在变化的环境中推动美国与马来西亚合作

亚历山大·苏利文



在变化的环境中推动美国与马来西亚合作

亚历山大·苏利文*

*亚历山大•苏利文（Alexander Sullivan）：亚太安全项目的副研究员。其工作侧重中美关系、海洋安全、区域军事现代化和美国同盟关系、能源对地缘政治的影响。其著作和分析可见于《外交政策》在线杂志（Foreign Policy online）、《国家利益》在线杂志（The National Interest online）、《外交官》（The Diplomat）、《中美聚焦》（China-US Focus）以及新美国安全中心的各类出版物。他的评论可见于新加坡《海峡时报》（Straits Times）、《赫芬顿邮报》（Huffington Post）、美国之音普通话节目以及美国新闻和世界报道（World Report）。在当前职务以前，苏利文曾担任新美国安全中心助理研究员。他在哥伦比亚大学获得中国历史文学硕士学位。其历史研究聚焦中国对于蒙古和中亚的经济和安全政策、欧亚大陆宏观局势中的中国，并以优等成绩毕业于哥伦比亚学院，获东亚语言和文学学士学位——译者注。

一、介 绍

2014年4月奥巴马访问马来西亚，成为1966年林登·约翰逊以来首位访问马来西亚的现任美国总统。访问的目的——建设“全面伙伴关系”昭示了马来西亚在对全球政治影响力日增的亚太地区的重要地位。这是奥巴马巡回访问目标中唯一非美国条约盟国的国家。情况表明，美国期待马来西亚在奥巴马政府的最后两年任期内，成为美国全面再平衡政策的焦点之一。完成泛太平洋伙伴协议和其他贸易及经济议题将成为吉隆坡和华盛顿共同的高度优先事项，并且符合马来西亚强调经济发展的政治立场。

不过多种安全顾虑聚合，比如海洋争议、恐怖主义、人员安全威胁可能刺激马来西亚增加投资外向型防务能力，并在处理区域安全议题时更加积极。尤其是在马来西亚准备出任2015年东盟轮值主席国之际，华盛顿和吉隆坡的成功峰会不应仅推动经济目标，也应当建立强大、能够推动两国区域利益的安全伙伴关系。具体目标应包括升级政治和外交协同，包括公开支持东盟的区域主导地位，以及在长期安全关系的基础上，增加信息共享、联合训练和处理共同关注安全议题的协同性。

由于成功的美马关系势必考虑马来西亚的利益，本文将首先分析马来西亚的战略优先事项，以及这类事项如何影响迄今为止的吉隆坡安全和防务政策。而后，报告将描述可能改变马来西亚政策优先性的安全趋势，并在结论中建议美-马安全合作可以推进的方向。

二、马来西亚的战略优先事项

马来西亚总体强调经济利益优于安全议题。过去数十年中，其主要考虑经济发展、贸易和维持社会和谐。

1970年制定新经济政策以后，马来西亚经历经济高速增长，在国民生产总值方面，不仅超过其他发展中国家，也超过东南亚邻国。其成就源于对外国直接投资开放为主的经济逐步自由化以及稳健地向开采业价值链上游转移，从廉价劳动力型制造业转向亚洲增值供应链。由此导致“1970年以来，马来亚成为一个重要的成功发展故事。”

但是，马来西亚必须不断在一个多种族社会中平衡增长、维持社会和谐、政治稳定。这个社会包含历史上较为贫困的多数民族马来人（Bumiputra）以及数量庞大的华人和印度少数族裔。1969年，在一系列暴乱后启动的新经济政策源于马来族的政治被排斥状态。该政策包含积极的种族肯定行动条款，以及有利于马来人的去贫计划。尽管这类明文规定的计划相对温和，马来领导人依然看到，寻求增长必须考虑复杂的种族管理。总体而言，平衡这两大目标依旧是马来亚领导人的主要顾虑。

