关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考——赴四川省、广东省的调查报告

黄延信，王　刚（农业部农村经济体制与经营管理司，北京　100125）



关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考——赴四川省、广东省的调查报告

黄延信，王刚
（农业部农村经济体制与经营管理司，北京100125）

摘要：农村集体产权制度改革是在坚持农村集体所有制的前提下，明晰集体资产产权归属，发展股份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现形式和运行机制的一项制度创新。为深入研究农村集体产权制度改革中遇到的成员身份确认、股权设置管理、税收政策等问题，实地专题调研四川省、广东省3市4县（区）10镇（街道）12村（社区），召开7次县、镇、村级座谈会，了解掌握其改革的基本做法和基本考虑。两省在确认成员身份、量化集体资产、股权设置、股权管理、税费政策等方面的实践和探索，符合中央提出的改革方向，值得学习和借鉴。

关键词：农村集体产权；制度改革；股权设置；税收政策

为深入研究农村集体产权制度改革中遇到的成员身份确认、股权设置管理、税收政策等问题，赴四川省、广东省进行专题调研，实地走访3市4县（区）10镇（街道）12村（社区），召开7次县、镇、村级座谈会，了解掌握两省改革的基本做法和思考。川粤两省在确认成员身份、量化集体资产、股权设置、股权管理、税费政策等方面的实践和探索，符合中央提出的改革方向，值得学习和借鉴。

一、关于集体经济组织成员身份确认

集体经济组织成员身份的确认，是通过界定初始成员，明确谁有权享有集体统一经营资产权益的过程。确认成员身份是建立归属清晰的农村集体产权制度的基础性工作。

成都市在推进农村集体产权制度改革过程中，探索开展集体经济组织成员固化工作。由于该市各城中村、城郊村的集体收益分红较高，在实行成员固化前，时常出现非本村户籍子女投靠父母落户、非本村户籍父母投靠子女落户的“一拖N”现象，这些新增人员基于户籍关系参与所落户村集体经济组织的收益分配，导致原有成员的集体资产权益不断稀释，原有成员与新增人员的产权纠纷日益尖锐。因此，合理界定成员身份，理顺农村集体资产产权关系成为亟待解决的问题。郫县战旗村因没有界定成员身份，以前每年9月30日前要调一次承包耕地，不仅工作量大、费时费力，而且引发了许多扯皮官司，“既伤脑筋又伤感情”。此外，耕地保护基金、农民养老保险金的发放均以承包耕地为依据，每次调整承包耕地，还要相应调整耕地保护基金和农民养老保险金的计算基数。为解决这些矛盾，该村召开农户代表会议，讨论确定以2011年4月20日作为改革时点，在该时点具有本村户籍的人员均为本集体经济组织成员，共确认成员1 704人，该村的耕地、宅基地、经营性资产全部为1 704位成员集体所有，人均获得承包耕地1.137亩，宅基地83平方米，集体统一经营的资产也折股量化到每位成员。同时，实行成员固化，农村新增人员不再自动成为集体经济组织成员，可以通过继承或受让集体资产股权，按章程获得集体经济组织成员身份。战旗村党支部书记高德敏介绍，该村实行以户为单位固化成员名额和集体资产股权份额，将来1名成员去世，只能由1人继承其成员身份和股权份额，从而确保本集体经济组织成员人数和股权总数保持稳定。实行固化后，该村的人员管理成本明显降低，干群邻里纠纷明显减少。东风村党支部书记郑义和也认为，固化成员是农村社会稳定的基础，户籍关系变化不应引起家庭财产关系的变化，一个家庭内部人员变化也不应导致其他家庭成员的集体资产权益发生变化。

广州市天河区、佛山市南海区的农村集体经营性资产总量较大，年终分红较多。以前集体经济组织成员不固定，很多人都希望参加集体收益分配，由于一些集体经济组织未能妥善解决出嫁女等农村新增人员的分配问题，导致出现大量的群众上访事件。为此，当地探索开展成员固化工作，但这一做法开始遭到了一些新增人员的反对。佛山市农业局局长唐棣邦介绍，新增人员反对成员固化只是表面现象，由于成员享有的集体资产股权无偿获得，而新增人员在界定成员时点上没有获得集体资产股权，因此就本质而言，新增人员不是反对成员固化这一做法，而是因为自己没有天然获得集体资产股权而反对固化，将来他们获得了集体资产股权，就不会反对成员固化。

