土改须“三位一体”“城乡互动”

蔡继明

中国的土地制度是一个系统，从宪法有关城市土地国有而农村土地集体所有的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事建设（特别是房地产开发），禁止农村宅基地流转，再到国务院严禁小产权房交易，从上位法到下位法以及从城市到农村，形成了一个互相联系的、完整的法律法规体系，土地制度改革牵一发而动全身，必须从顶层设计整体推进。

“三块地”相互依存

首先，征地范围缩小与集体建设用地入市是此消彼长的关系。

征地制度改革重点是缩小征地范围，而一旦严格按照公益性需要限定征地范围，城市新增的非公益性用地需要就只能通过农村集体土地直接入市来满足。可见，缩小征地范围与允许农村集体土地入市既是相辅相成的关系，又是此消彼长的过程。

其次，农村集体经营性建设用地入市与农村宅基地流转密切相关。

农村集体建设用地入市，必然涉及到农村宅基地制度的改革和相应的集体建设用地结构的调整，因为农村集体建设用地中70%以上是宅基地，如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间，从而只允许仅占10%的存量经营性建设用地进入市场，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场，农村宅基地制度的改革也就必然功败垂成。

第三，农地入市必然引致城市土地所有制结构变化。

城乡统一的建设用地市场的形成不仅涉及到征地制度的改革，而且涉及到城市土地所有制结构的调整：宪法第10条规定的城市土地单一公有制，必须转变为国有与集体所有两种公有制并存。所以，欲推进征地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，必须调整城市土地所有制结构。

试点割裂了“三块地”

2015年2月，全国人大常委会授权国务院，在北京市大兴区等33个县级行政区域实行土地制度改革试点，涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称的“三块地”改革。然而细读国务院的试点方案，我们不难发现，所谓“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。33个试点中，严格限定其中3个只能试点征地制度改革，15个只能试点农村集体经营性建设用地入市，15个只能试点农村宅基地在集体所有制内部流转。

先来看看征地制度改革，如果只着眼于征地补偿，实际上是“抓了芝麻丢了西瓜”。

“三块地”改革中，征地制度改革是核心。中共十八届三中全会《决定》和中共中央、国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的《意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”。而目前的征地制度改革试点，却回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，只是在征地补偿标准上做文章。

现行的土地管理法规定，凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地，这显然违反了《宪法》公共利益征地原则。如果把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量非公共利益用地就需要通过市场加以配置，相对于这个征地制度改革的根本问题来说，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。而目前征地制度改革试点不可能达到深化土地制度改革目标。

农村土地征收制度改革试点之所以只关注征地补偿标准的制定，根本原因是把征地制度改革与农村集体土地入市割裂开了。对试点地区来说，如果要求征地范围只限定在公共利益需要，同时又不允许进行农地入市试点，那么非公共利益需要的土地就无从获得，当然也就没有动机和可能去缩小征地范围了。

如果禁止农村宅基地入市，城乡统一的竞争性建设用地市场恐怕难以形成。

试点方案对农村集体经营性建设用地做了狭义的、片面的和静态的理解，只允许数量有限的农村存量乡镇企业用地入市（并禁止用于房地产开发），而主要以宅基地形式存在的农村集体建设用地（包括由于新农村建设和旧村改造、农民进城节省出来和闲置的宅基地）以及村村合并节省出来的公共设施用地不能入市，又何以构建城乡统一的竞争性建设用地市场？

宅基地只限于集体内部流转，实际上堵塞了农民获取土地财产收益的渠道。

试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，这对于绝大多数已经拥有宅基地，并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就是一句空话，至于宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。

如何推进新土改？

当务之急是要尽快调整试点方案，将“三块地”相互割裂的改革试点调整为“三位一体”“城乡互动”的改革试点。

首先要把缩小征地范围与集体土地入市结合起来。

一方面，试点地区要按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，并具体探讨公共利益的范围如何界定；另一方面，对于在公共利益范围之外需要占用农村土地的，在符合规划的前提下，一律通过农村土地入市交易的渠道来获得。

其次是赋予城乡土地同等的权能。

根据《决定》有关农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的精神，应将城乡土地统一划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地都可作为经营性建设用地；农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地。

而只要符合规划和用途管制——关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视，农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。

按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

再有，对农村集体经营性建设用地要做动态调整。

一是允许农民的宅基地用于抵押担保融资，并将满足自住需要以外的宅基地使用权出租或转让，要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫其无偿放弃原宅基地的使用权。

二是允许村集体将节省或闲置的公益性建设用地调整为经营性建设用地，并进入城乡统一的建设用地市场。

三是取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房或租地建房的规定。城市居民的宅基地，所有权虽然是国家的，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产性收入的渠道，还遏制了土地资源在城乡范围内的有效配置，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。

四是农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩，允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

五是城中村建设用地直接入市，在不改变集体土地产权归属的情况下推进城中村改造。城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有，在城中村和棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照中共十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。

六是列入城市建设规划的农地，只要不是用于公共利益，就没有必要也没有理由非征收为国有土地不可，而应该允许这部分农地作为农村集体经营性建设用地，直接进入城乡统一的建设用地市场。

最后，即使是公共利益用地也未必一定要征收为国有土地：公共利益只是征地的必要条件，而不是充分条件，也就是说，如果非征不可，必须是出于公共利益的需要，但公共事业未必一定要使用国有土地，在集体土地上同样可以兴办公共事业。

土地修法的顶层设计尤其重要。建议将《宪法》第10条第1款“城市的土地属于国家所有”修改为“城市的土地实行两种公有制，即国家所有制和集体所有制”。只有这样，农村集体建设用地进入城市，从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。

在《宪法》这一根本大法做了相应修改后，才可能修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》中“任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地”的规定以及“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，允许非公益性建设项目在符合规划和用途管制的条件下可以使用农村集体建设用地。同时也才有可能修改《物权法》和《担保法》的相关条款，允许农村宅基地使用权抵押、担保、转让。

改革不会突破三条底线

中央深改组2014年12月2日召开的第七次会议审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

首先，前述所有建议都是以坚持土地公有制为前提的，丝毫不会改变土地公有制性质。

其次，前述所有建议都是以优化城乡存量建设用地配置为宗旨的，农村存量集体建设用地近19万平方公里，以其中三分之一的闲置或低效配置的土地入市，就可以使城市建设用地增加50%，足以满足相当时期内中国工业化和城市化对建设用地的需求，根本不必占用耕地；不仅如此，合理的土地制度安排和健康的城镇化进程，本质上会减少耕地的占用。

最后，据国务院发展研究中心某课题组估计，农村127万亿元净资产中，土地资产88.81万亿元，占了近70%，而宅基地是农村集体建设用地中占比最大、价值最高的部分，允许农村集体经营性建设用地做动态调整，特别是允许宅基地出租转让抵押，使农民的土地财产收益得到实现，从而缩小城乡居民的收入差距，加快农业转移人口的市民化，从根本上说是保护和增加了农民的利益。而以保护农民利益为名限制农民宅基地的流转，则堵塞了农民获得财产收入的渠道。

总之，目前推行的土改试点，距离所谓“三条底线”相去甚远，而根据以上“三位一体”“城乡互动”的土改建议，无论力度多大，也不会触及“三条底线”。当前令人担忧的不是什么突破“三条底线”的问题，而是土改试点方案过于保守，距离中共十八届三中全会提出的深化土地制度改革的目标恐怕难以如期实现的问题。在此呼吁有关部门进一步解放思想，切实加大深化土改的力度。

作者为民进中央经济委员会主任，清华大学政治经济学研究中心主任、教授