总而言之，马来西亚的最优先政策可见于2020年展望计划（the Vision 2020 Plan）。这份计划由总理马哈蒂尔·穆罕默德于1991年首次推出，并为历届政府所采用，包括2009年执政至今的纳吉布·拉扎克（Najib Razak）政府。计划旨在推动马来西亚在2020年成为“完全发达国家”（fully developed country）。也有人怀疑该目标的可行性。计划同样在经济和社会背景下界定成功，几乎只字不提安全议题。被视为2020年愿景的“九大中心战略挑战”只字不提安全议题。其他高级政治文件，如《马来西亚十号计划》（the Tenth Malaysia Plan）同样对此缄默。

马来西亚的政策考虑强调经济的事实并不等于该国自觉高枕无忧。小型发展中国家的自我定位导致马来西亚对领土和主权完整高度敏感，这成为其外交政策的“基本原则”。马来西亚自视为发展中国家和不结盟运动（马来西亚于2003年主办不结盟运动峰会）中推动严格主权概念的斗士。

在保卫和推动独立自主与战略利益的活动中，马来西亚高度重视双边和多边外交。其通过这类外交试图影响他国的意图，建立合作、获得技术和资本一类的资源通道。同时，协助制定能够遏制潜在威胁者的准则。对马来西亚而言，多边工作主要通过东盟机制实现，但马来西亚同样重视其联合国席位、泛南南合作纽带以及伊斯兰合作组织（the Organization of Islamic Cooperation）。在安全领域，马方强调与澳大利亚、新加坡、新西兰和英国的五强防务安排。

由于其地理位置横跨部分世界上最重要的国际航运通道，也由于国内庞大的穆斯林人口可能成为极端主义的导火线，马来西亚视恐怖主义、海盗和有组织犯罪为其利益的严重威胁。尽管其面临与中国及其他国家的主权和南海岛屿争端，非传统安全议题依旧被视为与传统霸权政治或国家间矛盾同等重要的问题。

总之，马来西亚外交政策高度重视社会经济议题。其防务政策谋求部署最低规模的可靠兵力，并尽可能依赖其国内防务工业，同时，大量投资防务外交和制度建设缓解跨国安全威胁和地缘政治动荡。

三、马来西亚的防务计划和政策

马来的防务政策支持上述战略优先事项：其目标旨在“保护和防卫构成马来西亚主权、领土完整和经济繁荣基础的国家利益。”该宏观目标必须通过遏制与外交实现。如上所述，经济考虑主导政府的优先事项。此外，马来西亚战略家们几年来对本国的总体安全环境持乐观态度。马来西亚最重要的智库“国际战略研究所”（the Institute for Strategic International Studies， 简称ISIS-My）的主任在2011年表示，“马来西亚处于相对和平，缺少乃至没有威胁的环境，奢侈地免受危及其国家核心利益的军事威胁。”同时，马来西亚政府认为，传统威胁在某些情况下“因非传统威胁，尤其是具有跨境性质的非传统威胁，”比如海盗和恐怖主义而失色。因此，马来西亚的主要战略思想影响了马来西亚武装力量的发展，也影响了马来西亚设计安全伙伴结构的方法，也包括与美国的关系。

马来西亚武装力量结构与发展

持续重视经济的需要和缓和的威胁意识导致吉隆坡军事开支水平温和，并拒绝投资高额项目。2013年，马来西亚的48亿国防预算在东南亚海上各国的防务开支中处于中游水平，超过文莱、菲律宾或越南，但少于泰国、新加坡或印尼，仅相当于同年中国开支的2.5%。此外，防务预算作为政府开支和国民生产总值的组成部分，从2003年起呈下降趋势，仅在2008-2009年出现例外。无论是出于威胁缺位的认识，或者缺乏财政资源，总之马来西亚无意在库存置换（inventory replacement）之外积极投资防务。低水平投资导致与马来西亚武装力量总体结构调整，维持常规遏制能力的愿望相悖。

马来西亚的地理位置导致过去30年武装力量结构的重新调整。从侧重内安和陆地安全的陆军中心路线转向强调海空军能力，谋求能够覆盖马来西亚的分散地块，提供势态监控，并保卫国家重要的海洋通道和漫长的海岸线，从而遏制潜在的入侵者威胁其利益。

