江苏沿海滩涂开发利用对策研究

罗　锋,常　曼,宋晓村,章　志,张一乙,林伟波

(1.江苏省海涂研究中心,江苏 南京　210036; 2.河海大学港口海岸与近海工程学院,江苏 南京　210098)



江苏沿海滩涂开发利用对策研究

罗锋1,常曼2,宋晓村1,章志1,张一乙1,林伟波1

(1.江苏省海涂研究中心,江苏 南京210036; 2.河海大学港口海岸与近海工程学院,江苏 南京210098)

摘要：根据江苏沿海滩涂围垦现状的最新统计结果,结合江苏“908”调查成果,分析滩涂围垦开发利用情况;通过实地调研,总结滩涂围垦开发利用中存在的主要问题;针对滩涂围垦开发中利用效率、利用机制及沿海生态环境保护三方面制约因素,提出相应建议对策:陆海统筹、规划先行的开发理念;政府引导、市场运作的开发政策;提升技术、高效开发的开发技术以及健全法制、创新管理的开发体制。

关键词：沿海滩涂;围垦;资源环境;江苏省

沿海滩涂作为重要的后备土地资源具有很大的开发利用潜力,滩涂围垦不仅可以缓解人多地少的矛盾,而且还可以为社会经济的可持续发展拓展空间[1]。此外,沿海滩涂潜藏巨大的经济效益和广阔的生态、环境、水文、地质等价值,是一种重要的综合资源,对江苏沿海经济的发展具有重要的意义[2]。目前,江苏沿海滩涂围垦开发利用仍存在开发层次低、产业化规模小,资源综合利用效率不高,陆海统筹机制不健全,资金不足,市场化进程缓慢,配套设施不完善等问题,这将影响江苏海洋经济的持续、健康、稳定发展。笔者拟在分析江苏沿海滩涂的围垦现状基础上,探讨滩涂围垦发展的关键制约因素,提出解决问题的对策和保障措施。

1　江苏沿海滩涂的特点和开发利用现状

1.1资源概况

江苏省海岸滩涂具有面积大、淤长快、沙脊多、可再生、围垦易、潜力大、区域好等优点。江苏省海岸北起赣榆绣针河口,南至长江口,海岸线总长888.9 km。未围滩涂总面积为50.02万hm2,约占全国未围滩涂面积的1/4,相当于全省现有耕地面积的1/7,是海岸滩涂资源最丰富的省份。江苏省的海岸滩涂多为淤泥质海岸滩涂,属于可再生资源,且大部分为淤长型,平均每年以33 km2的速度向海淤长。中部近岸浅海区还发育有南北长约200 km,东西宽约90 km的南黄海辐射沙脊群。这里蕴藏着土地、各种矿产、生物、风能以及旅游等资源,与我国六大后备土地资源相比较,经济价值最高,开发利用潜力最大。同时,江苏省的海岸滩涂地处长江三角洲北翼,拥有长江三角洲的经济、文化、交通、人才等便利,开发条件优越[2]。

1.2围垦开发利用情况

江苏沿海滩涂开发历史悠久。经历了兴海煮盐、垦荒植棉、围海养殖、临港工业等为主要利用方式的多个阶段,滩涂围垦开发规模较大。自11世纪范公堤修筑以来,共开发了近200万hm2沿海滩涂,特别是中华人民共和国成立以来,进行了大规模的围海造地,江苏滩涂开发呈多元化、快速发展之势,共围垦16.8万hm2。

