海峡两岸基层生态治理策略研究——以闽台乡村生态建设为例

福州大学经济与管理学院 钟丽连



海峡两岸基层生态治理策略研究
——以闽台乡村生态建设为例

福州大学经济与管理学院 钟丽连

台湾在乡村生态建设政策方面具备强劲的优势，且经验丰富；福建新近提出“生态省”发展战略，但不论是生态建设程度，还有生态治理模式的综合性都较为落后，也难免存在错漏之处。对比闽台乡村生态建设是为了进一步探索合理的生态治理模式，形成以政府为主导，法律为规制，社区为建设点，多方组织参与，生态产业发展为力量，基础设施建设为保障的乡村综合一体化治理模式，积极推动海峡两岸的乡村生态建设。

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台湾省本身处于生态治理前端，在生态治理模式和生态治理组织架构设计层面上具有自身的独特性。自“生态省”战略实施以来，福建省在城市生态治理方面有了一定的提升，不论是绿化覆盖面还是城市垃圾的处理技术，都在朝良好的态势发展。但是，当前乡村的生态治理仍残留有一些较为棘手的问题有待解决。例如，台湾地区农村再生计划是否为了弥补“富丽新农村”建设缺位；福建省美丽乡村建设纲领性文件的指导意义是否被架空化等问题。本文从海峡两岸基层生态治理的表现上逐步分析，总结闽台乡村生态建设的差异，对比闽台乡村生态建设的措施及具体做法，提出乡村生态治理的综合一体化模式，为祖国的乡村生态建设提出可供参考的指导意见。

1 海峡两岸乡村生态治理分析

1.1 乡村生态建设颁布政策示例

台湾自1980年以来开始探索“永续发展”的新型发展模式。台湾地区在生态保育的观念引导下，颁布系列条例法规，致力于“三生”发展的项目建设，重点关注农业生产、农村生活、乡村生态，将“三生”理念灌输到具体政策之中，将其作为政策的引入点。台湾地区注重政策法规之间的连续性，以保证治理有序连接。2008年提出的“农村再生”计划虽然是台湾长期以来农村建设政策的延续，但在整体的政策设计和推动策略上有了较大的创新和突破，更符合农村永续经营的发展目标。

表 1 台湾乡村生态建设政策指导

福建省从战略高度对美丽乡村建设设置重点，突破建设难点。不论是将生态文明发展作为乡村建设的基准点，还是通过新农村建设这一发展抓手的落实而实现生态环境的高分评效，其结果都是为了提升农村生态环境，探索农村农业发展新路径。福建省推进“生态省”这一战略目标，在乡村地区开展“生态文明村落示范点”和“农业生产示范基地”等。省、市政府部门以海峡西岸美丽乡村建设的战略目标为导向，实施乡村生态工程建设。市、县级行政单位组织人员积极开展生态政策宣传，争创示范基地。

表 2 福建省乡村生态建设政策法规

1.2 政策指引下具体措施执行情况

1.2.1 台湾扎实推进乡村生产结构转变，辅以基础措施保障生态建设

1.2.1.1 推行乡村农业生产模式的变化

为了应对农业自由化所带来的冲击，台湾农业主管机关推行了改进农村农业生产方式、改善乡民生活及维护乡村生态环境等相关政策。例如，发展生态旅游，改变农村地区偏重第一产业的生产结构模式，引导二三产业的兴盛，减少农业发展所带来的有机垃圾，注重农用资源的循环有效利用。

1.2.1.2 与乡村组织合作，对农民进行培训

台湾拥有许多农民合作组织，包括农会、合作社、农村社团等。台湾农会十分注重技术推广，各级农会每年拿出60%的利润用于对农民的技术培训。台湾乡村组织特地举办关于农业生产专业知识的讲座，普及农业化肥、农用薄膜在运用过程中给农业用地、农业环境所造成的污染防治知识，承办技术培训，专业指导农民种植，在减少化学污染物的同时更加有效地保证农业的丰产。

1.2.1.3 从多方入手对污染源进行控制

台湾村民清洁工作的交替及义务进行；垃圾集中处理，根据垃圾类型采取不同处理方式；在村民居住的不同范围分设垃圾投放点，减少垃圾处理的难度。例如：北斗村村长会在村内组织义工清洁队，每个人每周打扫两天道路。