马来西亚武装力量在这方面取得了一定程度的成功，尤其就皇家马来西亚空军而言。其主力为米格-29s、苏-30侧卫和F/A-18大黄峰的第四代战机。截至2009年，皇家马来西亚海军（RMN）运行两艘“鲉鱼级”（Scorpene）柴电攻击潜艇。2013年，马来西亚国防部向泰利斯·雷声系统公司（Thales Raytheon System）订购新的空中及导弹防御系统，以及一套指挥控制系统和地面主宰400（Ground Master 400）雷达。目前，马来西亚计划增加6艘属于“第二代巡逻船舶”的追风级护卫舰（Gowind），吨位相当于美国的濒海战斗舰。舰艇将由马来西亚与法国国有船舶制造企业（DCNS）合作建造。马来西亚政府还计划购买新的运输机和装甲车辆。2014年需要的现代化预算约为7.6亿美元。

但是，仅仅替代和延长存货寿命难以为继，更不用说严肃的现代化。比如，马来西亚空军的米格-29s将在2015年达到服役期限，马来西亚为此寻求购买一种新的多用途战机，但是早在2014年，财政危机就迫使计划中的采购转变为寻找可承受的租赁，这是一种在军用航空界罕见的做法。大额采购还因马来西亚在防务生产领域严重的“自立”倾向变得更为复杂。从国外购买高技术系统要求大量的对冲协议，将合同的部分价值以本地组装、维护、修理、大修（overhaul）、技术转让和训练等方式，回馈马来西亚的本土工业，包括防务工业。鉴于上述趋势，国际战略研究所主任认为购买遏制性武力“经济上不可行。”其表示，马来西亚的最佳预期是一种海洋和空中阻断战略（denial），试图带来超越马来西亚有限攻击能力的优势。

马来西亚的防务外交

除了谋求提供遏制力量的单边能力，可能还存在寻求前述能力的困难，吉隆坡高度重视双边和多边防务外交的战略价值。对此，马来西亚称之为“一种旨在防范可能毁坏和平和稳定的冲突及其升级的重要工作。”除了提高马来西亚在上述平台的曝光率外，防务外交也带来多种具体战略利益。鉴于马来西亚有限的军事能力，积极就安全议题寻求建立友好关系有助于马来西亚维持其总体安全。通过双边外交，马来西亚可以影响邻国的意愿，而多边外交则带来广泛的信任和对扩张行为的准则性遏制（normative checks）。防务外交还能带来购买武器和武器联合开发的机遇，从而为马来西亚防务工业带来新技术。同时，在双重用途技术方面，有利于马来西亚的商业领域。另外，在可能的情况下，联合训练还能够建立马来西亚武装力量人员的专业精神与能力，近期提出的国防政策文件尤其强调这一点。最后，国际合作也可能是处理恐怖主义和海盗一类近年影响马来西亚的跨国非传统安全议题的唯一途径。

在双边层面，马来西亚与东盟国家以及包括美国、中国、日本、澳大利亚和印度在内的区域大国维持防务关系。根据马来西亚国防政策，这些防务接触可能包含“联合演习、信息分享、高级官员互访、官员交流以及提供军事教育和训练设备”等内容。实践中，与其他国家的合作受制于吉隆坡维护不结盟立场的敏感性以及马来西亚武装力量的能力局限。因此，马来西亚的防务合作经常以临时而非定期计划或者框架的方式开展。鉴于马六甲海峡对于马来西亚安全的意义，一个特殊的例外是马来亚与新加坡和印尼协同开展定期海上和空中巡逻，以打击重要航线上的海盗活动。

马来西亚的多边安全合作活动多集中于东盟主导的进程，如东盟地区论坛和东盟防长扩大会议。这些进程多数包含寻求就南中国海主权争议一类的区域安全议题开展高层合作对话，包括目前与中国开展的关于行为准则的前景不明的磋商。同时，目前东盟平台的训练和演习议题日益增加，主要目标在于处理成员国共同关注的非传统安全议题，如军事医疗、信息分享、灾难和人道主义救助。和许多东盟国家一样，马来西亚对要求其放弃或者缩小领土主权的多边承诺保持警惕。这也限制了东盟处理重要安全议题的能力。

