产权交易机构从事PPP项目的主要环节探究

◎ 周雪飞（西南联合产权交易所，成都610041）

产权交易机构从事PPP项目的主要环节探究

◎ 周雪飞（西南联合产权交易所，成都610041）

自2013年PPP（政府和社会资本合作）项目在我国“自上而下”力推以来，推广应用步伐不断加快，已呈“星火燎原”之势：根据财政部PPP中心统计，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元。以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计，入库项目的落地率为21.7%。而在众多PPP项目中，目前大部分还处于项目识别阶段，约占总数的78%。这一方面说明PPP项目的落地实施有待加强跟进，另一方面也显示出PPP咨询市场存在巨大需求空间，前景广阔、方兴未艾。

正因为此，作为“促进公共资源、产权要素优化配置，服务国企国资改革，秉承公益性、市场化理念”的产权交易机构，理应充分彰显公共性、公有性、公益性的特征，着力发挥公信力高、规范性好、市场化功能强的优势，积极引入包括民营企业在内的社会资本参与PPP项目，进而推动混合所有制经济在新常态下的更好更快发展。

1　PPP模式本质上是一种混合所有制经济形式

所谓PPP模式本质上是一种混合所有制经济形式，即“混合制、融合式、共享型”的经济表现形态：政府和社会资本平等合作、共担风险、分享利益（全社会的公共利益、社会资本方等的个体利益），促进不同属性资本之间的融合，形成政府性投资领域参与主体多元化、公共产品与公共服务市场化提供的格局。可以说，PPP模式是创新财政投入方式、拓展政府投融资渠道、改进公共产品与公共服务供给方式、优化公共资源配置的重要手段和工具。

需要指出的是，无论在“PPP模式中的社会资本退出渠道选择”上，还是“支持国有企业以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换”中，以及“着力引导民营企业组合民间资本，培育一批特色突出、市场竞争力强的大企业集团”方面，产权交易机构均被赋予了新的使命、历史重任（参见表一）。

表一：近期有关产权市场新使命任务的文件及会议一览表

毋庸置疑，优化公共资源配置、服务国企国资改革、促进混合所有制经济发展，为不同属性资本形态的转换、组合提供平台支撑，正是产权市场、交易机构的重要功能和应有之举。可以说，长期以来的公有性和公益性属性、市场化运作、交易方式不断创新、信息发布公开透明，使得产权交易机构与PPP模式产生了多重交集，能够形成有效对接。

2　产权交易机构从事PPP项目的主要环节与切入点

2.1PPP项目的主要环节

通常，PPP项目的完整、全程操作，包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五个环节、阶段（见图一）。

图一：政府和社会资本合作项目操作流程图

2.1.1项目识别：关键点是“物有所值评价和财政承受能力论证”。国际经验表明，项目适用PPP模式的前提条件是进行“物有所值评价”。目前国内按照相关要求，拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。①对部分政府付费或政府补贴的项目，通过物有所值评价后还要根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，开展“财政承受能力论证”。②换言之，纳入政府和社会资本合作（PPP）指导目录的项目，只有通过“物有所值评价和财政承受能力论证”，方可进行项目准备。由此，PPP项目识别中“物有所值评价和财政承受能力论证”成为关键节点。

所谓物有所值评价，指与政府提供公共产品和服务的传统模式相比，社会资本参与能有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品和服务质量效率，是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。而财政承受能力论证则是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

无论物有所值评价还是财政承受能力论证工作，均由“财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门”共同负责开展，且强调“积极利用第三方专业机构和专家力量”，“必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助”。

2.1.2项目准备：重点在于编制PPP项目实施方案。项目准备阶段，主要围绕“PPP项目实施方案编制”来展开工作。PPP项目实施方案由政府指定的项目实施机构负责组织编制，具体内容包括：项目概况、风险分配、项目运作方式、交易结构（项目投融资结构、回报机制和相关配套安排）、合同体系管理、采购方式选择。其中，项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制则重在明确社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

2.1.3项目采购、执行与移交：选择合作伙伴，实施融资方案，进行项目移交。

（1）项目采购：确定采购方式，发布采购信息。PPP项目采购属于政府采购范畴，应按《政府采购法》及相关规章制度执行。本环节主要由项目实施机构根据项目采购需求特点，依法选择、确定适当采购方式（包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购），发布采购信息。

（2）项目执行：融资方案实施，建设运营信息披露。项目融资具体由社会资本或项目公司负责，具体包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。项目建设、运营等相关信息，则由政府、社会资本或项目公司依法公开披露，以保障公众知情权，接受社会监督。

（3）项目移交：社会资本退出，进行项目移交。PPP项目建设运营期结束，社会资本退出时应当进行项目移交。在此过程中，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

2.2产权交易机构的切入点

2.2.1为PPP项目提供全方位的咨询服务。作为第三方独立的专业中介组织，产权交易机构无疑应当参与、能够承担PPP项目识别阶段的“物有所值评价”和“财政承受能力论证”咨询服务，通过召集、组织包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家在内的“物有所值定性评价专家组”开展相关工作，完成物有所值和财政承受能力论证的专家咨询、报告撰写等具体事项。而在PPP项目准备阶段，产权交易机构同样可以为项目实施机构提供包括“运作方式选择、融资方案设计、法律顾问咨询、市场化方式选择合作伙伴”在内的“编制项目实施方案”等一揽子服务。

