粮食安全与发展现代农业*

蒋和平（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京　100081）



粮食安全与发展现代农业*

蒋和平
（中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081）

摘要：现代农业是保障中国粮食安全的关键手段和重要支撑。目前，中国粮食保障总量与结构平衡的难度较大，现代农业发展面临经营规模小、基础设施弱、生产成本高、科技支撑力不足、资源环境恶化、农业劳动者素质与农业组织化程度较低等制约因素，影响其粮食安全保障能力的发挥。应进一步完善农村土地制度、强化农业基础设施、加强农业科技体制创新、满足农业经营主体的金融需求、加快培育新型经营主体以及完善现代农业社会化体系。

关键词：粮食安全；现代农业；基础设施；经营主体

“国以民为本，民以食为天”。对于当代中国而言，粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定的全局性重大战略问题。中国一直把“三农问题”作为重中之重，而发展现代农业和保障国家粮食安全则是解决“三农问题”的核心内容之一。自改革开放以来，中国现代农业在农产品产出水平、农业结构调整等方面取得重大成就，并成为中国粮食安全战略中的重要支撑。

一、中国现代农业取得的重大成就

改革开放以来，中国现代农业发展突破以往“小四化”的局限，逐步包涵科学化、商品化、集约化、社会化、组织化和一体化等内容，在产出水平与产业结构调整等方面均取得历史性成就。

（一）主要农产品产量迅速提高

自20世纪70年代末农村经济体制改革以来，中国农业增长极为迅速。以联合国粮农组织（FAO）净农业生产指数衡量，1961～1978年中国农业年均增长率为1.9%，但从1978～2012年，年产出增长率达到4.0%，作物产量年均增长率为3.2%，畜产品年均增长率5.8%（FAO，2013）；2004～2013年中国人均农业产出增长率达到4.5%，比全球1.7%的增长率高出近一倍（胡鞍钢，2014）。

（二）农业产业结构不断优化

1978年农业总产值占国民生产总值的28.2%，工业总产值占47.9%，第三产业总产值占23.9%，2013年三大产业产值比重分别为10.0%、43.9%、46.1%（张瑜等，2015）；在整个农业总产值中，1978年传统农业占80.0%，林业占3.4%，牧业占15.0%，渔业占1.6%，2012年，传统农业下降至52.5%，林业上升至3.9%，牧业上升至30.4%，渔业上升至9.7%（李新运等，2012）。

（三）农业设施和设备水平明显改善

灌溉与水利基础设施有显著改善，2011年，全国有效灌溉面积达到6 168万公顷，比1978年增加37%（毛飞等，2012）。农业机械化水平迅猛发展，1978～2012年的34年间，农业机械化程度提高7倍之多，2012年，大中型农用拖拉机、水稻收割机和玉米联合收割机数量分别为490万、510万和230万台，小麦、水稻和玉米机械化播种与收割率提高55%（程准，2013）。

（四）农业科技快速进步

随着杂交稻、杂交玉米、杂交油菜籽和抗虫转基因棉等核心技术的突破，中国在一些重大农业技术领域已在全球形成竞争优势，农作物良种覆盖率超过95%。2012年，中国农业科技进步贡献率达到54.5%，与农业改革初期的27%相比翻一番，初步形成较为完整的科研、教学和推广体系（张元红等，2015）。

（五）农民收入持续增长

在农民人均年收入上，1978年中国农民人均年纯收入为134元；2014年，中国农村居民人均纯收入为9 892元，扣除价格因素实际较1978年年均值增长9.2%。农民收入水平有新提高，增速连续5年高于国内生产总值和城镇居民收入增速，城乡居民收入比由“十一五”末的3.33∶1下降到2014年的2.92∶1（刘鸿渊等，2015）。

二、现代农业是实现粮食安全的重要支撑

现代农业是指用现代技术装备和管理手段改造传统农业，使资源配置、生产工具、生产效益等达到世界先进水平。现代农业的本质就是科学技术化。未来农业将是应用现代科技及技术装备的崭新产业，其内涵主要包括生产技术高科技化、人力资源知识化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化以及发展可持续化。中国是一个人口大国和农业大国，随着人口、资源环境和粮食安全矛盾的日益突出，在发展现代农业化的基础上，实现粮食安全一直是核心目标之一。要通过继续加大农业机械化、高水平、高效率与高科技的现代农业发展，使中国粮食安全得到有力保障。