马来西亚认为五强防务安排构成其最重要的安全伙伴关系。这是一个1971年在英国及澳大利亚、新西兰、新加坡和马来西亚之间达成的协议，旨在确保后两国在英国于1967年撤离苏伊士以东后的安全。尽管事实是这一多边安全框架从未根据危机动员，但马来西亚仍然认为，这是一个“安全网”，并认为根据条约开展的演习有利于马军能力建设。

四、安全环境变化下的马来西亚优先事项

马来西亚的安全顾虑可能继续在政府的优先事项中，仅次于经济和贸易。此外，对于主权的政治敏感、其他困难议题和资源局限还将继续限制马来西亚的国际合作能力。但是，近年来的多股潜在趋势可能增加马来西亚对于安全问题的关注，从而要求新的投资形态和新的投资途径。其中包括南中国海、提高情报侦查能力的需求以及恐怖主义造成的需求。

南海争议升温

尽管马来西亚对南海诸岛的权利要求与中国的“九段线”重合，但马来西亚历来对争议相对平和。其主要领土主张曾母暗沙位于九段线的极边缘地带，远离中国大陆沿岸。但更重要的是，中国是马来西亚最大的贸易伙伴，这也给了吉隆坡缓和争议的理由。即便是2009年以来，中国强化胁迫行为的方式以后，马来西亚仍寻求与北京改善关系，签署贸易协议，甚至同意举行海军演习。此外，北京和吉隆坡对于主权在国际事务中的重要性历来存在相同的看法，包括对于沿岸国家“专属经济区”中军事活动的看法。马来西亚谋求与中国建立正面关系的需求可能还将继续。

不过中国在曾母暗沙反复展示力量已经导致马来西亚在过去1年里强化立场。这表现为再度开展推动东盟紧密合作，对抗中国胁迫的幕后活动，并特别强调与同属主权声索国的菲律宾和越南合作。此外，马来西亚正在发展部署在曾母暗沙附近的两栖力量，并与美国海军陆战队合作，构建两栖能力。2014年9月，美国海军行动（Naval Operationas）首脑——海军上将乔纳森·格林纳特（Jonathan Greenert）宣布，马来西亚邀请美国海军P-8波塞冬海上巡逻机飞跃马来西亚基地，尽管目前，鉴于马来西亚对于自身主权和中马关系的敏感，围绕这类定期安排是否可能，仍存在疑问。

提高对马来西亚周边侦测能力的需要

2014年3月8日，马来西亚航空公司MH370航班的复杂故事不仅只是一个悲剧，也是一个令纳吉布政府尴尬的失败个案。马来西亚国家安全部门无力判定飞机下落，虽然该问题最终甚至挑战国际社会，但也反映出马来西亚提高侦查和情报搜集能力，以强化并扩大其领土和周边环境侦测能力的需要。同时，马来西亚也需要改善与他国分享信息的能力。这类能力对于处理洪水、台风一类东南亚常见问题同样重要。事件还导致公众呼吁提高马来西亚武装力量的专业化程度。

亚太恐怖主义活动复苏

9·11前后，伊斯兰好战分子扩大在伊斯兰人口较多的东南亚国家的活动。2002年马来西亚与美国签署反恐伙伴协议。马来西亚国防政策承认“恐怖主义已经成为区域和国际安全的长期威胁。伊斯兰国近期在伊拉克和利凡特崛起，并且其意识形态向马来西亚和印尼扩散，这正引起两国重新重视有关问题。新的好战组织正在两国兴起。有报道显示，马来西亚公民前往伊拉克参战。这也给吉隆坡带来了追踪回国好战分子的问题。

五、推动美马安全合作

奥巴马总统和纳吉布总理正宣布美国与马来西亚就贸易和经济议题开展合作。成功缔结泛太平洋伙伴关系框架协议成为强化美国在马来西亚乃至地区总体地位的最佳途径。不过，由于美国是区域安全的主要保证者，美国和马来西亚政府应当重视安全合作，并构筑处理目前和未来不稳定因素的安全合作模式。为了提升双边安全伙伴关系，推动马来西亚独立维持自身安全的能力，两国应当在奥巴马政府末期及未来作出努力。