对成员是否实行固化，或者说集体成员家庭新增人员是否天然具有成员身份是确认集体经济组织成员身份后需要明确的问题。我们认为，成员身份与产权关系紧密相连，只有与集体存在财产关系、对集体积累做过贡献的人员才能被确认为集体经济组织成员。成员权并非与生俱来，父母是成员不意味子女天然就是成员。我国《宪法》规定，农村集体所有制是社会主义劳动群众集体所有制，新生人员没有劳动能力，不属于劳动群众，不存在是不是成员的问题。而且，集体经济组织在确认成员、量化资产之后，如果新增人员天然具有成员身份，就意味着要不断调整和稀释原有成员的财产权利，这既不利于成员财产权的保护，也不利于城乡要素的流动。因此，新增人员不能天然享有集体财产权利，只有通过不同途径获得集体财产权利的，才能按章程获得成员身份并享有相应的成员权利。确认成员身份后，集体经济组织成员及其拥有的集体资产股权、土地承包经营权、宅基地使用权均应固化不变。事实上，随着经济社会发展和城乡人员流动，农民就业门路和收入渠道日渐增多，其对土地等集体资产的依赖已逐渐弱化。在这种大背景下，实行成员固化，将农村家庭新增人员与有限的土地等集体资产的关系切断，有利于“定纷止争”、减少产权纠纷，也不会因此导致这些家庭生活无着。

二、关于不同集体资产改革

农村集体所有的资源性、经营性、非经营性资产各自功能不同，发挥作用不同，对集体经济组织成员生产生活的影响也不同。调研的12个村（社区）对这三类集体资产开展不同内容的产权制度改革。

对于资源性资产，各村（社区）改革的主要做法是开展土地承包经营权确权登记颁证工作，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，促进土地经营权规范有序流转。郫县战旗村自2003年开始探索多种形式的土地规模经营，到2010年全村95%以上的土地已经集中到土地股份合作社经营。合作社在成员固化的基础上，统一连片整理土地，将土地折股量化到每位成员，从而将土地承包关系长久不变的政策落到实处。同时，合作社通过改善生产条件，引进资金项目，发展现代农业，提高土地产值，如今每亩土地收益已由改革前不足700元提高到2 000多元。

对于经营性资产，各村（社区）改革的主要做法是将这些资产以股份或份额形式量化到每位集体成员，推进股份合作制改革。天河区沙东股份合作经济联社在1989年即开展农村集体产权股份合作制改革，将集体统一经营的30多万平方米物业资产按照集体经济组织成员的劳龄折股量化到人。享受配股的对象为自1966年1月1日至1989年12月31日期间曾在该村从事劳动的集体经济组织成员，成员的劳龄自年满16岁时起算，男性计算至65岁，女性计算至60岁。此外，该村还对几类特殊人员的劳龄予以明确：民办教师按在该村劳动年限计算劳龄；退伍军人回该村劳动的，其军龄按劳龄计算；留村的插队知青按在该村的实际劳动年限计算劳龄。截至1989年12月31日，该村共认定股东1 428人，折算劳龄股份80 958股。2014年，该村集体总收入达27 358万元，净利润8 844万元，平均每股分红437元。

南海区的2 084个经济社将组级集体经营性资产量化到成员，但224个经济联社的村级集体经营性资产并未量化到人。据了解，该区经济联社的经营性资产总量庞大，仅建有厂房的建设用地就超过10万亩，年收入可达20亿元，这些集体经营收入主要用于村级公共事务和公益事业开支，很少在成员之间直接分配。

对于非经营性资产，各村（社区）改革的做法有所不同。有的村（社区）将非经营性资产纳入集体经济组织的“公积公益金”账户核算和管理，没有对其折股量化。天河区棠下股份合作经济联社在开展股份合作制改革时，对学校、宗祠等非经营性资产未进行量化。有的村（社区）则在集体经济组织统一管理的基础上，将非经营性资产以股份或份额形式量化到人。郫县交通村属于典型的城郊村，随着城镇化的深入推进，村办公楼、农村学校等非经营性资产所占用土地都有可能被征收，而且农村闲置校舍等非经营性资产也有可能转换为经营性资产，一旦这些资产增值或变现，谁有资格分配增值收益就会成为一个非常棘手的问题。为避免原有成员与新增人员发生新的财产权利纠纷，该村对非经营性资产量化，将来土地被征收，征地补偿款及集体资产增值收益按照现有成员所持份额分配。战旗村在改革时将现有的非经营性资产全部量化到人，对于改革后新建的非经营性资产虽未进行量化，但该村规定，将来这些资产变现时，只有本集体经济组织成员才有资格参加收益分配。