（一）粮食总产量逐年提高

2015年，中国粮食总产量62 143.5万吨，比2014年增加1 440.8万吨，增长2.4%。其中谷物产量57 225.3万吨，比2014年增加1 484.6万吨，增长2.7%。这是自2013年中国粮食产量首次突破6亿吨“高点”之后，连续第三年取得历史性突破（国家统计局，2015）。

（二）农业科技贡献率明显增强

2014年，中国农业科技进步贡献率达到56%，粮食亩产提高到359公斤，品种对单产贡献率达43%（于文静等，2015）。中国已构建水稻、小麦、玉米、棉花等种质资源“分子身份证”数据库，获得一批抗虫、抗除草剂、优质和高产等具有自主知识产权及重要育种价值的关键基因。目前，中国的农技推广机构达7.9万个，其中县乡7.6万个；实有农技人员58万人，87%农技人员具有中专及以上学历。中央每年投入农技推广经费补贴达26亿元，各地近年也投入约100亿元支持农技推广工作（姜涛，2015）。

（三）优势产业不断发育壮大

全产业链经营已逐渐成为农业领域最有竞争力的产业模式，中国近年来农业产业链融合的趋势日益加强，新希望、蒙牛、双汇等农业企业通过并购等方式不断整合资源，加大产业聚集力度，在原有基础上向上下游产业广泛延伸。

（四）农业机械化水平大幅度提高

自2004年实施《农业机械化促进法》以来，中央财政累计投入农机购置补贴资金达1 500亿元；我国农业机械化平均水平超过61%，水平增幅超过该法实施之前35年的总和；农机工业总产值超过3 500亿元（赵映年等，2014）。

（五）农业生产经营方式发生变化

农业经营方式主要表现在农业生产和农产品流通两个方面。从农业生产看，过去农业生产主体是2.3亿承包农户；现在农业适度规模经营稳步发展，新型农业经营主体逐步壮大。截至2014年底，全国家庭农场超过87万家，农民合作社达到128万家，农村土地流转面积占家庭承包耕地的比重超过30%（汪发元，2014）。从农产品流通看，过去从种到收、从田间到餐桌，主要表现为实物形态的农产品流通模式，链条长、环节多、损耗大、效率低。最近几年，冷链物流加快发展，各类产销对接形式日趋活跃，中国农产品电商平台有3 000多家，2014年农产品电子商务交易额超过500亿元（王珂等，2014）。

三、中国粮食安全问题的主要表现

（一）保障粮食总量平衡的难度越来越大

改革开放以来，中国农业生产取得巨大成就，特别是新世纪以来粮食产量多年稳居世界第一，但保障粮食供求总量平衡的压力越来越大，突出表现在粮食进口激增上。2014年，中国进口粮食（包括大豆）总量达1.04亿吨。截至2015年10月，今年粮食进口量已达1.03亿，基本与上年全年进口总量相当（陈锡文，2015）。如果把大豆计算在内，“十一五”初期粮食自给率首次低于95%，并呈逐年下降的趋势，2015年已降至约85%。当前和今后一个时期，中国农业面临资源约束不断趋紧，而农业生产方式转变和技术进步皆需一定时间，加上气候变化等不确定性因素影响，粮食产量持续上升空间有限，粮食总量平衡难度将不断加大。

（二）实现粮食结构平衡的难度不断加大

近几年，中国始终保持较高谷物自给水平。2014年，中国谷物自给率超过97%，进口谷物数量大约相当于国内谷物产量的2.6%，占国际市场份额在4%左右（吴涛，2015）。但是，中国保持粮食结构平衡的难度在上升，粮食生产结构调整速度滞后于需求结构变化速度。粮食品种多样化需求不断增加，特别是一些高端优质大米、优质强筋和弱筋小麦国内生产不足，需要适量进口调剂；玉米作为重要能量饲料、工业原料，也有一定的进口。据《中国农产品贸易发展报告2014》数据统计，2013年，中国净进口小麦526万吨，比2009年增加近7倍；净进口玉米319万吨，而2009年净出口4.4万吨；净进口稻谷179万吨，而2009年净出口43万吨；净进口大豆6 320万吨，比2009年增加50%。从趋势看，在今后一个相当长的时期内，中国粮食供求结构性矛盾将更加明显，口粮比重将稳步缓降，饲料粮需求将保持较快增加态势，大豆消费增长趋缓，但仍将保持高位，加工业特别是粮食能源化利用需求将持续增长。综合判断，粮食结构平衡的难度会越来越大，矛盾将更加突出，大豆进口将成为常态，适当利用国际市场调剂国内余缺局面难以避免。