基于海洋议题的政治和外交协调

对南海的权利主张，正导致马来西亚感受中国的压力，也准备在关键时刻承担东盟议程设定的工作。尽管推动东盟经济共同体成熟才是马来西亚和全体东盟国家的优先事项，但美国应当利用双边磋商机制，包括高级官员对话（Senior Official’s Talks）、双边训练和磋商小组（Bilateral Training and Consultative Group）推动东盟团结一致，以更为一致的表态抵制胁迫和颠覆性行为，并为任何这类声明积极提供外交支持。华盛顿应当为马来西亚以及各声索国的海洋权利主张国际仲裁工作组（Working Group on international arbitration of maritime claims）提供专家意见。美国还应当鼓励声索国就海洋议题“先行达成”共识：鼓励声索国执行彼此就非关联议题达成的协议，而非等待全体东盟成员国或者倔强的北京就一份综合性的约束性规则达成一致。美国官员曾私下推动这一立场，未来应当公开主张。这可以成为重新启动与北京磋商南海行为准则的诱因。与美国更为密切的外交关系无力迫使马来西亚在美中之间做出选择，但将刺激吉隆坡的外交多元化，避免北京独霸。

涉及马来西亚顾虑的战略安全关系

为了强化双方安全关系，美国和马来西亚应当实施更为复杂的联合演习，强化行动协同能力。许多现有渠道有助于两军合作，包括美国海军第七舰队的“海上预备和训练项目”（Cooperation Afloat Readiness and Training，简称CARAT）、马来西亚国际军事教育和训练项目（the Malaysia International Military Education and Training，IMET）以及金色眼镜蛇一类的多边军事演习。应当继续发展这类接触方式，推动马来西亚军队的能力建设，以及美国和马来西亚在优先领域的行动协同性，尤其应侧重奥巴马在2014年4月访问期间在《防扩散安全动议》（the Proliferation Security Initiative）中宣布的事项，包括：从信息系统调查（ISR）到数据分配的领土全面监控，两栖能力建设和灾难预备和反应、推动马来西亚参与防扩散工作。为了建立马来西亚的信息搜集能力，华盛顿应当侧重推动马来西亚参与美国国防部长查克·黑格（Chuck Hagel）于2014年5月香格里拉对话中倡导的、美国领导的南中国海多边共同行动蓝图。该蓝图将推动人道主义/灾难救助以及海洋安全挑战领域的合作路线。

马来西亚武装力量的局限可以通过扩大外国军事销售（foreign military sales，FMS）来解决 ，其中可能包括提供具备信息系统搜集能力的无人载具、深化防务工业合作。美国的太平洋指挥部西区跨部门联合特勤组（Joint Interagency Task Force-West），一个历史上的禁毒倡议，可用于建立马来西亚武装力量的专业性，并协调马来西亚海洋执法力量的危机反应。基于主权考虑和北京的压力，马来西亚可能抵制美军正式或者定期进驻马来西亚领土，美国应当积极寻求机会暗中实现专项合作。

扩大作为综合关系组成部分的反恐合作

源于伊拉克和利凡特伊斯兰国的恐怖主义威胁以及相关组织，正对马来西亚造成现实威胁。因此，美国和马来西亚的合作应当针对上述问题。但是，美国不应从反恐的单一尺度看待泛区域局势，这也是此前工作的重大缺陷。在追踪潜在威胁和为反极端主义项目提供建议方面，建立更密切的军事、情报和执法协作，将有利于两国。同时，美国为欧洲盟友提供打击外国作战人员的计划，也可以为马来西亚及其他东南亚伙伴国的相关工作提供模范。欧洲和亚洲方面的工作可以纳入现有的安全框架，比如五强防务安排。

六、结论

马来西亚和美国的关系在一个涉及美国对亚洲的战略再平衡，也涉及马来西亚谋求确保其近10年来的经济发展成果的关键节点上走向成熟。吉隆坡的利益、优先事项和能力不可能总是与华盛顿正好契合。现在需要围绕2014年4月宣布“全面伙伴关系”项下的合作承诺开展严肃的工作。为了确保可持续性，涉及安全合作框架时，应当考虑马来西亚的顾虑。成功的双边关系通过处理海洋争议和跨国问题，不仅有利于两国的战略利益，也有利于整个印度太平洋地区。

（原载新美国安全中心报告）

随 缘 编译