重大水利工程项目社会稳定风险评估综述

李晶晶,华　坚,3

(1.河海大学商学院,江苏 南京　211100; 2.河海大学产业经济研究所,江苏 南京　211100;3. 江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京　211100)



重大水利工程项目社会稳定风险评估综述

李晶晶1,2,华坚1,2,3

(1.河海大学商学院,江苏 南京211100; 2.河海大学产业经济研究所,江苏 南京211100;3. 江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京211100)

摘要：从评估主体、评估内容、指标体系、评估方法和评估流程等方面综述重大水利工程项目社会稳定风险评估。由于现有研究主要从引起社会稳定风险的原因和社会稳定风险的定义界定社会稳定风险,因此认为未来应更全面地考虑各项评估内容,更多地结合外部环境和项目本身两个方面,在评估指标体系中加入公众参与指标,选取评估方法时,将层次分析法和模糊评价法等几种评估方法有机结合起来,取长补短,这些对完善社会稳定风险评估具有重要的意义。

关键词：重大水利工程项目;社会稳定风险;风险评估

重大水利工程项目,是指重大水利工程中所有与人民群众实际利益相关的、涉及范围较广的、对社会稳定会产生影响的事项,一般包括重大水利工程中的移民安置、征地补偿、环境污染、自然灾害等方面。重大水利工程项目的制定关系到项目的有序实施和民众利益的保障,对重大水利工程项目开展社会稳定风险评估,建立健全重大水利工程项目社会稳定风险评估机制,对于保持社会和谐稳定具有重要意义。我国从中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议开始提出“建立社会稳定风险评估机制”;中国共产党第十八次全国代表大会报告又明确提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”;此后,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议也在发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议和全国政治协商会议第十二届全国委员会第三次会议中,提出“落实重大决策社会稳定风险评估机制”,对进一步深化落实社会稳定风险评估提出了建议和要求。从中央到地方都建立了社会稳定风险评估机制,中央有关部门相继出台了本部门实施意见或实施办法,社会稳定风险评估已经成为从源头上防范不稳定因素的重要制度,并已形成一套具有中国特色的社会稳定风险评估模式,如“淮安模式”、“遂宁模式”等。

由于重大水利工程项目社会稳定风险评估主体比较单一、评估程序前后不衔接、评估结果实用性不强等原因[1],使得社会稳定风险时有发生。为保障重大水利工程项目的顺利进行,对重大水利工程项目的社会稳定风险进行评估十分重要。笔者拟对近年来国内有关重大决策社会稳定风险评估的研究成果进行梳理、总结,分析现有研究成果、主要观点及相关内容,展望未来研究的发展方向。

1　社会稳定风险的界定

1.1引起社会稳定风险的原因

关于引起社会稳定风险的原因,最初,学术界认为是利益冲突和决策机制不科学导致的社会冲突问题[2]。随着研究的不断深入,陈晓正等[3]认为应将风险作为一个将来时态,引入预期概念,基于社会预期的视角展开评估。朱德米[4]认为政策不一致是引起社会矛盾冲突和社会稳定风险的主要原因,提出了政策缝隙的概念,从而可以实现源头治理。单飞跃等[5]在社会冲突问题的基础上,用社会的无序、失稳及动乱,与燃烧现象开展比较,提出了社会燃烧理论。

a. 社会冲突视角。社会冲突理论认为,引起社会稳定风险的原因是利益冲突和决策机制不科学两个方面,其中,利益冲突是蕴含社会稳定风险的根本原因,决策机制不科学是直接原因[2]。中国社会稳定风险是由于传统意识形态和社会控制机制的失效,又尚未构建新的社会控制机制如法治造成的。这种失效有两方面原因:①旧的正义标准的失效导致原有制度设置的问题化和非正当化;②改革开放后所产生的新问题在原有制度设置下没有得到解决[6]。在重大水利工程项目中,外部社会冲突可能增加社会保障系统的不稳定,从而导致社会稳定风险[7]。

b. 社会预期视角。社会预期理论认为,风险和预期有关,风险的由来是由于人们对未来事物的“预期变数”,这些变数的重要性和意义随着风险的不可预测性和威胁的增大而增大,呈正相关性。由重大决策导致的社会稳定风险,源于相关利益群体对该项目在利益性、安全性和合法性基础上的社会预期,此种社会预期直接导致它与社会稳定相关的行为或行为倾向[3]。目前,我国处在经济与社会的转型时期,利益诉求呈现多元化态势,造成社会稳定风险的因素很多:历史的和现实的,人为的和政策法律的,各种因素交错复杂,共同作用[1]。

c. 政策缝隙视角。政策缝隙理论认为,在利益调整或再分配的过程中,政策文本出现了时间、空间和不同社会群体之间的冲突现象,而这些政策的冲突导致了社会稳定风险的产生[4]。

d. 社会燃烧视角。社会燃烧理论认为,不平衡性导致的社会矛盾是群体性事件发生的“燃烧物质”,不对称性导致的社会舆论是群体性事件发生的“助燃剂”,突发性导致的实际冲突是群体性事件发生的“导火索”[5]。总体来说,群体性事件是转型时期社会各种利益矛盾显现、激化和冲突的具体表现形式,是由于各个因素相互作用而导致的。