20世纪80年代以后,江苏沿海滩涂围垦开发活动主要经历了5个阶段[3]:①商品生产基地阶段建立了初见成效的粮棉等十大商品生产基地;②百万滩涂开发工程阶段使滩涂围垦对沿海经济发展的辐射带动和支持作用越发强大[4];③新一轮百万亩滩涂开发工程阶段计划匡围滩涂1.33万hm2,新增耕地面积1万hm2,复垦和改造升级已围滩涂3.33万hm2,新增潮间带和高涂养殖面积2万hm2[2];④港口、临港产业及沿海工业基地建设阶段以增加工业建设用地为主要目标,围垦滩涂主要用于港口、临港产业、港城发展、工业基地、生态旅游等建设用地[5];⑤270万亩滩涂围垦规划阶段将沿海滩涂建成新型港口工业区、现代农业基地、新能源基地、生态休闲旅游区和宜居的滨海新城镇,将江苏沿海地区建设成为中国东部地区重要的经济增长极。据遥感卫片显示,2010—2014年,江苏沿海边滩和沙洲匡围面积约为5.58万hm2。具体到各县(市、区)沿海滩涂围垦的空间分布如图1所示。

从围垦的区域分布来看,目前江苏省共围垦滩涂面积约33.67万hm2,垦区主要分布于南通市的如东,盐城市的东台、大丰、射阳和响水,连云港市的连云区。其中,围垦面积最大的是大丰市,占江苏省总围垦面积的18%左右。而2010—2014年新增围垦面积主要集中在如东和东台,其中,位于盐城市东台的条子泥促淤导堤工程,建成效果明显,加速了该区域的促淤增滩。目前,条子泥已完成一期匡围,面积约为0.67万hm2。

图1　江苏省沿海滩涂围垦区域分布

2　开发利用中存在的问题

滩涂围垦虽然有效缓解了人地矛盾,大力推动了当地经济社会的发展,但同时也存在一些制约因素。

2.1滩涂围垦开发利用效率有待提高

沿海滩涂围垦开发多为传统的种植、养殖业,开发层次、资源综合利用效率不高,利用方向单一。①开发理念上重建设轻规划。滩涂围垦开发利用方式简单,开发层次偏低,未形成规模效应,部分地区滩涂围垦后仅用于低经济效益的养殖,不利于滩涂资源的高效集约利用。②缺少科技支撑。沿海滩涂围垦利用的科技研发水平亟待提高,沉降、盐土改良等技术有待进步,许多地方还在沿用过去的低等级匡围,浪费严重。③缺乏政府主导。由于滩涂围垦开发投资大、风险高、效益低、投资回收期长,金融部门很少参与投资围垦,主要靠政府引导,吸纳社会资本投入。同时,由于江苏沿海地区南北跨度大,经济发展存在明显的空间差异性,产业布局分散,大大制约了滩涂围垦综合利用水平的提升。

2.2滩涂围垦开发利用机制有待完善

沿海滩涂围垦开发缺乏总体规划引领,政府调控力度不够,管理不规范,有效的投融资机制尚未建立。①陆海统筹机制不健全,导致重复建设、滩涂利用率低、匡围成本高等后果,不利于垦区开发建设。②行政审批手续多、时间长,不利于项目落户。③在开发资金上缺少财政来源和融资后援。匡围资金需求巨大,政府资金只能有限作为;缺乏市场融资渠道,没有创立创业投资和风险投资模式;政策上尚未明确其他资金进入滩涂开发的政策,对于吸收民间资本、工商资本、国外资本进入偏向保守。④沿海渔民的生产生活保障措施不够健全,缺乏法律保障。政府对渔民的渔业用海进行一定的资金补偿,但低标准的经济补偿不能从根本上解决专业渔民的生产生活保障及老渔民的社会养老保障问题。

2.3沿海生态环境保护有待加强

沿海滩涂开发行为会破坏生态环境,滩涂围垦及用地类型会对物种多样性产生影响。沿海滩涂围垦在加速港城发展、临海工业化进程的同时,也带来了陆源污染物的大量排放,围垦区的生物多样性不断降低。目前,对围垦造成的生态环境影响重视不够,保护措施不力,近海生态环境问题日益突出,对滩涂资源的持续利用和滩涂经济的持续发展带来直接影响。

