论人民政协参与地方立法协商*

唐 勇 林 芳 臣

论人民政协参与地方立法协商*

唐 勇 林 芳 臣

无论从历史发展、主要职能还是性质定位上看，人民政协参与地方立法协商是地方立法民主化和科学化的重要手段，也是人民政协在全面推进依法治国战略中发挥其职能的重要方式。人民政协参与地方立法以同级协商为宜，发挥交流平台作用而不是与地方人大及其常委会和地方政府分享立法权力。信息共享、观点表达和法律免责是确保立法协商有效进行的三大机制，最终通过启动程序、协商程序和终止程序三个环节实现立法协商。

人民政协 地方立法 协商机制

作者唐勇，男，最高人民法院中国应用法学研究所博士后、浙江财经大学法学院教师；林芳臣，女，浙江财经大学法学院（杭州 310018）。

在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的历史背景下，2015年3月全国人大对《立法法》作出了全面修订。修订的内容集中体现为三个方面：其一，下放地方立法权。第72条第2款授予设区的市的人大及其常委会在不与上位法相抵触的前提下，可以根据实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。其二，强调立法质量。第1条在法律目的的表述中，增加了“提高立法质量”以及“发挥立法的引领和推动作用”的内容。其三，注重意见征集。第36条增加了专业性较强的法律案应当“召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见”，存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的法律案应当“召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见”等内容；第52条增加了编制立法规划和年度立法计划应当“广泛征集意见，科学论证评估”的内容；第53条增加了“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”的内容。作为上述三方面的结合点，地方立法如何通过立法意见征集来提高立法质量，就成为一个具有实践指导意义的学术命题。人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，所承担的政治协商、民主监督和参政议政三大职能与立法意见征集密切相关。据此，本文立足于《立法法》的基本精神，探讨人民政协参与地方立法协商的相关问题。

一、人民政协参与地方立法协商的合理性

人民政协参与地方立法协商是地方立法民主化和科学化的重要手段，也是人民政协在全面推进依法治国战略中发挥其职能的重要方式。其合理性主要体现在下述三个方面：

第一，基于政协历史的合理性。人民政协自诞生伊始就承担着立法协商的任务。在共和国成立前夕，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的中国人民政治协商会议在人民代表大会制度条件不成熟的情况下，代为执行全国人大的职能，讨论并通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》以及关于国都、纪年、国歌、国旗四个决议案，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个历史事实说明，人民政协是决定共和国重大政治问题的协商平台，其协商的结果是出台了一系列奠定国家主权和民族团结的规范性文件。全国人大召开后，人民政协继续就与立法相关重大问题进行政治协商，例如，在第二届政协期间（1954-1959年），讨论了《兵役法（草案）》、《农业生产合作社示范章程（试行草案修正稿）》、《汉语拼音方案（草案）》、《关于处理城市反革命分子的办法（草案）》、《1957年国家经济建设公债草案》等规范性文件。①李允熙：《从政治协商走向协商民主：中国人民政协制度的改革与发展研究》，北京：社会科学文献出版社，2012年版，第60页。改革开放以来，人民政协参与立法协商更加频繁。1995年人民政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，将“国家的重要法律草案”列为政治协商的主要内容。2014年中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。人民政协参与国家立法协商有着丰富的历史经验，可以视为一种惯例。随着立法权的逐步下放，人民政协参与地方立法协商是该惯例的延续。

第二，基于政协职能的合理性。《中国人民政治协商会议章程》规定人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。首先，“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。据此，人民政协地方委员会可以根据地方人大常委会的提议，举行会议对地方重要问题进行协商，或建议地方人大常委会将重要问题提交协商，而地方立法就是属于“政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”的范畴。其次，“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。地方立法活动涉及宪法、《立法法》和地方立法条例的实施，因此，人民政协地方委员会承担着对地方立法通过建议和批评进行监督的职能。最后，“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议” 。立法要真正反映人民的共同意愿，维护人民的根本利益，解决与人民密切相关的问题，除了通过民主选举人大代表反映人民的意见之外，立法机关要拓宽公民参与立法的途径，听取人民群众的意见。人民政协就人民群众普遍关心的问题开展调研、征集民意、反映民情的职能与立法民主的要求并行不悖，而人民政协地方委员会更具了解地方实情的优势，充分发挥其职能，参与地方协商。