（三）粮食供求局部失衡易导致大范围市场价格波动

农业现代化需要完善的农产品市场体系在熨平市场波动方面发挥重要作用。现阶段，中国粮食市场统一程度不高，市场体系、运输能力等配套建设有待加强。据《中国统计年鉴2014》数据统计，2013年，13个粮食主产省的粮食播种面积和产量分别占全国的72%和76%。随着粮食生产集中度的不断提高，在发挥区域比较优势的同时，能否平抑粮食市场波动事关重大。从实践来看，粮食市场大范围波动的诱因往往是局部粮食供需失衡产生的较大社会心理冲击，在主销区尤为明显。

四、促进现代农业发展与保障粮食安全的主要制约因素

在现代农业支撑下，中国粮食安全得到有效保障。但是，中国现代农业发展仍存在小农经营占主体、农业产业结构不合理、基础设施薄弱、科技应用水平较低等问题，成为粮食安全潜在风险因素。

（一）经营规模小，农业生产率仍然偏低

中国大部分地区的农业生产仍以劳动密集型小规模经营为主，机械化水平较低、单位耗能高、生产效率低。按照18亿亩耕地和2.52亿农村劳动力计算，中国农村劳动力人均耕地仅为7亩，农业比较劳动生产率只有工业的9%，农产品商品率不足60%（简新华，2013）。

（二）农业基础设施薄弱，抗灾能力不足

目前，中国农村地区农田水利设施年久失修的地方不在少数，抗旱排涝能力不强，水利“最后一公里”问题依然突出，还有三分之二为中低产田，农业生产大部分还是靠天吃饭。农村地区一些其他的生产基础设施，不仅多年来没有新的发展，且不断老化失修。农业产前、产后基础设施建设滞后和物质技术装备水平低，使农业极易遭受自然灾害的影响。

（三）农业生产成本持续升高，农业比较效益低

随着工业化、城镇化的推进，一方面化肥、农药等用量持续增加，另一方面土地和劳动力要素价格上升，直接导致农业生产成本的提高，而农产品价格的上升又受到国际低价农产品进口的打压。受其影响，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，粮食和农业安全面临严峻考验。

（四）农业科技创新支撑能力不足，难以满足现实需要

农业科技成果“难转化”及“转化率低”已成为制约农业科技创新发挥作用的主要障碍。当前，我国农业科技成果转化率约为41%，虽然21世纪初提升了10个百分点，但远低于发达国家70%～80%的水平，而这些技术中真正能够得到大面积、跨地区推广的比率不足20%（蒋和平，2014）。可见，农业科技集成创新核心技术的缺乏、科技成果适用性较差是普遍存在的问题。

（五）资源环境问题突出，影响农业可持续发展

当前，中国耕地资源面临人口压力大、总体质量不高及土壤退化严重等问题，耕地退化面积占总耕地面积的40%以上，约5 000万亩耕地由于受中、重度污染，大多不宜耕种（南方日报，2013）；还有一定数量的耕地因采矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，无法正常耕种。此外，化肥污染、农药污染、地膜污染、畜禽粪便污染以及秸秆焚烧污染等农业污染已成为中国水体、土壤、大气污染的重要来源，对中国生态环境健康发展构成严重威胁。

（六）农民素质整体偏低，现代农业人力资源积累不足

2014年，中国农村人口中文盲和半文盲占比为5.73%，小学文化程度者占34.44%，初中文化程度为52.44%，高中为12.05%，中专及以上人口仅占5.34%（洪银兴，2015）。每百个劳动力中大专及大专以上人数只有2.4名。特别是随着农村大量青壮年劳动力流向城市和非农产业，农民队伍结构急剧变化，留在农村的大多是老人、妇女和儿童，农业劳动者素质呈现出结构性下降趋势。