概言之，在PPP项目识别与准备阶段，产权交易机构完全可以作为PPP咨询服务机构，为财政部门、行业主管部门、项目实施机构提供“综合性、全方位、一揽子”的PPP项目咨询服务。

2.2.2为PPP项目征集合作伙伴、向社会资本方提供融资支持服务。步入PPP项目采购阶段，产权交易机构可以充分发挥产权市场交易平台的信息集聚和资本集聚功能，按照《政府采购法》等法律法规及有关规定要求进行项目采购信息发布，选择并实施相应采购方式来“征集合作伙伴”，在综合评估项目合作伙伴“专业资质、技术能力、管理经验和财务实力”等因素基础上，择优选择“诚实守信、安全可靠”的合作伙伴作为PPP项目最终确定的社会资本方。

而在PPP项目执行阶段，产权交易机构则应根据项目准备阶段作出的“融资方案设计”，着力为社会资本方提供“融资支持服务”：召集银行等金融机构尤其是PPP融资支持基金，通过贷款发放、股权投资等方式，来满足PPP项目的融资需求；在“项目公司增资扩股或通过购买原国有股权方式取得项目公司股权”的PPP项目中，产权交易机构则应充分发挥产权市场“增资扩股”、股权转让等产权融资优势，通过“国有资产资本化”、“不同资本形态转换”等方式，为PPP项目提供融资支持。

2.2.3为PPP项目中社会资本退出提供平台、渠道支撑。当PPP项目合同约定期满、步入项目移交环节时，产权交易机构则要根据相关文件要求，积极为社会资本的退出提供平台、渠道支撑。这其中，对于合同到期、国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权的PPP项目，实际操作中涉及国有股权转让的公开交易业务，原本就是产权交易机构的优势和强项。

而针对社会资本“不可能长时间持有PPP项目资产”的现实情形，产权交易机构则可考虑以产权市场为依托设立“PPP项目资产交易中心”，在方便社会资本中途退出的同时，也籍此通过市场化机制约束其严格履约，提高建设运营质量。

3　 产权交易机构从事PPP项目的具体措施建议

3.1全面熟悉相关法律法规及政策文件，严格执行PPP项目操作规程

PPP项目的操作、实施过程，涉及诸多法律法规如《预算法》、《合同法》、《政府采购法》、《招标投标法》，以及正在推进中的PPP立法（财政部主导）、特许经营立法（国家发改委主导），还有一系列的政策文件、操作指南、管理办法等。而在PPP项目推广应用中，财政部和地方各级财政部门的要求越来越严、操作更加规范：只有符合要求的项目才能给予相应财政补贴，并且获得PPP融资支持基金的股权投资。

因此，产权交易机构从事PPP项目，首先应当全面熟悉、深入了解与PPP项目有关的法律法规及政策文件等，具体实施中严格执行操作流程，每一步、各环节都要“按照要求，规范操作，环环相扣，落实到位”，以便“切实保障项目选择的适当性、交易结构的合理性、合作伙伴选择的竞争性、财政承受能力的中长期可持续性和项目实施的公开性，确保项目实施质量”③。

3.2整合内外资源，积极申报并力争进入当地乃至全国的PPP咨询服务机构名录

产权交易机构作为第三方专业中介组织，具有良好的社会信用、突出的专业优势、较强的创新意识。由于了解、掌握政府和社会资本合作的相关政策、规章，在项目识别、准备、采购、执行、移交等方面具备咨询服务能力，因此产权交易机构应当通过全面整合内外资源、形成专门的“PPP项目专家团队”，积极申报、争取早入当地“PPP咨询服务机构名录”乃至全国“PPP综合信息平台机构库”，为全方位开展“PPP项目咨询服务”奠定基础、创造条件。

3.3形成有效对接，全程参与体系及PPP项目综合业务平台

PPP项目的信息发布要求“全程公开透明、接受社会监督”，为此财政部建立了全国PPP综合信息平台并于2016年2月29日首次公开披露全国PPP项目信息。PPP综合信息平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理，且明确要求：未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。④

因此，产权交易机构从事PPP项目，要着力构建“PPP咨询服务—合作伙伴选择与融资方案实施—项目移交和社会资本退出”，全程参与体系及PPP项目综合业务平台。在此过程中，产权交易机构应主动与全国PPP综合信息平台、地方各级（省市县）PPP项目库形成有效对接，从中选取具体项目开展全方位的PPP项目咨询服务；将自身建立的“投资人库”与PPP项目“征集合作伙伴”有机结合起来，及时公开发布PPP项目采购信息，更为有效地选择、确定合适、恰当的社会资本方；积极与PPP融资支持基金等衔接、沟通，充分发挥产权融资的资本市场功能特长，实现PPP项目“社会资本方”和金融机构之间的融资供求有效对接；发挥产权市场的流转平台优势，通过“PPP项目资产交易中心”的运行，为社会资本方提供更为顺畅、有效的退出渠道。

特别需要指出的是，全国各地的产权交易机构应当借助新一代信息技术、资产电商平台等先进手段方式，在异地项目的操作实施过程中“整合资源，共享收益，产生合力”，进而形成产权市场、交易机构在PPP项目推广应用中的“规模效应，全域合作，行业共赢”有利格局。

（作者系西南联合产权交易所产权研究院副院长）

①《PPP物有所值评价指引》，财政部，2015年12月18日

②《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，财政部，2015年4月7日

③《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，财政部，2015年12月8日

④《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，财政部，2015年12月18日