1.2社会稳定风险的定义

根据社会稳定风险的来源,可在狭义和广义上定义社会稳定风险。狭义的社会稳定风险[8]是与政治风险和经济风险相对应的一种风险,是指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增多引起社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素从而导致的风险。而广义的社会稳定风险[9]是指因为经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖,任何一个领域内的风险都有可能对整个社会造成影响,使得社会不稳定,最后成为社会稳定风险。

现有研究认为，社会冲突是引起社会稳定风险的根本原因,其中,社会预期是导致社会冲突的一个重要组成部分。当社会冲突发生,而政策调整与利益分配不平衡时,容易导致政策调整不到位,使得矛盾激化。同时,又由于突发性群体性事件的导火,社会舆论的助燃,导致矛盾进一步激化,引发社会稳定风险。根据引发社会稳定风险的原因,对社会稳定风险的定义为仅包含政治风险和经济风险的狭义风险和包含经济、政治、文化等各个方面的广义风险。具体思路见图1。

图1　现有研究对社会稳定风险界定的思路图谱

2　重大水利工程项目社会稳定风险评估

2.1评估主体

重大水利工程项目社会稳定风险评估的评估主体,是指能够影响重大水利工程项目目标实现的团体及其个人[10]。一般而言,作为评估主体的可以为政府、公众和第三方等。政府作为决策者,是社会稳定风险评估的重要主体。公众是指受重大水利工程项目影响的公众,其参与到评估中,有利于保障评估的成功率,防范群体性事件的发生。第三方是独立于政府和公众之外的主体,为社会稳定风险评估提供专业服务。

a. 政府(决策者)。当进行重大水利工程项目社会稳定风险评估时,一般由政府主导。坚持“谁主管谁负责、谁决策谁负责”的原则[11]。评估实施主体是各级党委、政府;责任主体是政策起草部门、项目报建部门和改革牵头部门[12]。此外,还可邀请相关的专家、学者、媒体共同参与,确保评估的客观公正性[1,6]。但是,政府主导的评估存在着缺陷。一些政府领导及工作人员认为重大水利工程项目社会稳定风险评估是“挑毛病”[13]。当评估主体和制定重大决策的部门为同一个主体时,最后得出的评估结论容易得出肯定的“正反馈”,造成“做形式”、“走程序”等不良作风,对重大水利工程项目的建设并无益处[14]。

b. 公众,是指受重大水利工程项目影响的公众[10],特别是与移民有关的利益相关者。公众参与重大水利工程项目社会稳定风险评估的程度越高,社会风险越小。因此,作为受重大工程项目影响对象的公众,理应是社会稳定风险评估机制多元主体评估模式中的重要主体,他们的利益诉求和意见表达在社会稳定风险评估中扮演着关键角色[10]。目前,我国的社会稳定风险评估中存在着公众缺位的问题。一些群众无法提出建设性意见,“凡是重大决策均须接受风险评估”的意识尚未在社会公众中达成共识。不少群众对风险评估机制的程序、内容知之甚少,对政府风险评估的公信度尚存疑问,构建良性互动的风险评估机制任重道远[12]。为了有效地防范社会稳定风险,中央和地方政府应关注重大水利工程项目建设过程中利益相关的移民问题,应增加民主参与主体[15],畅通群众利益表达渠道[2],从心理、行为、舆论等方面开展工作。

c. 第三方。具体社会稳定风险评估工作委托给由专业的社会稳定风险评估机构、研究机构、专家学者、公众代表等构成的第三方主体。受委托的第三方通过它特有的独立性、客观性和权威性负责对重大决策进行评估,得出专业评估报告,切实保障评估的专业水平[10]。第三方评估着重进行风险评估主体的独立性和超脱性评估,自始至终贯彻“管办分离”的宗旨,防止造成新的“政事不分”[14]。但是,目前我国的专业评估机构还处于起步阶段,第三方评估独立性不足,缺乏客观性和准确性[10],在评估信息的搜集、评估方法的选择和评估指标的构建方面还不成熟,因此得出的评估结论也存在一定的缺陷[16]。因此,有学者提出应逐步明确独立第三方作为社会稳定风险评估的主体,培育第三方评估机构,提高社会稳定风险评估的权威性[11,15]。