（七）农业组织化程度有待提升

中国农业生产率偏低主要由人均耕地面积偏低且分散造成。一项2010年综合实力全球排名前17的国家农业经济对比研究表明①德勤，变潮涌动全产业链布局现代农业——2014年中国农业发展和投资报告[R].德勤中国。，中国农业人均增加值仅为545美元，与高收入国家农业人均增加值（38 347美元）相差70倍，与中高收入国家（3 607美元）也相差6倍之多，甚至低于中低收入国家水平（622美元）（Drabik，2015）。较低的规模化程度也直接导致农产品加工业低水平发展和长期以来农业生产环节利润水平低下。

五、发展现代农业加强粮食安全的对策建议

（一）完善土地管理制度

第一，配合城乡统筹战略实施，深化土地综合治理，增加农用地面积。通过土地整治方式，在工业化过程中保证土地需求，进而保证粮食安全问题。具有整治潜力的土地大多在农产区，即以种粮为主的地区，难以依靠自身财力开展大规模土地整治，需要全国统筹解决。然而，目前土地政策不允许跨地区跨省实施战略平衡，在实施过程中，往往是在一个地市甚至在一个县内实施占补平衡，一个地区和省内解决占补平衡，对于促进现代农业与工业发展的效果非常有限。因工业发达的大城市周边需要占用较多耕地，但能够用于补足的耕地非常少，建议在更大范围内实施土地占补平衡，通过土地跨地区交易解决土地综合治理中资金缺乏的难题。

第二，在全国规划农业发展站，使耕地受永久保护。为补偿农区因保障国家粮食安全而放弃工业化的利益损失，发展工业区域应给予农区一定经济补偿，为此需要在全国实行跨省土地交易，实施全国范围的耕地占补平衡。

第三，深化土地制度改革，促进农户承包地流转，实行农地规模化经营，提高种粮的比较收益。未来一段时期，可行思路是在坚持农村土地集体所有前提下，对土地承包经营权进行分解，将承包经营权分解为独立的承包权和经营权，实现承包权和经营权的“两权”分离。一是保障农户承包权，发挥其财产功能。保障承包农户土地财产权利，使其在土地流转和征收时能够获得资本收益，拓展增加农民财产性收入的渠道。二是放活经营权，推动土地优化配置。通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同的法律保护等措施，稳定土地经营权主体的预期，使土地资源向最有效率的经营者集中。

（二）强化农业基础设施

继续巩固提高粮食主产区特别是产粮大县的基础设施建设，增强农业抵御风险能力，为粮食生产奠定基础，注重推进粮食主产区水利化、农机化、标准化等建设。特别注重病险水库除险加固、大型灌区渠系配套、中低产田改造、高标准农田建设等基础设施建设，提高产粮大县生产条件和粮食综合生产能力，争取到2020年高标准农田达标率提升至90%以上。建议国家相关部门在项目建设中免除粮食生产县用于基础设施建设项目的地方政府配套资金，减轻地方政府筹措配套资金负担，力争使产粮大县基本农田均能达到旱涝保收、高产稳产标准。

（三）加强农业科技体制机制创新

面向农业现代化的农业科技体制机制创新，重点在于完善两个制度。一是建立有利于先进实用科技成果培育的制度。立足产业需求，推动农业利技创新由侧重技术研发向注重研发、推广、应用相融合转变，由注重提高土地产出率向提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率并重转变，由注重单一的农业生产技术向农业生产与农业多功能发展相统筹转变。通过集中投入、联合攻关，大力开发具有重大应用价值的突破性科技成果。积极培育多元化的农业科技创新组织，充分发挥企业在农业科技创新中的主体作用。二是建立有利于技术成果推广应用的制度。大力推进农业科技大联合大协作，建立产学研用深度融合机制，形成科技与生产紧密衔接、优质科技资源与优势产区无缝对接、中央与地方科研力量上下贯通、不同区域和不同学科专家协同创新的农业科技发展格局。