3　对策与建议

沿海滩涂开发应遵循“依法、科学、适度、有序”的原则,按照先规划后围垦、先定位后建设、先试点后推广的总体思路,与“一带一路”战略、沿海开发战略和长江经济带三大国家级战略统一规划,统筹推进港口、产业、城镇、社会和生态建设,全面提高沿海滩涂开发的规模效应和产出水平,把江苏沿海地区建成我国重要的土地后备资源开发区。

3.1针对开发理念,陆海统筹,规划先行

a. 沿海滩涂开发应按照先规划后围垦、先定位后建设、先试点后推广的总体思路,依托沿海滩涂,面向腹地纵深,发挥区位优势和资源特色。统筹海陆联动发展的规划、产业、资源整合和基础设施建设,着力增强海陆之间经济的整体性、产业的关联性、资源的互补性、生态的协调性。坚持高起点、高标准规划,严格按规划围垦、开发,以科学规划引领沿海滩涂开发建设。

b. 制定相关配套政策法规,解决陆海统筹和陆海衔接的问题。尽快明确海陆界限,将已经成陆的海域尽快纳入土地管理,及时调整海岸线,并探索陆域土地和新围垦土地统筹利用机制。为推进项目落户速度,制定相关配套法规,对于尚未换取土地证的成陆海域,可以提前进行开发建设。建议政府成立陆海统筹的改革试点,通过实地调研,在南通滨海园区的通州湾江海联动开发示范区建立改革试点,探索、总结成功经验,并推广陆海统筹改革措施。

3.2制订政府引导、市场运作的开发政策

a. 找准政府在沿海滩涂围垦开发中的角色定位,更好地发挥市场在资源配置中的基础作用。实行政府投资与市场投资的结合,充分调动社会各方面的积极性,将政府投资的撬动作用与吸纳国内外资金特别是苏南地区投资有效结合起来。

b. 加大资金支持力度,适当增加省补资金。继续整合沿海发展专项资金,重点支持沿海地区的重大基础设施和省级以上滩涂围垦综合开发试验区建设。同时建议加大资金扶持力度,对已围垦区的基础配套设施建设给予一定的支持,提高对已围滩涂的综合开发利用程度。针对不同的用海方式,适当调整补助标准,并以先期拨付补助资金或暂停启动资金等办法,缓解地方财政压力,引进社会资金,加快滩涂围垦工作。

c. 强化金融支持,引入市场运作机制。建立市场化投融资平台,增强投融资能力,加快滩涂围垦开发进程,鼓励发行债券。尽快出台《基准价评估技术规范》,以解决地方海域基准价的核算问题,引入市场化投入,减轻地方财政压力,建立围绕市场化、多元化的滚动开发利用机制,这不仅可以调动地方投资的积极性,也可以引入市场投资,进一步将滩涂资源变活。同时,推动沿海地区企业上市和发行债券,积极稳妥地推进海域使用权证抵押贷款制度,争取设立沿海发展银行,支持沿海实体经济发展。

d. 提高审批效率,将较小规模的海域使用权限下放。依据国家发展和改革委员会、海洋局的规定,将已围滩涂海域使用权证直接换发土地使用权证。建立省级层面的沿海滩涂围垦开发项目审批协调小组,探索试行重大项目联审绿色通道。除国家规定必须由省级或市级审批的事项及高耗能、高排放项目审批外,全部下放到沿海县(市、区)或试验区管理委员会。

3.3不断提升技术,实现高效开发

a. 江海联动,实现高效综合开发。以重点港口建设为龙头,促进港口、产业、城镇联动,推动江海、南北联动,做大做强沿海开发的重要节点;以滩涂围垦综合开发试验区为平台,促进产业集聚发展和资源集约利用,加速崛起一批港城和特色城镇,提高滩涂围垦开发的综合效益;以因地制宜、因势利导为方针,坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜港则港、宜城则城、宜林则林,优化农业、生态、建设三类空间布局,突出主体功能建设,以经济结构的合理性提升开发的总水平。