本文认为，农村集体产权制度改革是在坚持农村集体所有制的前提下，明晰集体资产产权归属，发展股份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现形式和运行机制的一项制度创新。土地是农民集体所有的数量最大、最重要的资产，只有将土地等资源性资产纳入改革，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。因此，改革的范围应当涵盖全部农村集体资产。由于不同类型集体资产的特点不同，其改革的重点和任务也应各有侧重。资源性资产是农民最重要的生产资料，改革的重点应是按照国家法律法规和政策规定，搞好确权登记颁证，实行物权保护，在充分尊重农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式的规模经营。经营性资产是农村集体经济组织经营性收入的重要来源，也是集体分配收益的主要来源，重点是将组、村、镇等不同层级的集体经营性资产折股量化到集体经济组织成员，上一级集体经济组织成员集体所有的资产可按组织认可的标准，量化到下一级集体经济组织，再由其量化到成员个人。同时，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作。非经营性资产是为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务的，重点是建立有效的运行和管护机制，可以由集体经济组织统一管护，也可以委托第三方专业化服务组织管护。为避免非经营性资产变为经营性资产之后的再量化、再确权，防止集体资产被稀释，在群众有要求的地方，也可以探索将非经营性资产直接量化到集体成员。但无论采取什么方式，都要保持非经营性资产的完整性，确保其为集体经济组织成员及农村社区居民提供均等的公益性服务。

三、关于集体资产股权设置

调研的12个村（社区）在农村集体产权制度改革后，均将集体资产折股量化到成员，而没有设置集体股。

郫县东风村在2010年开展产权制度改革时，没有设置集体股，原因在于担心集体股这块蛋糕做大后，还将面临再分配的问题。为避免以后产生新的矛盾，决定不留集体股，用村党支部书记郑义和的话说，这是“砍了树免得老鸹叫”。战旗村党支部书记高德敏也认为，如果保留集体股，农村集体产权制度改革就是不彻底的“夹生饭”。针对有些人提出的为满足农村公共事业需要应设集体股的说法，成都市农委副主任潘斌认为，该市已将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，自2013年起，每年从土地增值收益中向每个小村（社区）拨付40万元公共资金，大的村（社区）拨付资金可达80万元，资金专项用于农村公共事务和公益事业建设，因此，通过集体股分红保障公共事业支出已无必要。

20世纪90年代初，广州市天河区下发《关于推行和完善农村股份合作经济的意见》，要求所有社区股份合作经济组织都要保留集体股，且比重不低于60%。随着改革的深入推进，越来越多的财政资金投入到农村公共事业中，集体经济组织也开始探索在收益分配中提取公积公益金用于村级公共运转支出。1994年，天河区出台《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》，要求社区股份合作经济组织取消集体股，将集体资产全部折股量化到人。棠下经济发展有限公司是棠下股份合作经济联社出资成立的集体资产管理公司，该公司在资产折股量化时未保留集体股。公司党支部书记钟浩华说，村级公共事业经费可以通过提取公积公益金的方式解决，这样既能避免集体股再分配的问题，也能通过将其纳入收益分配制度，接受成员的监督，避免集体股收益使用不公开、不透明的问题。

推进城乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化的重要内容，将来农村基本公共服务主要应由政府财政资金承担。在集体经济组织有实力的情况下，可以其经营收入支持本村（社区）的公共事务和公益事业。事实上，凡是集体经济发达的村（社区），集体经济组织都承担了大量的公共服务开支，但不能因此把本应由政府负担的农村公共服务经费全部推给集体经济组织，不能以解决农村公共服务开支为由设置集体股。同时，随着改革深入推进，集体经济积累逐渐增加，社区人员结构日益复杂，保留集体股的做法在集体组织变更重组时还将面临再分配、再确权问题，极易产生新的矛盾。因此，股权设置应以个人股为主，具体是否设置集体股，以及集体股占总股本的比例可由本集体经济组织成员大会讨论决定，政府不宜作出硬性规定。

