基于新《预算法》框架下的地方政府性债务管理问题探究

张珂卿

摘 要 长期以来，我国政府受原预算法的影响与约束，不得采取发行政府债券筹集建设资金。在这样的背景下，政府部门在发展经济时，就会面临财力有限的困境。为了实现经济发展，打破这样的被动局面，地方政府纷纷采取其他方式举借债务。地方政府的举借债务举动，能够填补经济社会发展对地方政府财政的大量资金需求，地方政府进行举债的同时也为其自身带来了非常沉重的债务负担。基于此，本文针对新《预算法》视域下的地方政府性债务管理问题进行深入研究，以减轻地方政府的经济负担。

关键词 新《预算法》 地方政府 债务管理 问题 探索

一、前言

一直以来，地方政府债务管理都存在着严重的问题，全国范围内各地方政府债务存量规模普遍很大，尚缺乏完善的政府债务管理制度以及偿债准备金制度。一方面，政府部门的大量资金闲置，资金回收难度大；另一方面，部分地方政府以及政府部门存在违规担保融资问题，地方政府融资平台缺乏可持续发展能力。因此，为了提升地方政府性债务管理水平，需要在新《预算法》框架思路下，对政府部门的债务管理问题进行研究分析，提出相应的债务管理解决对策。

二、地方政府性债务一直存在的原因分析

（一）城市发展经济的需要

近年来，城市人口逐渐增加，对于城市公共基础设施的需求量增加，为了满足人口生活需求，提升人们的生活品质，城市发展规模逐渐扩大。为了推进城镇经济适用住房和廉租住房建设，发展多层次的城镇功能体系，需要地方政府性财政部门的经济支持。当地方性政府的资金不足以弥补城市建设的经济缺口时，地方性政府只能大量举债。据了解，某市在2014年和2015年，城市建设新增政府性债务规模高达5.0亿元，为地方政府带来了严重的经济负担。[1]

（二）水陆空交通建设的需要

交通建设能够有效地推动城市建经济发展，发达的交通建设需要充足的运输条件、相关的配套服务。城市经济的水陆空交通建设，需要大量的资金投入。例如，某省的干流通航建设、机场建设等都需要地方政府部门对其进行经济扶持。在云南省经济发展中所提出的“13610”公路网布局建设，在2013年为地方政府增加债务高达4.1亿元。

（三）城市教育事业发展的需要

教育是社会发展的持续性工程，教育强国，需要国家以及地方政府部门对区域教育事业发展提供技术支持以及经济支持。一方面需要引进教育人才；另一方面需要现有的教育资源进行升级，实现现代化的教学。教育资金的投入是地方政府性债务投资的重要方向。教育事业的发展对于国家发展来说意义重大，在大力发展教育的同时也为政府部门增加了沉重的经济负担。[2]

（四）“营改增”时代的助推

营业税是地方税的主要税种，是地方政府财政收入的主要来源，随着今年“营改增”试点改革在各个地方和行业的全面推进，地方政府的财政收入大大减少，进而加重了其财政压力。在地方税收体系还没有进行相应改革的情况下，举债成为各级地方政府自行解决燃眉之急的很好选择，但这无疑进一步加重了地方政府的经济运行风险与负担。

（五）土地财政难以维持

大多数地方政府依靠土地出让所得来维持其财政收入规模。据一份来自国务院的调查报告显示，有些地方政府，土地出让金的收入占到政府预算收入的60%以上，是地方政府财政收入的主要来源。然而，随着土地可出让面积的逐渐减少，这一收入来源也开始萎缩，地方政府的财政收入结构不协调、不可持续问题开始暴露，从而又推动了地方政府通过举债来填补由土地财政减收问题所导致的收入漏洞。

三、地方政府性债务管理中存在的问题

（一）表外存量债务规模较大

地方政府债务统计不完整，部分地方表外债务规模较大。由于受到债务限额控制，以及担心自上而下的政府问责，大部分地方政府负有大量未上报的表外债务。未纳入债务管理系统的表外债务实质上都是“政府负有偿还责任”的债务。在经济下行、土地出让收入锐减的情况下，各地对待表外债务基本上采用的是借新还旧、滚动负债的方式，部分地区借新还旧率高达100%。而这种做法仅仅是后移债务压力，治标不治本，大量表外债务仍然给地方政府造成了一定的偿债压力。

（二）缺乏系统的政府性债务管理制度

对地方政府的债务管理现状进行分析，其中最大的问题就是尚未建立一套完善的政府性债务管理制度。一般而言，地方政府只是制定了《政府性债务管理办法》，而未制定具体的操作和实施办法。在这样的发展局面下，地方政府在政府性债务的“借、管、用、还”等多个环节不规范，并使政府部门的债务风险逐渐增加。[3]

（三）缺乏偿债准备金制度

地方政府部门在债务管理中存在的另一个问题就是普遍缺乏偿债准备金制度。建立偿债准备金制度能够确保地方政府性债务实现良性偿还，使得大多数地方政府能够在年初预算中安排一定的偿债资金，对政府性债务进行偿还。但是在缺乏相应偿债准备资金制度的基础上，地方政府财政部门不能根据本地债务情况建立相应的风险预警体系，使得债务管理中的风险防范十分困难。

（四）债务资金使用存在问题

地方政府性债务资金使用目前没有统一的、规范的约束，因此资金投向存在一定的问题，基本上是根据政府官员的私人偏好或者官员的个人需求来选择投资，从而导致借入资金的闲置、结转资金清理回收难度大、资金使用率低等问题，为地方政府债务管理带来相当的负面压力。[4]