b. 统筹兼顾,绿色发展。坚持把环境保护贯穿于沿海开发的全过程和各方面,沿海滩涂综合开发要经得起实践检验,让人民得到更多实惠。围海造地要充分考虑海洋生态环境,围要立足于用,用要立足于高。已经围垦的地块应采用合理的方式分期分批建设,并为未来的发展留下足够的空间,同时要加强盐土绿化技术的攻关、推广、普及,努力建设绿色园区。

c. 提高沉降、盐土改良等围垦技术,实现高效综合开发。目前江苏滩涂围垦开发利用涉及的围垦技术、施工工艺、装置设备都很发达,为了实现沿海滩涂资源的科学开发与高效利用,吹填后的沉降、盐土的改良、绿化这三方面技术的科技研发水平亟待提高。

d. 坚持保护与开发并重。统筹经济社会和生态发展用地,产业选择要优先考虑生态环境容量和园区环境承载能力,绝不走先污染后治理的老路,真正做到在保护中开发、在开发中保护,切实增强沿海地区的可持续发展能力。

3.4建立健全法制、创新管理的开发体制

a. 省级层面要加强滩涂围垦综合开发试验区的设立、开发规划的编制审批和重大基础设施建设等方面的统筹协调力度,以解决相关行政主体之间的利益冲突、无序开发及重复建设等问题。

b. 海域征用涉及沿海基层群众切身利益和社会稳定,要创新补偿机制,使滩涂围垦开发成为民心工程。沿海滩涂试验区可借鉴赣榆异地置换的办法,将养殖用海迁向外海,既便于解决开发用地,又解决了渔民就业安置问题。徐圩新区区级为主、市级统筹的补偿机制,拓宽了单纯依赖项目补偿的思路。河北曹妃甸围垦开发规划一出台,就启动补偿机制的做法,也大大降低了后期的补偿成本。

c. 健全完善相关法规政策,为依法合理治涂提供保障。建议修改《江苏省海域金征收使用管理办法》,针对不同的用海方式,适当调节30%海域使用金的上缴比例,并进一步明确海域使用金返还后的使用范围及具体使用要求。建议尽快出台《江苏省海洋工程生态补偿资金征收使用管理办法》,使江苏沿海各市县在生态补偿金的征收与使用方面可以做到依规范行事。

d.围垦工程兼顾渔民生活用海,使渔民生产生活得到保障。建议针对渔民用海补偿、民生就业、社会保障三大问题,制定一个长期

有效的对策方针。提高用海补偿标准,建立经济补偿制度,提取自留地;提供技能培训,拓宽就业渠道;建立失海渔民最低生活保障政策,构建渔民社会养老保险制度[6],完善渔民医疗保险和就业保障政策。专业渔民的利益得到保障后,对围垦工程的推进及渔业区的和谐稳定都有一定的积极作用。

参考文献：

[1] 张冲,杨同军.江苏沿海滩涂资源利用现状及其存在的问题[J]. 港工技术,2014,51(1):43-45.

[2] 章志,宋晓村,邱宇,等. 江苏沿海滩涂资源开发利用研究[J]. 海洋开发与管理,2015,32(3):45-49.

[3] 张晓祥,严长清,徐盼,等. 近代以来江苏沿海滩涂围垦历史演变研究[J].地理学报,2013,68(11):1549-1558.

[4] 袁汝华,王震. 江苏沿海滩涂开发模式选择[J]. 开放导报,2011(3):93-96.

[5] 陈君. 江苏沿海滩涂的围垦开发与管理[C]//中国水利学会滩涂湿地保护与利用专业委员会.中国水利学会2006学术年会论文集(滩涂利用与生态保护).北京:中国水利学会,2006:5.

[6] 林超阳. 浅析海西港口建设中渔民失海问题[J]. 消费导刊,2010(5):223-225.

基金项目：:国家海洋公益性行业科研专项(201205005,201005006)

作者简介：罗锋(1979—),男,湖北黄石人,高级工程师,博士,主要从事海洋滩涂环境及物质输运研究。E-mail:jsmarine@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.001

中图分类号：P748

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)04-0001-03

(收稿日期：2016-01-26编辑：胡新宇)