新政策形势下土地开发建设融资模式思考

◎ 邓源 罗玮（中国建设银行重庆市分行，重庆40010）

新政策形势下土地开发建设融资模式思考

◎ 邓源 罗玮（中国建设银行重庆市分行，重庆40010）

2016年财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称：“财综［2016］4号文”）明确提出“自2016 年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”，标志着“土地储备贷款”这一银行传统贷种将退出历史舞台。该文件的实质新意还在于推动建立新的土地储备投融资体制，区分了土地收储政府管理与土地市场开发的边界。

1　土地储备项目融资政策演进

1.1传统业务模式的弊端逐步显现

土地储备是城市土地出让制度的配套制度，指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，

本文对历年土地储备项目融资政策进行了梳理研究，提出了在新政策形势下，以政府服务购买等模式为切入点，商业银行通过创新金融服务支持土地开发项目融资的对策和建议。

土地整治储备 融资 政府购买金融创新依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，现行土地储备制度在地方政府实施城市土地供应、调节市场供求等方面发挥了重要作用。

在“经营城市”的大潮中，各级政府曾经将大量待开发土地注入政府平台公司，土地储备业务从无到有、急剧膨胀。由于土地收购储备中征地、拆迁、基础设施改造与建设各个环节都需要强有力的资金支持，在近10多年的城镇化快速发展进程中，融资主要来源于银行贷款，利用土地储备机构融资也成为地方政府扩充债务的重要途径，两者具有不可分割的关系。土地储备经营虽然可获得超额级差地租收益，但是对土地财政的过度依赖，收益分配不公、“水涨船高”推动房价以及农地强制征收的社会问题较突出，日益显现出传统业务模式的弊端。

1.2近年来土地储备融资政策逐渐收紧

再来需要强调的是在繁杂的场景中选择突出的焦点非常关键。画面前景可以加入一些树桩、岩石，或者林间小路这样的线条来引导观众的视线。

自2012年以来，土地储备融资监管政策逐步趋严，整体上与国家行政管理体制和转变经济发展方式的进程一致。在经历逐步建立规范、强化管理，平台公司剥离土地储备职能等变迁后，设立融资规模控制卡、上收信贷审批权至商业银行总行、纳入地方政府性债务统一管理、执行地方政府性债务管理的统一政策。

2　土地储备新规影响分析

2.1进一步规范土地储备和资金管理行为

财综［2016］4号文的核心是规范土地储备和资金管理行为，实质不仅仅是要求“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”，更深层次意义在于区分政府土地收储与土地市场开发的边界，政策、法律风险由政府承担，通过规范政府采购模式将项目建设和财务风险交由市场承担。

2.1.1体现了规范地方政府举债融资机制，“修明渠、堵暗道”的核心要义。十八届三中全会以来加强地方政府债务管理的政策规定以“修明渠、堵暗道”为重点，一是剥离融资平台公司政府融资职能，明确政府和企业责任承担，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任；二是完善政府预算体系，优化财政支出结构，加强政府购买服务资金管理，建立跨年度预算平衡机制；三是新“预算法”赋予地方政府依法适度举债权限，大力推广PPP模式，并推进融资平台公司市场化转型和融资。

从政策延续性上看，财综［2016］4号文是对《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等前述一系列加强地方政府债务管理文件精神的延续和细化，核心是规范土地储备和资金管理行为。

2.1.2推动土地收储业务模式由政府垄断转为政府服务购买，是政府管理方式的重大转变。

政府加强土地管控，全面规范土地供应的渠道；彻底剥离土地储备机构以及各类城投公司的土地融资职能，土地储备资金最终来源于财政预算安排，从根本上保障了土地储备机构回归公益一类事业单位的政府服务本质。

（2）土地储备业务由政府垄断经营转为探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。区分政府土地收储与土地市场开发的边界，通过规范政府采购模式将土地拆迁和一级开发工作交给市场，开发投资和建设风险由市场承担。拆迁安置补偿和与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设探索政府购买有偿服务，上述原属于各级政府垄断的业务将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法》等法规通过政府采购、公开选择项目承接主体或供应商，按合同义务履约的项目管理方式实施，从而构建新型的土地一级开发市场。

“十三五”期间新型城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，土地整治、棚户区改造、产业园区建设等涉及土地项目开发仍将是其中不可或缺的重要内容。

2.2.1土地收储和一级市场开发融资需求和融资模式将发生根本性转变。以地方土储中心为融资人、依托土地抵押借款——预期出让收入还款的“以地生财”模式将彻底终结。新的土地收储管理方式下，土地储备机构仅限于“熟地”的储备，土地拆迁和开发工作将交给市场办理。融资需求来自于征地补偿、拆迁安置和与储备宗地相关的基础设施建设中各个环节，政府采购承接主体或供应商成为融资主体。

2.2.2与储备宗地相关的基础设施建设项目转化为市场化项目。土地储备机构作为政府部门制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬。项目融资的还款来源将不再直接对应该宗土地的出让收入，而是纳入预算管理的财政支出。土地储备机构作为政府采购主体代行土地收储的政府职能，土地收储服务及项目合同执行按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规，纳入政府采购预算和政府购买服务预算管理。