第三，基于政协定位的合理性。人民政协参与地方立法协商的合理性还在于其独特的定位。人民政协是爱国统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、发扬社会主义民主的重要形式，这就意味着人民政协不是分管某个领域的职能部门，因而不存在部门利益。在爱国主义和社会主义的旗帜下，坚持求同存异、体谅包容的原则，团结了统一战线的各个方面，既有各个党派的加入，又有共青团、工会、妇联等人民团体的加入，还有宗教团体、港澳台人员等。社会各界人士自由发言、民主平等、协商讨论，为地方立法协商提供群策群力的积极因素。而且，人民政协人才荟萃，是一个能够分析研究宏观问题的智库。“在目前我国政治架构中，人民政协组织的特点，尤其是它的超脱性和高层次的特点，决定了它参与地方立法协商的优势。”①殷啸虎：《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》，《江西师范大学学报》（哲学社会科学版），2013年第3期。

二、人民政协参与地方立法协商的构架

在新的历史时期，发挥人民政协在地方立法协商中的作用是全面依法治国进程中的必然选择。人民政协如何参与地方立法协商，这就要求一个相对固定的构架，明确人民政协在地方立法协商中所处的地位和所扮演的角色。

《中国人民政治协商会议章程》第39条规定，“省、自治区、直辖市设中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市委员会；自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会”。从现实的情况看，自治州和设区的市政协大多设立了地方委员会，而且机构设置往往与其上一级的省或自治区政协的机构设置相对应。参与地方立法协商的人民政协主体范围可以参照立法机关的范围。《立法法》的修订在地方立法方面规定，除了原有的省、自治区、直辖市人大及其常委会、政府享有地方立法权之外，新增设区的市的人大及其常委会、政府可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。据此，省、自治区、直辖市的人民政协地方委员会可以参加省级的地方立法协商，而设区的市人民政协地方委员会在涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法时也可以参与地级市的地方立法协商。有学者提出，“不宜将地方立法征求同级政协意见的做法进行法制化。根据宪法，我国实行人民代表大会一院制，不搞两院制。如果硬性规定要求立法机关起草法案必须征求政协意见，事实上将会造成立法体制的两院制格局，不符合我国基本宪法制度”②翟国强：《地方立法向政协征求意见不宜法制化》，《中国社会科学报》2015年7月22日。。这个论断是中肯的，换句话说，人民政协参与地方立法不是一个《立法法》规范意义上的法定步骤，而是有立法权的地方人大及其常委会和地方政府根据实际情况，选择采用的一种意见征集方式。当然，人民政协地方委员会根据实际需要也可以向地方立法机关提出立法意见或建议。综上所述，人民政协参与地方立法协商以同级为宜，尊重地方人大及其常委会、地方政府的立法权，发挥交流平台作用而不是与地方人大及其常委会和地方政府分享立法权力。

目前地方的实践也是采用政协参与同级地方立法协商的做法。例如，2009年杭州市政府法制办发布《关于建立政府立法协商机制的实施意见》（杭府法[2009]17号），提出要“加强市政府法制办与市政协社会法制和港澳台侨委员会在政府立法工作中的联系与合作”，规定市政协社会法制委员会可以在起草制定年度立法计划、立法重点项目的起草论证、重要政府规章的立法后评估等三个方面参与政府立法协商。2014年杭州市人民政府办公厅与杭州市政协办公厅联合发布《关于建立地方立法协商机制的通知》（杭政办函[2014]140号），规定“市政府、市政协的立法协商工作分别由市法制办、市政协社法委牵头，并建立联席会议制度，开展协商交流，原则上每年召开联席会议不少于两次”，双方就年度立法计划和具体立法项目开展协商。杭州市人大与政协立法协商的典型例子是2014年《杭州市院前医疗急救管理条例》的起草工作。2012年杭州市政协教科文卫体委员会对院前医疗急救开展专题调研，向市政府报送了《关于完善和推进我市院前急救工作的若干建议》，提出加快《杭州市院前急救管理条例》的立法工作的建议。2014年《条例》进入市人大常委会立法程序，在市政协召开会议，就条款设定和具体内容进行立法协商。①王夏斐：《市人大政协首次尝试立法协商》，《杭州日报》2014年6月14日。立法协商后该《条例》在杭州市人大常委会会议上得以通过。

三、人民政协参与地方立法协商的机制

人民政协参与地方立法协商是一个政治义务，而不是法律义务，而且人民政协应当尊重地方人大及其常委会和地方政府在立法活动中的主体地位。但这并不意味着人民政协参与地方立法是被动的和消极的。发挥人民政协在地方立法协商中的作用，既是贯彻实施党的十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”的要求，又是遵循《立法法》第5条“发扬社会主义民主，坚持立法公开”的要求。人民政协参与地方立法协商应当构建必要的机制。