1.2.2 福建省综合整治乡村生态环境，绿化生态工程稳步开展

1.2.2.1 乡村垃圾治理效果显著

村干部追求美丽乡村建设指标，积极雇佣专门清理垃圾的卫生人员。在村落人口集中区实行分块治理，各个村民小组合作共治，致力于改善农村垃圾随处丢弃问题。着力开展“田园清洁”“家园清洁”“水源清洁”等行动。从农作物的循环利用出发，减少田间薄膜的应用，减少田间不可降解的垃圾；从生活垃圾的倾倒和销毁的手段入手，积极分类，减少垃圾焚烧，对于可回收利用的资源积极循环利用；减少污水的随意排放，乡村地区养殖业建设沼气池，减少河道污染等。

1.2.2.2 加强乡村生态破坏惩罚力度

福建省提出了相关生态保护和生态乡村建设的法律规范，严格处理破坏生态环境的违法行为。放火烧山、砍伐珍贵木材等毁坏自然生态的行为除了要受到法律制裁外，还要承担经济赔偿；对于生态保护设施的毁坏，参照行为恶劣程度，进行相应惩罚。

1.2.2.3 开展农村产业生态化

福建省积极打造一批特色产业园区和特色产业基地，对传统的优势产业进行改造提升，针对乡村地区生产方式较为粗放，工艺水平较为落后等瓶颈问题，结合生态治理理念，实行清洁生产。

2 闽台乡村生态建设分殊明显

2.1 生态建设整体发展差距悬殊

台湾地区的永续发展政策的实施可以追溯到上世纪 80年代，不论是农村生态发展、农业生产方式转变政策的提出，还是生态农业的方针，都是当时乡村生态建设的立足点。福建美丽乡村政策的提出大致是在2013年初，最近两年才重点关注乡村整体环境的塑造和生态的保护。相比而言，台湾的生态建设经验积累丰富，其所实施的政策的先进程度往往高于刚开展乡村生态建设的福建。

2.2 治理重点投放内容差异显著

台湾地区将治理的重点放在产业的转变和生态农业的经营上。截至2012年，台湾地区共有休闲农场1100多家，平均每个乡镇就有3.3家。福建省的治理重点放在污染层面以及绿化建设，不论是大型乡镇还是偏僻的山间村落，领导干部都将重心放在污染后的治理上，很少有人会将注意力分散到先期预防上；等到垃圾乱丢现象、河道污染现象加剧时才采取较为严厉的惩罚措施。如果说乡村的生态治理不是脏了才管、砍了才种，而是双管齐下，必定也会使偏僻山村的村民信服政府的治理能力。

2.3 产业多元化建设程度效果不一

台湾地区形成多元的生态产业，乡村旅游和休闲农业已初具规模，也取得较好的收益。据中国台湾旅游网公布的数据，2012年1～6月，来台旅客累计273万人次，比增29.39%。福建省农村第二、第三产业发展较为迟缓，种植业的比例虽有下降，所占比例仍高于二三产业的分布。生产结构的转变存在较高难度，短时间内将无法达到产业大量转化的效果；乡村旅游处于起步阶段，产业多元化规模尚未形成，乡村产业单一化现象普遍；乡村地区的企业大多为小作坊、小型农产品收购等。

2.4 政策法规体系各具特色

为了保障政策能够得以有效实施，台湾当局在有关政策出台后会有连贯的政策保护措施，而不是将它作为让乡村居民信服的保证书，治理机构和人员要积极地根据细致条款加以实施，村民也会因为自己利益受到真正保护而参与其中。福建地区较为看重专项法律所发挥的作用，例如从林业保护、污水治理各个方面进行立项法律。这些政策的出台，如果不是同一时候或者间隔过久，则会存在政策交错现象，执行起来往往较费力，效果也欠佳。不可否认，专项立法能够保证单一方面的条款全面，单一治理时能够顾虑周全，但是一旦衔接不上，或者政策断层，则会使政策混淆、错乱。

2.5 乡村生态治理模式综合水平不等

台湾形成了“政府出台政策、法律加以制约、合作组织辅助、生态产业发展、清洁工程规范”一体的乡村生态治理模式。反观福建，合作组织辅助缺位，乡村合作组织尚未兴盛到可以辅助政府治理的程度；乡村山林众多，交通基础设施落后，进行生态产业发展尚有较大难度；尚未形成一整套针对生态环境修复、农业生态经济产业链、农业垃圾清理等问题的系统规划。所以，从生态治理模式的综合水平而言，福建省仍是欠缺一筹。

