度后，各方均有人提出异议，认为廉政账户容易被少数公职人员当作“挡箭牌”，助长他们蒙混过关的侥幸心理；同时，也降低了党员干部的自律标准。经过调研，福建省纪委表示，“这种做法法纪依据不足，且确实存在一定的负面影响。经研究，决定撤销这一制度。”

广东省纪委称，“在全面从严治党的条件下，如果继续保留廉政账户，容易使党员干部误解收‘红包后上缴廉政账户就没事，也为有的党员干部欺骗组织、对抗审查提供理由和借口。”四川的说法较为模糊，“随着党风廉政建设和反腐败工作的深入，廉政账户存在的问题也日益显现。”

此外，贵州和广东在宣布撤销廉政账户时都透露，是“按照中央纪委要求”。中山大学廉政与治理研究中心执行主任倪星也向媒体透露，几个月前，中纪委就在内部会议提出研究取消廉政账户一事。

“每年下半年 收到的钱较多”

“我现在都很自豪，当过王明高那个课题小组的顾问。”8月16日，曾长期在纪检部门工作的李永忠对南方周末记者说。

1999年，李永忠在中纪委工作。王明高课题小组提出的设想事后虽然得到中央的肯定，但在当时有些石破天惊，有人曾要求李永忠退出顾问之列。

李永忠解释了提出这一设想的背景——在九十年代，有人给一个县委书记送钱，他退了，但县长、副书记和组织部长都在收，他不收其他人也就不好收，大家觉得跟着他干没意思，于是他被班子成员孤立，工作不好开展，最后只好主动提出调走。

“当时官场上有个说法，你可以不上车，但是不能挡大家的道。”李永忠说，这就是当时构思退赃账号的现实原因。

各省设立廉政账户与课题组的构思接近。河南设账户时称，“针对一些被动收受礼金贿赂的党员领导干部，在陷入左右为难、犹豫不决境地时，省纪委增设的‘河南省581廉政账户，将为这些党员领导干部提供一条拒绝诱惑、保护自己的正确渠道。”

“从不少腐败案件中暴露出，腐败分子大都是从接受礼金、红包开始，聚敛大量钱财，走上违纪违法道路。基于此，我省从2014年12月29日开始，对违规收受礼金、红包问题开展专项整治。‘专户账号和‘专库代号均为‘35581，所有款物一律上缴国库。”山西在设立廉政账号时称。

宣布撤销廉政账户，各省也不同程度提到了廉政账户发挥的“历史作用”。广东省纪委表示：廉政账户的设立，消除了党员干部主动上交“红包”的思想顾虑，增加了党员干部特定条件下收受“红包”的救济渠道。

现在想起来，王明高觉得“退赃账户”的名字不好。各地在推行时也没有引用这个名字，而是选择了“廉政账户”这个名字。

容易记、便于传播的谐音，成为“廉政账号”发挥教育功能的重要表现。最早设立廉政账号的宁波，抢先用了“581”，谐音“我不要”。随后，“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政账号相继出现。再往后，复杂一些的谐音账号出现，广东廉政账号为“35581”，谐音是“送我我不要”，湖南设立的廉政账号是“5910”，谐音“我就要廉”。

多个省市纪委官员透露，廉政账户设立后，每年下半年收到的钱较多——下半年节日较多，送礼送红包的比较集中。

南方周末记者发现，主动如实将受贿的钱款上缴给廉政账户可以不被、免于或从轻追责，有些省市廉政账户收到的“赃款”金额巨大。

各地官方披露的信息显示：山东济南“廉政账户”设立后，一段时间内一直保持日入万金的速度；2013年，河南廉政账户共收到2219人次主动上交的礼金6170万元；2013年9月至2014年6月，江西省三级廉政账户进账10364.35万元……