第一，信息共享机制。立法协商的有效性建立在信息对称和信息交换的基础上，人民政协作为协商主体而不是立法主体，掌握的相关立法信息难免有局限性。在获取立法信息上，一方面要求人民政协自身积极提供其通过调研和协商会议掌握相关立法信息，另一方面，为保证人民政协立法协商有效性，同样需要地方人大及其常委会和地方政府积极共享关于地方性法规或地方政府规章掌握的立法背景资料。上海市的做法是，首先由市人大常委会确定年度立法计划，通过市政府法制办与市政协社法委协商，选择确定拟在政协听取意见的“涉及人民群众切身利益”的法规项目。对于拟在政协听取意见的法规项目，在政府起草部门报送地方性法规案（草案）后，由市政府法制办及时将地方性法规案（草案）发送市政协社法委。②殷啸虎：《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》，《江西师范大学学报》（哲学社会科学版），2013年第3期。为保证立法信息的秘密性，地方人大和地方政府可以根据《保守国家秘密法》，与参与立法协商活动的同级政协签订保密协议，对其提出保密要求，要求其采取保密措施。

第二，观点表达机制。立法协商的关键在于“协商”，也就是立法主体和协商主体之间要有沟通与交流，所以确保人民政协顺利、真实和有效地表达观点是立法协商的重要环节。这就要求在地方立法活动中，从相关部门在政协听取意见转变为政协参与立法协商。当然，协商过程中会出现需要修正的观点和未达成一致共识的观点，此时可以通过研讨会等方式在人民政协内部继续深入讨论，并发挥人民政协的平台作用使其他学会、协会等社会团体加入讨论，完善相关观点，最终通过会议记录的方式记录委员意见并统一提交地方人大和地方政府，供立法决策参考。

第三，法律免责机制。《地方各级人大代表组织法》第34条规定，“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究”。这就为人大代表提供了一个法律责任免除的机制。人民政协在立法过程中的地位明显区别于地方各级人大的立法主体地位，仅仅是发挥平台作用参与立法协商，根本目的是通过集中社会各界力量促进民主立法、科学立法，从而提高立法质量和水平。因此，政协委员以及其他参与主体在地方立法协商活动中的发言和表决，也不受法律追究。

四、人民政协参与地方立法协商的程序

人民政协参与地方立法的具体程序包括启动程序、协商程序和终止程序三个环节。

第一，启动程序。在实践中，地方立法协商程序的启动，往往是由立法机构提出，由立法机关邀请人民政协参与协商，人民政协在立法协商的过程中没有主动权，明显处于被动地位。根据《中国人民政治协商会议章程》关于参政议政的规定，人民政协可以主动关注参与地方立法机关的立法协商活动，即对能力范围内涉及政治经济重大发展战略和人民群众根本利益立法活动主动进行研讨，提供平台汇集各方面力量，通过提案等方式主动促进立法协商程序的启动。但是，需要注意的一点是，人民政协发起地方立法协商，不属于地方立法的法定程序，也不应从法律上予以规定。

第二，协商程序。协商程序与观点表达机制密切相关，至少应当包括三个环节。一是立法信息提供，争议焦点确定环节。在这个环节中，由立法机关和人民政协向对方提供自己收集、调研和整理的材料，并确定需要协商讨论的重点问题。二是围绕焦点商谈，形成初步意见。既可以通过座谈会、听证会、研讨会等会议形式进行面对面的商谈，也可以通过文件递送交流进行书面的商谈。如果形成规范性文件草案的，商谈的核心内容就是草案的各个条款。三是达成协商共识，公布协商成果。协商达成的成果可以通过报纸、电视、网络等媒介由双方共同向社会发布，以体现立法公开原则。

第三，终止程序。人民政协参与地方立法协商通常会有两种结果，一种是通过协商人民政协与地方立法机关就相关争议焦点达成一致，协商成功。这是各方面所期待的完美结果，集中了各方面的智慧成果，使立法质量和立法水平有所提高。另一种结果是虽然经过反复协商，但是就某些争议点人民政协和立法机关未能达成共识，协商最终以失败告终。为了体现对人民政协立法协商地位的尊重，地方立法机关应在立法草案公示前通知人民政协立法协商的结果，告知理由，并可以通过对人民政协的意见书面留档等方式进行保留，为以后立法的进一步完善或修改保留原始资料，节约立法成本。

责任编辑：黄建安

*本文系2015-2016年度浙江省社会主义学院政党协商与政协协商招标课题(ZD201509)的阶段性成果。