3 闽台乡村生态治理模式探究

结合闽台乡村生态建设的示例，基于生态环境的可持续发展和多元化的协调效应共生机制的进一步建立，探讨适用于闽台乡村生态发展的模式（见图 1），加强闽台项目的合作，加强乡村之间的联通建设，激发生态活力，引领生态提升，是当前乃至未来必须加以思考的重点。

图 1 乡村生态治理模式探讨示样

3.1 乡镇政府应理解政策内在

通常而言，政策的出台是基于解决某个问题，这一问题需要上升到公共问题层面。美丽乡村建设的提出不仅是为了美化或者宣传某一村落独有的美丽，更重要的是进行生态建设，推动农村经济提升等层面。政府部门应当认清政策最基本的是为了处理何种层面的问题，追寻政策价值本身。

3.2 确立适用型生态管理条约律法

虽说条约律法的辖制具有强制性，有时未必能够起到理想效果，但作为治理模式的制度基础，能够起到有效的保障作用。确立一种适用于乡村生态建设的法律机制，需要设立试行的法规进行验证，并针对律法的不足，提出建设意见。律法条约根据实际变动，能够增强生态建设机制体制活力，更利于发挥法律政策本身的教育和指引作用。福建省除了出台大方针、大政策外，也要出台相关的保障性法规，加强法律之间的连贯性，避免政策无法执行，或者政策效果低下。台湾地区一贯坚持法规连贯性，一些法规制度的保障措施也要保持积极跟进，对于环境的变化也应当注意；生态工程措施的法治化也当加以监督。

3.3 将社区理念运用于乡村生态建设

社区自身具备的无可比拟的优势应当予以巧妙利用，自主处理政府当局所不能顾暇的焦点问题。台湾地区的社区建设在农村地区已经建设得更为完善，其中主要体现为乡村住户分块分区设立专门机构进行管理，而非由单个村委自治或是村干部全面主管。台湾地区的社区建设为农村的生态治理奠定了使其区域化、自主化的基础。福建省在农村可以通过社区化管理，减少大范围治理的难度，使得村民能够更为自觉地参与乡村生态环境保护。通过每一个小区的自主管理、自主建设、自主爱护行为，保障乡村治理落到实处，避免喊口号式的政策作为。

3.4 鼓励协作型组织参与

台湾地区的农会组织对于生态治理发挥了其组织优势，在调动村民积极性和引导村民观念变化的工作中颇有成效。当前，福建乡村地区居民的生态意识停留在表层，一些人可能还缺乏普遍的环保常识，在进行农业生产时依然制造了大量的固体垃圾。通过乡村环保组织带动村民观念教育，引导村民种植技术转变不失为好的做法。在这方面，两岸的相关组织可以加强交流与项目的合作，实现联通发展。

3.5 生态旅游发展减缓农业生产压力

农村经济的发展要摒弃原先粗放的经营模式，应当在转变农业结构、改进农业发展方式的基本目标上突出环保与生态两大要点。农业新型发展的创新点在于发展生态农业，主要是保证可循环和保证土地资源利用上的可流转性。台湾地区可继续发挥生态旅游模式，引领游客进行台湾乡村体验游；另外乡村居民可通过乡镇所具备的独有文化进行对外宣传等。福建乡村要在保障乡村居民生活水平的基础上，改进农业生产方式，提升种植工艺；山林地区的梯田生态可加以保护，发挥乡村山林秀美的优势，同时逐步发展有自己乡村代表性的产业。

3.6 加强生态基础设施建设

投建垃圾清洁、污水处理、江河治理等工程，对污染源进行全面排查。爱护自然景观，巩固山林防护，预防高山村落水土流失。在道路两旁建立绿色带，加强农村园林建设，开发园林景观带；开发种植性景观观赏项目，开展绿色食品基地建设；建设山间防护林，形成生态绿网屏障。

［1］ 许标文，刘荣章，曾玉荣.台湾“自下而上”乡村发展政策的演进及其启示［J］.农业经济问题，2014（4）： 37-42， 111.

［2］ 陈彤.海峡两岸“乡村再造”的比较与借鉴［J］.亚太经济，2015（3）：98-104.

［3］ 陈小英.福建乡村旅游产业升级路径研究——闽台乡村旅游的“成长差距”比较［J］.福建论坛（人文社会科学版），2015（7）：172-176.

［4］ 袁方成.当前两岸乡村治理的新理念、新阶段和新动向［J］.社会主义研究，2011（6）：59-63.