（四）满足现代农业经营主体的金融需求

现代农业经营主体的金融需求具有额度较高、周期较长、类型多样等特点。要以满足新型农业经营主体的需求为重点，深化农村金融制度改革。一是推动农村金融体制创新。建立商业金融、政策金融、合作金融有机统一、协调高效的农村金融体系，完善金融支农的激励约束机制，以多元化渠道满足不同主体的金融需求。二是推进不同农业产业金融创新。针对粮棉油糖生产、农作物制种、园艺作物生产、畜牧业、渔业、农机服务等不同产业的特征，有针对性地创新金融产品与金融服务方式。三是创新农村抵押担保机制。积极培育涉农担保组织，建立和完善农村产权交易市场、完善农村抵押资产变现处置机制、克服涉农信贷担保瓶颈。四是完善政策性农业保险制度。健全农业保险管理体制，提高农业保险相关利益方的有效参与度，加大财政投入力度，增加保费补贴品种，提高农业保险的风险保障水平，建立财政支持的农业大灾风险分散机制。

（五）加快培育新型职业农民

人力资本存量是决定农业生产率的重要因素之一。就中国而言，除培养高水平农业科技人员和建立高素质农业宏观调控管理队伍外，当务之急是以加快培育新型职业农民为重点，把劳动力资源优势转变为人力资本优势。一是实行职业农民准入制度。制定新型职业农民标准，出台相应的扶持政策，使农业真正成为进入有要求、经营有效益、收入有保障、职业有尊严的行业。二是强化职业农民教育培训。制定新型职业农民教育培训规划，以家庭农场主、农民合作社负责人和返乡创业人员等为重点，加大财政投入，实行免费的职业农民教育培训。三是建立高素质人才回流农村机制。引进高层次专业人才从事农业，支持农业科技人员、大中专院校毕业生、返乡创业人员投入现代农业建设。

（六）完善现代农业社会化服务体系

首先，按照市场机制原则，科学确定农业生产社会化服务各主体的职能定位、按“支持稳定、促进健全、鼓励放活”的要求，有针对性地促进各农业主体发育完善。包括稳定公益性基层农技推广机构与健全农民专业合作组织。其次，突出重点，抓住关键环节，侧重粮食主产区。农业生产周期长、环节多，涉及的服务范围广，区域差别大，强化现代农业社会化服务必须突出重点。同时，社会化服务还应向粮食主产区重点倾斜。作为比较效益较低的种粮产业和种粮大户，更加迫切需要健全和完善的农业生产社会化服务体系。比如，水稻生产，从整地、育秧、插秧、用水、病虫害防治、田间管理，到收获、烘干等涉及多个环节，很多环节都需要社会化服务，把最紧缺、最需要的市场化服务通过政策撬动起来。第三，加大现有政策扶持力度，继续支持基层农技推广体系改革与建设示范，稳定基层农技推广体系，完善体制机制，提高基层农技推广服务从业人员的专业素质和服务能力；此外，就目前发展趋势看，市场化经营的专业服务组织是将来开展社会化服务的中坚力量，应大力推动、鼓励和引导农民使用社会化服务。

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Food Security and Development of Modern Agriculture

JIANG Heping
（Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China）

Abstract:Modern agriculture is a key means and an important support of guaranteeing food security in China.At present, how to guarantee the total amount of Chinese food and structure balance has great difficulty. The development of modern agriculture faces some restricting factors, such as small operation scale, weak infrastructure, high production cost, lacking of support ability of science and technology, resources and environment deterioration, lower degree of agricultural laborer quality and agriculture organization, which affect the play of capacity of food security guarantee. Thus, the rural land system should be improved, the agricultural infrastructure construction and the system innovation of agricultural science and technology should be strengthened, the financial needs of agricultural management main body should be met, the development of new business entities should be accelerated and the social system in modern agriculture should be improved.

Key words:food security; modern agriculture; infrastructure; main body of management

作者简介：蒋和平（1956-），男，教授，博士生导师，研究方向：区域经济发展与现代农业。

中图分类号：F320.1

文献标志码：A

文章编号：1674-9189（2016）01-0013-07

*项目来源：2014年国家社会科学基金重大项目（14ZDA041）；中国农业科学院科技创新工程资助项目（ASTIP-IAED02）。