总的来看,目前的社会稳定风险评估主要由政府主导,公众参与,第三方为评估提供专业意见。但是,这种评估仍存在一些问题:政府主导具有强制性,但容易造成“政事不分”,容易做形式、走程序;公众参与有利于提高评估的成功率,但公众成熟度和参与程度不高;第三方具有一定的客观性和独立性,但目前我国的第三方评估机构还不成熟,参与程度也不高。

2.2评估内容

重大水利工程项目与其他工程相比,具有规模大、周期长等特点,移民风险是最重要的问题,直接关系到区域的社会稳定。移民风险是指在水利枢纽工程的建设过程中,对于移民个人和社区带来的损失、不确定因素和破坏性后果[17]。重大水利工程项目移民问题中,利益分享是防范社会稳定风险的经济基础,社会整合是防范社会稳定风险的社会基础,因此,评估内容中应考虑征地拆迁与移民安置中的利益问题、群众利益受损后的政府公共服务供给问题[18]和移民心理问题[19-20]。

学术界针对重大水利工程项目进行社会稳定风险评估的评估内容主要从外部环境和项目本身两个角度展开。“外部环境”包括移民问题、环境问题、政治问题、社会治安问题、经济问题和制度问题[12,21]。项目本身包括合法性、合理性、可行性、安全性和可控性[11,21-22]。

外部环境和项目本身这两个角度的评估之间既有联系也有区别。①区别:外部环境评估是对外部的评估,考虑了各种外部因素对评估的影响,项目本身评估是对内部的评估,考虑了运行过程中内部因素对评估的影响。②联系:如社会治安问题影响外部环境的评估,也对项目本身安全性的评估造成一定的影响。若只考虑外部环境而忽略项目本身,容易导致项目运行不合理、项目配套设施不完善等问题;若只考虑项目本身而忽略外部环境,容易导致环境污染、周边群众不满、社会治安不稳定等问题。因此,在未来的研究中应结合外部环境和项目本身两个方面进行评估,考虑两方面的内在联系,更全面地考虑各项评估内容。

2.3指标体系构建

社会稳定风险评估是一项系统工程,建立一个科学、有效的指标体系,有助于防范社会稳定风险的发生,将风险控制在可控范围内。学术界主要从风险源、逻辑结构和评估理论三方面进行指标体系的构建。

a. 按照风险源构建。构建社会稳定风险指标体系要对其社会稳定风险源进行细分,按照其内因、隶属等逻辑关系对可能造成社会稳定风险的因素进行分析,可从经济领域、生态环境、社会治安和制度4个方面构建指标体系[21]。其中,经济领域指标包括预期居民收入变化率、资金到位率、预期新增就业率、工程征地拆迁损失补偿等;生态环境指标包括对生态、环境、水资源、人文景观的影响程度等;社会治安指标包括预期产生的交通风险、流动人口增长率、拆迁安置率、移民与安置区居民融合度等;制度指标包括信息公开程度、民意征询程度、管理制度完善程度、问责制完善程度等。还有学者将指标体系分为社会稳定风险因素和相应的管理状态两方面,其中社会稳定风险因素包括政策执行偏差、合法利益受侵者、较大规模的失业、社区解体和弱势群体对社会问题的态度;相应的管理状态包括地方政府执政能力和水平、应急机制和技术支撑体系建设[23]。

b. 按照评估内容构建。指标体系可由外部环境和项目本身两大部分构成[12,24]。其中,外部环境指标包括经济环境、社会环境、政治环境和价值观;而项目本身的指标包括社会性、协调性和可行性[12]。也有学者按照项目本身的评估内容将指标体系分为五大类,即安全性指标、合法性指标、合理性指标、可行性指标和可控性指标。安全性指标包括生态环境、群众认可、配套政策;合法性指标包括政策依据、审查批报程序和法定程度;合理性指标包括评估程序公开、利益分配公平和公众参与公正;可行性指标包括评估方案、资金投入和出台时机;可控性指标包括事后隐患、预警预防措施和应急预备[25]。

c. 按照社会燃烧评估理论构建。在社会燃烧三要素的基础上梳理评估内容,可组成社会稳定风险三要素评估法的指标体系图[26]。指标体系包括燃烧物质、助燃剂和点火温度三部分。其中,燃烧物质包括合理性、合法性、可行性、安全性和环保性;助燃剂包括社会舆论、利益诉求、文化习性和沟通渠道;点火温度包括正当性、互动性、规范性、保障性和可控性。