［小贴士］

生地是指土地已经缴纳土地出让金或者取得土地的合法使用手续后未经任何额外投资的未开发的土地。熟地是指取得上述手续后，对土地进行了拆迁，整理，对土地进行以及开发后开发程度达到了n通一平，这里的n通是指当地土地部门要求的：“3通”、“5通”、“7通”，包括通电、上水、下水、讯、燃气、路、供暖等。平是指土地整平。达到此标准才能称为熟地。

2.2.3推动原城投公司等政府融资平台市场化转型，或引入社会资本组建PPP项目公司，作为土地开发项目承建主体及融资主体。一是在符合相应法律法规的前提下推动原城投公司等政府融资平台公司转型成为承接土储机构或政府发包的征地补偿和土地一级开发项目的承接主体或供应商。二是继续推进PPP模式，以委托经营、管理合同等“政府付费”服务外包PPP模式吸引更多实力较强的社会资本推进新型城镇化进程。

3　商业银行的机遇

从传统土地储备业务内涵看，如果管理职能与业务内容相分离，即将政府垄断“生地”收储和“熟地”出让的管理职能除外，征地补偿、拆迁安置和与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设等构成了土地开发项目的主要建设内容，上述每一个环节均需要大量的资金投入。适应新型政府采购模式的融资模式将成为商业银行土地开发项目融资的重要切入点和转型发展的重大机遇。

3.1合理确定土地储备总体规模、规范土地储备资金使用管理、为金融服务支持新型城镇化提供了根本保障

基础设施项目融资是商业银行中长期信贷的传统领域，创建与新机制相适应的金融服务方案，积极支持国家重点领域和重大项目建设，有利于破解当前外部实体经济增长乏力、直接融资替代、同业间竞争加剧的困局，促进资产业务稳定持续增长。

3.2由规范政府采购合同支持的项目建设融资在业务合规性和付款能力保障性上均得到大幅提升

首先，原政府融资平台市场化转型后采用政府购买公共服务模式后的业务可被视作市场化项目，银行在进行风险评估后自行做出的决策判断，更符合银监会的平台公司融资监管政策。

其次，融资方式及工具多样化。可综合运用传统贷款、信托、投资理财、产业基金等多层次、系列化产品，满足客户投融资需求，建立新型银政合作关系。

最后，融资工具流动性趋于合理。传统土地储备贷款期限相对较短，如果贷款期内土地出让进度不能达到评估预测进度，有可能引发流动性风险。采用政府购买服务模式后，根据未来年度政府按协议所支付的现金流确定信贷产品期限及还款计划，还款现金流更加匹配。

4　推动新型土地开发融资模式的建议

4.1创新“政府购买服务”融资机制

土地收储从政府垄断转为政府服务购买，是公共服务领域推进政府职能转变和服务型政府建设的重大举措。在承接主体和供应商选择上，政府管理部门依托政府采购信息平台，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴，并向社会公布项目采购信息；付款资金来源不再与具体宗地的预期出让收入挂钩，而是按合同约定数额获取报酬。

从具体的业务模式和资金筹措上与传统收储、整治、卖地模式有着本质上的区别，商业银行应配合地方政府推进政府采购和购买服务工作，以各级政府的购买服务管理流程制度为依托，创新“政府购买服务”融资机制，支持适用的工程建设、服务供给领域中社会力量参与政府购买服务的融资需求。

还款来源从预期土地预期收益转为评估综合判断政府预算支出的可行性，即据政府购买服务所签署的采购合同协议等要件中明确政府购买服务的边界，特别是双方协议中的购买量、价格以及产出标准等要素，政府支出部分应明确其支付金额、支付方式、支付路径和支付时间等因素，以及中长期财政规划的统筹平衡能力。

4.2探索购买服务协议预期收益质押等担保方式创新

创新信贷服务，支持购买服务协议预期收益质押等担保方式创新。改变银行信贷以土地、房产抵押等为担保方式的传统，抓住“政府购买服务”融资的关键要素，即政府采购合同项目应收账款的价值确认和还款现金流，创立应收账款质押等预期收益质押担保方式，有效降低授信业务的经济资本占用水平。结合开立资金监管专户等风控措施，对合同项目下的政府采购资金实现全周期的封闭运行，保障资金安全。

4.3建立地方政府土地收储项目偿债能力评价方法

政府采购和服务购买的本质要求是从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，建立跨年度预算平衡机制是构建现代财政制度的重要内容。土地收储与项目直接收入脱钩，由“政府付费”的根本保障在于有可持续发展的中长期财政规划为基础，以及政府部门对项目全生命周期内的财政支出进行财政承受能力论证和绩效评估后的合理决策。这就需要政府根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，首先从总量上控制土地收储项目投资总额，其次具体项目实施内容基本条件、绩效标准有清晰的约定，信息向社会透明公开。此外，新预算法赋予省级政府发行地方政府债券筹集资金的权限，在推行分级政府性债务限额管理基础上，由省级政府将或有负债纳入负债总规模进行上限控制，避免区县土地开发投资冲动，最终影响政府履约能力。

[1] 苏朋，贾西津，孙洁，韩俊魁.中国政府购买公共服务研究.财政研究，2010（1）.

[2] 何翔舟，王琰.政府购买公共服务研究的重点和主题.天津行政学院学报，2015（3）.

[3] 闵义.棚户区改造贷款现状及难点分析.现代金融，2015（9）.

[4] 赵然.PPP模式下的土地一级开发项目应用研究.中国房地产，2015（30）.