四、关于集体资产股权管理

对于集体资产股权管理的模式，是实行不随人口增减变化而调整股权的静态管理模式，还是实行定期调整股权的动态管理模式，各地做法不一。

调研的成都市各村组普遍实行“生不添、死不减”的股权静态管理模式。温江区幸福村在开展产权制度改革时，将集体资产以股份形式量化到改革时点的每位成员，并以户为单位向其出具股权证书，实现股权固化管理，成员的股份不随出生死亡、户籍迁移而变化。同时规定，凡年满18周岁的成员即享有一票表决权，表决权不因成员所占股权份额的大小而不同。该村党支部书记郭建平介绍，股权固化的做法之所以能够得到本村农民群众的认可，主要是因为做到两点：一是起点公平，按照群众公认的标准界定成员，确保每位成员都能按照统一量化标准享有股权；二是落实到户，允许新增人员通过户内继承、赠与等方式获得股权。

广州市天河区、佛山市南海区完成产权制度改革的村（社区）也都实行了“生不增、死不减，进不增、出不减”的股权固化管理模式。天河区将集体资产折股量化到每位成员，并将成员分为社区股东和社会股东。社区股东是在改革时点具有本村户籍的村民，享有收益分配权、选举权和被选举权；社会股东则是改革时点户籍已迁出本村的原村民，只享有收益分配权。由于社会股东不能继承选举权和被选举权，随着社区股东自然消亡，具有选举权和被选举权的股东比例逐渐减少。为防止集体经济管理“后继无人”，银河经济发展有限公司（银河股份合作经济联社成立的资产管理公司）规定，社会股东通过继承等股权变动后，股份累计达到26股或以上的也可享有选举权和被选举权。

南海区在股权量化到人的基础上，自2013年开始探索“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式，规定以户为单位参与股份分红和行使表决权，并倡导户内股权份额均等化，今后新增人员只能通过分享户内拥有股权的方式成为新成员，其本质仍然是实行“生不增、死不减”的固化管理。南海区城乡统筹办主任刘锦枌表示，目前该区具有农村户籍但没有成员身份的新增人员约有6万人，通过将股权固化到户，使人口变动带来的股权调配问题转移到户内解决，有利于化解这些新增人员的股权需求矛盾。

本文认为，在起点公平的基础上更多体现效率，这是集体资产股权管理需要遵循的基本原则。定期调整股权的做法既不利于稳定农民对其财产权利的预期，也不利于集体资产股权的流动，还增加了基层的工作量和管理成本。而在成员确认起点公平的基础上，股权实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态管理模式，可以兼顾公平和效率，推进城乡要素平等交换，使农村集体经济更好地面向市场，适应市场，成为引领农民发展致富的新型市场主体。此外，成员一经确认和固化，股权亦应随之固化。这是由于实行成员固化后，成员家庭新增人员就不再天然具有成员身份，调整股权也就缺乏相应的依据。因此，股权静态管理模式是今后改革的主要选择。

五、关于集体资产股权转让

调研的12个村（社区）都允许股权转让，但对于转让范围则有两种做法。一种做法是将股权转让限制在本集体经济组织范围内。郫县战旗村、交通村，广州市天河区、佛山市南海区完成改革的村均明确规定，现阶段股权只能在本集体经济组织内部转让。原因主要有两方面：一是担心农民缺少财产意识，允许对外转让可能会导致农民财产权利受损失；二是担心外部资本进入后会造成集体资产被侵蚀。而为解决集体经济发展所需资金，天河区部分村已允许社会资本入股集体资产管理公司，使其股权结构发生变化。

另一种做法则允许股权转让给非本集体经济组织成员，但须制定对外转让的具体办法。温江区幸福村、天乡路社区虽然目前尚未开展股权对外转让的实践，但两村（社区）负责人都明确表示将来可以放开股权转让范围的限制。幸福村党支部书记郭建平认为，在产权处置方面，现在政府的问题不是对农民关心不够，而是担心太多，限制股权转让范围的做法会导致城乡居民间出现新的权利不平等，其本质不是保护农民权利，而是损害农民权利，应把对股权的处置权交给农民，允许股权对外转让。而且，由于集体经济组织实行一人一票，股权对外转让也不会导致外部资本控制集体经营决策的风险。天乡路社区党总支书记王世军认为，股权固化以后，如果只能在本集体经济组织内部转让，就会导致股权向少数成员集中，甚至会出现最后一个死亡的成员拥有全部集体资产股权的局面，因此必须放开对股权转让范围的限制。对于股权对外转让的具体步骤，两村负责人表示可以逐步放开转让范围，第一阶段可以允许本县范围内农民购买股权，第二阶段允许本县范围内城乡居民购买股权，第三阶段允许所有社会人员购买股权。