表1　社会稳定风险评估方法

从现有研究来看,按照风险源构建的指标体系针对性较强,对具体的风险点进行评估,有利于评估中重点项目得到重点评估。此类指标体系适用于涉及土地征用、房屋拆迁、安置保障、环境改变等问题。按照评估内容构建的指标体系是一个动态的评估体系,适合重大事项社会稳定风险评估。按照社会燃烧评估理论构建的指标体系从制度和文化角度展开,分别对助燃剂、点火温度和燃烧物质展开评估,重点评估燃烧物质要素,横向上拓宽了评估范围,纵向上促进了评估深度,实现了社会稳定风险的动态评估。此类方法适用于房屋拆迁等评估。因此,未来的研究应注重指标体系的动态修正完善,进一步拓宽评估的范围,扩展评估的广度和深度,把群众满意度和公众信心等因素纳入指标中。保障群众的切身利益。

2.4评估方法

在评估方法上,我国目前的评估方法主要有定性分析法、定量分析法和综合评估法3种,3种方法有各自的优缺点和适用性,见表1。

在重大水利工程项目社会稳定风险评估方法方面,目前通用的方法主要包括前后对比法、有无对比法和模糊综合评价法等[12]。各地一般在系统的社会风险分析基础上,结合具体问题进行具体分析,综合运用各种评估方法[16]。此外,有学者结合定性与定量研究方法的结合,提出层次分析法,对提升社会稳定风险评估水平、防范社会稳定风险具有理论与实践意义。

目前,层次分析法和模糊评价法在实践中运用较广。层次分析法可对于一些难以得出客观数据的社会稳定指标采用主观赋值法,在多目标评价中应用广泛;模糊评价法解决了数据难以定量化的难题,如公众满意度等指标,将定性问题定量化,在实践中具有重大意义。

2.5评估流程

在社会稳定风险评估实践中,四川遂宁摸索出五步工作法。当前各地重大水利工程项目社会稳定风险评估程序基本上都遵循五步工作法[11,16,21]。①确定评估对象,明确责任主体;②制定评估方案,收集社情民意;③编制评估报告,制定维稳预案;④审定评估报告,落实维稳措施;⑤跟踪评估事项,做好后续评估。五步工作法形成了一个完备的评估程序,确保了评估工作的制度化、规范化。五步工作法充分考虑了风险控制环节,进行事前评估,有利于从源头控制风险,防范于未然。流程中还包含了风险预案,有助于及时化解项目实施过程中遇到的困难。

但是,也有学者提出五步工作法虽然包含了民意调查,但民意表达渠道相对不畅。目前的民意表达渠道主要有问卷调查、座谈走访和听证会等形式,但这些形式仅限于特定地区范围,具有现实性。而社会舆论等非现实性的一面,则很难做出预测[15]。

为完善评估流程,针对社会舆论等非现实性难预测等问题,未来研究可从网络舆论评估方面出发,将重大水利工程决策信息在网上公布,网民对决策提出意见和建议,促使相关决策者做出合理修正。这样一方面有利于保障公众的知情权与参与权,增加公众的满意度;另一方面对完善评估流程、合理及时反馈信息、防范社会稳定风险具有重要的意义。

3　研究展望

从评估内容来看,目前虽有学者提出要从外部环境和项目本身两个方面进行评估,但就目前评估的现状来看,大多数评估都只限于项目本身的内容,对外部环境的内容考虑较少。未来研究可以结合外部环境和项目本身两个方面内容进行评估,考虑两方面的内在联系,更全面地考虑各项评估内容。

从评估指标体系来看,目前大多数从风险因素展开评估,如:经济领域、生态环境、社会治安和制度方面等。但目前的指标体系中考虑公众参与因素的较少。在未来的研究中,可加入公众参与指标,如公众的参与程度、公众的成熟度等,这些对完善指标体系具有十分重要的现实意义。

从评估方法来看,目前大多数学者认为综合评估方法具有很强的实用性,层次分析法和模糊评价法在社会稳定风险评估中应用广泛。但是,层次分析法和模糊评价法仍然存在一定的缺陷,层次分析法的定性成分较多,缺乏客观性,而模糊评价法考虑主要因素而忽略次要因素,使得评价不够全面。对于社会稳定风险评估来说,定性分析和定量分析都十分重要。因此,在未来的研究中,可结合层次分析法和模糊评价法等,取长补短,运用于实证研究中。

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基金项目：国家社会科学基金(14BSH021);河海大学中央高校基本科研业务费专项(2015B06514)

作者简介：李晶晶(1991—),女,江苏南京人,硕士研究生,主要从事公共管理、风险管理研究。E-mail:437295125@qq.com 通信作者：华坚(1974—),女,江苏南京人,副教授,博士,主要从事公共管理、风险管理研究。E-mail:huajian@hhu.edu.cn

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.002

中图分类号：F426

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)04-0004-05

(收稿日期：2015-11-18编辑：胡新宇)