四、基于新预算法下的地方政府性债务管理对策

（一）在新《预算法》框架内完善监管制度体系

首先，按照新《预算法》中对地方政府债务举借、偿还、管理等方面的原则性要求，总结近年来政府债务管理工作的相关经验，尽快以部门规章形式出台《地方政府债务管理办法》，从政府主体责任、债务规模控制、债务用途限定、融资渠道监管、风险预警和应急处置，以及上级对下级政府的监管责任等方面入手，形成更加明确、具体、可操作的制度安排。其次，采取措施规范政府负有直接偿还责任债务对应资产的移交处理、在建项目后续融资的需求保障、表外债务的有效监管、平台公司置换债券的税务风险等问题，对于涉及会计处理和税收政策以及有关配套政策的问题，建议研究出台相关制度办法，切实提升政府债务管控工作的政策保障力度。

（二）提升地方政府性债务的透明度

在新《预算法》下，对地方政府性债务进行管理，需要降低政府债务管理的风险。而造成地方政府性债务风险的重要原因就是债务管理透明度低。目前，地方政府债务透明度低是一个众所周知的事实，在我国只有少数的省份公开了地方政府债务发行规模和资金安排计划，这些债务组成属于政府性债务中的直接债务，而另一部分的隐性债务依旧没有向社会公开。促进地方政府性债务透明度的提升，需要实现对这些债务的详细细节进行管理。[5]

一般而言，人们往往对未知的信息充满了恐惧，地方政府性债务透明度比较低，从而使得社会公众认为地方政府性债务管理存在着巨大的风险。为了提升地方政府性债务管理的透明度，可以呼吁公众参与到政府债务形成、结构制定、金额限定等管理环节中，对地方政府性债务管理中的随意性进行约束。同时，还可以借鉴国际上成功的债务管理经验，建立一套规范化的信息披露制度，转变社会受众在债务监督中的角色，强化政府防范债务风险能力。

例如，在我国浙江台州地区，县级政府制定债务管理透明度提升的对策，制定了“公众参与公共财务预算”方案，将地方政府性债务管理措施公布在大众视野中。该种方法的实施，一方面提升了地方政府性债务管理的透明度，另一方面提升了政府的社会形象。

（三）建立规范的债务偿还机制

很多地方政府在区域经济建设、教育发展等方面投资建设中，大量的债务使得地方政府的财政管理一度陷入了经济危机。为了保障地方政府发展经济的能力，需要建立科学的债务偿还机制。具体而言，可以对偿债资金的来源进行分析，从三个方面建立地方政府偿债制度：

第一，将偿债支出纳入财政预算中，并通过年度预算拨款调剂债务余额。

第二，在偿债机制中，限定最低的提取偿债准备金比例。

第三，规定投资项目的年度最低还款额，如在投资高速公路、自来水管道等建设项目中，项目建成后能够获得一定的经济效益，在将这些项目的运行成本、建设成本扣除之后，规定最低还款额，让偿债资金能够及时到位。

（四）建立明确的债务资金投向标准

第一，地方政府所得债务资金应根据市场经济规律，把资金投向市场不会投入但群众迫切需要的地方，解决市场“失灵”问题，而不是滥用债务资金，根据政府领导人的偏好去选择投资方向；第二，地方政府债务资金应主要用于为群众提供公共物品和公共服务方面，因此应建立规范统一的标准去约束地方政府的行为，使得债务资金的使用有法可依、违法必究。

（五）增强地方政府债务风险意识

在我国很多经济比较落后的地区，尤其是县级政府的领导对于政府部门的债务管理风险意识比较低，导致地方政府性债务管理风险重重。很多政府领导在进行债务管理时，不顾及偿债问题，只负责向社会筹借资金，而不负责筹集资金的效益、收回、偿还等问题。长此以往，政府债务如滚雪球般越滚越大。为了增强地方政府的债务管理风险意识，可以通过风险宣传的方式，使得政府领导能够意识到债务管理中的问题，从而迫使其制定科学的债务风险管理对策。[6]

五、结语

本文对地方政府性债务始终存在的原因进行了研究分析，分别为城市发展的经济需要、水陆空交通建设的需要、城市教育事业发展的需要、“营改增”时代到来的助推以及土地财政难以为继的现状。为了促进地方政府性债务管理，需要对其债务管理中的问题进行分析，针对存量表外债务规模过大、缺乏系统的政府性债务管理制度、缺乏偿债准备金制度、债务资金使用不当等问题，提出了合理的解决对策。首先将地方政府性债务管理的透明度提升，在新《预算法》框架下完善债务监管制度，其次建立债务偿还机制，最后增强地方政府债务风险意识，从各个方面进行地方政府债务风险的释放，以保障地方财政收入的稳定与健康发展。

（作者单位为中南财经政法大学财政税务学院）

参考文献

[1] 戴传利.我国地方政府债务融资监管法律问题研究[D] .安徽大学，2014.

[2] 马喆.我国地方财政预算权的适度独立研究[D] .辽宁大学，2014.

[3] 吕奕星.我国地方政府债务风险问题研究[D] .郑州大学，2013.

[4] 陈志军.地方政府性债务的管理与风险化解对策探析[D] .云南大学，2013.

[5] 陈小玉.我国新修订的《预算法》对预算监督机制的立法设计研究[D] .上海大学，2015.

[6] 王英菲.浅谈我国地方性政府债务管理问题[J] .现代经济信息，2015（05）：470.