李永忠认为，这么多钱这么多人，纪检监察部门没有那么多人力去查，让他们自己上缴有效地消化了很多腐败存量，让有限的反腐力量可以集中精力查处极度腐败的官员。

“廉政账户的设立，挽救了大批干部，也挽救了他们的家庭。”王明高对南方周末记者说。

“一些人多收少交掩盖腐败”

王明高向南方周末记者提供了当年发布在内部刊物上的“设计思路”。

他说，退赃可能有三种，第一种是悔过自新、全退，第二种是退一部分留一部分，第三种是心存侥幸，抗拒不退。根据研判，课题组提出：设立一个退赃账号，退赃时必须写明收钱的时间、金额和事由。

另外配套两个规定——对在规定期限内主动将不法收入上交到退赃账户的，不论干部职级问题大小，一律免除党纪、政纪处分，不追究法律责任，待遇不变。对拒不退赃或部分退赃的，则从重处罚。此外，完善官员家庭财产申报登记制度、实行金融实名制、防止资金外逃。

王明高课题组的设计，得到了李永忠的认可。两人认为，在财产申报制等配套措施辅助下，官员和亲属们的资产公开清晰，不法收入难以藏匿，退赃账号可以有效防止官员们弄虚作假、交一部分留一部分。

关于减轻处罚的设计，各地基本都采用了。但要求官员们向廉政账号交钱时注明收钱的时间和事由，以及相关配套制度，大多数省份并未实行。

2011年，河南省设立廉政账户时规定：在组织对其违规违纪行为进行调查处理前，如数将所收受的现金等上缴廉政账户的，作为免予处分或从轻处分的情节。2014年，江西省设立廉政账户时规定：缴款时不需说明款项来源和缴款理由，可用实名，也可不记名，鼓励用实名缴入。受理银行提供的客户回单联作为个人缴款凭证应妥善保管，作为退缴礼金的证据。

问题官员的顾虑是打消了，但给反腐带来的隐患也不少。现任最高人民检察院法律政策研究室副主任的韩耀元曾公开担忧：比如，有5个人一共送了10万，但是我存了5万。检察机关找我，可能就掌握一两个人给我的4万，我就可以说，我收受这两个人的四万块钱，已经存入廉政账户了，就不能认定我的受贿罪。

这一问题在现实中确实存在。南方周末记者调查获知，在中部省份的一些地市州，不用交代上缴廉政账户的钱来自哪里、谁送的，个别官员将上缴给廉政账户的钱称为“蓄水池”，只有有人举报其受贿了，就说这笔钱就在已经上缴给廉政账户的数目中。

“有个处级官员，分两次交了近两百万，每次有举报纪委找他，他就说收的钱都上缴了。因为‘蓄水池足够大，多次举报的总额都没有超过200万，至今平安无事。”当地一名知情官员告诉南方周末记者。

“一些人为掩盖腐败多收少交，是这次取消廉政账户的一个重要原因。”一名曾担任过地级市纪委书记的官员对南方周末记者说。

不能让廉政账户“洗白”受贿

“中纪委一直没有明确对廉政账户表态，也没有相关统一的规定，各省各地做法都不一样。”多名学者对南方周末记者介绍。

收到赃款后何时上缴才能免于处罚，各地规定不一，司法实践中纪检监察部门和司法部门的看法也不一样。

南方周末记者查询发现，2013年6月8日，江西省纪委规定通知下发前已收受钱款要在一个月内上缴廉政账户，今后确属无法拒收的钱款要及时上缴廉政账户，没有明确的时限要求。

上缴赃款的时限模糊不具体，使得涉嫌受贿的官员们可以选择恰当的时机决定赃款的取舍，降低了腐败的成本和风险。

8月1日，湖北洪湖原市委书记邹太新受贿案在荆门中院公开开庭审理。2014年2月，邹太新得知自己的前任、时任荆州市委常委、宣传部长幸敬华被湖北省纪委调查，判断两人可能有共同行贿人，担心行贿人被抓后将他供出，先后退还给当事人人民币21万元、2万美元，并安排妻子通过银行转账人民币7万元至廉政账户。