本文认为，要发展农村集体经济，就要盘活农村集体资产，就必须加强与外部资本的合作，允许股权对外转让。如果股权不能对外转让，集体资产就难以与外部要素优化组合，无法实现效益最大化，集体资产价值就会大打折扣，集体经济就是一潭死水，永远“活”不起来，也难以发展壮大。对于广大农民而言，限制股权转让范围和对象有失公平。从长远看，扩大股权转让范围是个方向，股权结构发生变化不可避免，符合市场经济的一般规律，但转让范围要有选择，时间要有过渡。现阶段股权转让不能突破本集体经济组织的范围，城镇规划区内已经村改居的集体经济组织，也可以探索符合实际的股权对外转让办法。为防止少数股东因酗酒、赌博等非理性因素对外转让股权，要在集体经济组织章程中明确，这些人员转让股权须经本集体经济组织全体成员同意，并合理设置受让方的股权比重上限和转让方的股权比重下限。此外，对于成员转让的股权，在同等条件下，本集体经济组织其他成员应有优先购买权。

六、关于集体产权制度改革相关税费政策

目前，由于针对农村集体经济组织的税费优惠政策极少，改革后集体经济组织及其成员承受过重的税负压力，致使集体经济积累能力有限，影响其扩大再生产。为妥善解决这个问题，各地开展不同形式的探索。

天河区地税局副局长邓小健介绍，该区集体经济组织的社会公共服务支出占经营收入总额的50%以上，而这部分支出不能作为成本费用在税前列支，造成集体经济组织实际缴纳企业所得税畸高。为减轻集体经济组织的税费负担，目前该区主要对其实行企业所得税核定征收，与查账计征相比，这种方式的征税税额相对较低。在佛山市，去年集体经济组织承担的农村社会公共服务开支达到24亿元，村均300多万元，其中南海区就有7亿元，集体经济组织的公共服务投入已占全区总投入的50%。目前，该区税务部门只在集体经济组织生产经营活动开具发票时，才对其征收相应税费。2014年度该区集体经济组织可支配收入67.9亿元，实际缴税9 882.4万元，仅占可支配收入的1.5%。温江区税务部门也规定，对承担农村社会公共服务的集体经济组织，经申请可暂免征收企业所得税。

成都市目前对农民从集体经济组织获得的股份分红暂不征收个人所得税。理由主要有三方面：一是农民所持股权并不对应集体资产的实际价值，只是作为其参与集体收益分配的份额依据，不同于公司股东以其出资所持有的股权；二是税务部门对产权制度改革前农民按人口分得的集体收益并不收税，改革后按量化份额分配的集体收益总量并未改变，只是分配依据更加合理，不能因此而收税；三是目前城乡居民间收入差距仍然较大，需要实行差别化的税收政策促进农民增收，且农民的股份分红如按月平均也没有达到城镇职工工资、薪金所得的纳税起征点。广州市地税局2000年下发的《农村集体经济组织个人所得税征收管理暂行办法》明确规定，对社员从农村集体经济组织取得的股份分红，全年红利总收入不超过12 000元的，减除费用6 000元；12 000元以上的，减除50%的费用，其余额为应纳税所得额，按20%的比例税率减半征收个人所得税。佛山市目前对农民股份分红实行个人所得税代扣代缴制，但在实践中，作为扣缴义务人的集体经济组织大多没有履行代扣代缴个人所得税的义务，而作为纳税义务人的农民也没有主动申报缴税。

本文认为，农村集体经济组织具有“弱者的联合”“弱者的组织”特征，不仅要发展壮大集体经济，还要承担大量农村社会公共服务开支。因此，支持其改革发展是国家制定政策的题中应有之义，这就需要各级政府积极营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。对于改革后的集体经济组织，可以考虑免除其在改革过程中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费。对于集体经济组织利用经营收入承担社会公共服务支出的部分，应实行税前列支。对于改革后农民按资产量化份额从集体获得的收益，因其不属于投资所得，不应缴纳个人所得税。

作者简介：黄延信，农业部农村经济体制与经营管理司副司长。

中图分类号：F327.53；F323

文献标志码：A

文章编号：1674-9189（2016）01-0005-06