8月11日，新疆纪委有官员评价：有的党员干部收受贿赂后，在听到“风声”感觉“苗头”不对时，抢在组织调查之前把“吞”下去的钱“吐”出来，往廉政账户里一塞了事，为自己的受贿行为“洗白”。

南方周末记者查阅公开司法文件发现，一些涉嫌受贿的官员得知自己即将被调查才退款，是否可以界定为自首从轻处理，在法庭上成为控辩焦点。

2015年9月，海南省澄迈县原县委常委、副书记卢勇受贿案开庭审理。卢勇及辩护人提出，卢勇曾主动上交海南省纪委廉政账户68万元及案发前退还给行贿人的55万元不能认定为受贿。公诉人则认为，卢勇上交及退还的行为是出于掩盖罪行而退赃，不影响对其受贿罪的认定。

新疆纪委透露，在办案中还发现，“收受了礼金的党员干部即使把钱打入了廉政账户，却依旧利用职权或职务上的影响为他人谋取不正当利益，办了不该办的事。这种情况下，廉政账户也就没有充分发挥防止以权谋私、防范不正之风和腐败问题发生的作用。”

越来越多地方取消廉政账户

针对廉政账户对上缴赃款时限规定不清晰的问题，《最高人民法院最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》做出了较为具体的界定：国家工作人员收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是受贿。国家工作人员受贿后，因自身或者与其受贿有关联的人、事被查处，为掩饰犯罪而退还或者上交的，不影响认定受贿罪。

一名基层的纪委官员提醒南方周末记者，在廉政账户十年多的实践中，一些地方纪委也注意到暴露出的上述问题，因此最近几年设立廉政账户的地方一般都限定了时间。

2014年2月，湖南省安乡县纪委设立廉政账户时明确规定：党和国家工作人员对因各种特殊原因未能拒收、难以退回的礼金礼品，必须自收礼之日起一个月内如实登记、上交县纪委监察局。2014年3月5日，湖南省衡阳市蒸湘区设立廉政账户时要求，“将未能拒收、难以退回的礼金礼品于收礼之日起一个月内如实登记、上交。”

一些地市则出台了更严厉的制度。湖北恩施州对违规收送“红包”、礼品、礼金的党员干部“零容忍”，一律先免职再处理，收受的“红包”、礼品、礼金一律收缴。

即便各地改进完善制度，但仍有越来越多的地方取消廉政账户。四川省纪委一名官员向南方周末记者表示，反腐形势变了，现在全面从严治党。

2016年1月1日，新版的《中国共产党纪律处分条例》第83条、84条明确规定，收送可能影响公正执行公务或超出正常礼尚往来的礼金礼品，都是违纪，都要视情节给予相应的纪律处分。

8月11日，宣布取消廉政账户时，新疆纪委公开表态说，“随着党风廉政建设和反腐败工作的深入推进，廉政账户存在的短板也日益显露出来。廉政账户的撤销，可以打消少数人把廉政账户作为‘掩体实施违纪违法行为的侥幸心理，也有利于迅速准确地查明党员干部是否存在违纪违法行为。”

“事实上，有的党员领导干部收受了礼金，尽管存入了廉政账户里，但送礼金的人以为他还在继续收，党风被败坏的事实已经传扬出去了。送礼金的党员干部也是违纪，如要保护他，必须把礼金退回去。”新疆纪委一名官员在题为《从撤销廉政账户说起》的文章中说。

取消廉政账户后，四川的做法是，“坚决当面拒收可能影响公正执行公务的礼金；对因特殊原因确实无法当面拒收的，事后要尽可能退还；对因各种原因未能当面拒收和事后退还的礼金，要按干部管理权限，及时向纪检监察机关报告，一个月内实名登记上交。”