新时期基本公共服务均等化的分税制度路径探究

陈麒羽　李燕凌

摘要：基本公共服务均等化的本质是财政问题，其前提和基础是区域服务供给主体财政能力的均等化，推进财政能力均等化主要依靠分税体制的改革和转移支付制度的完善。本文主要分析了我国现行分税制存在的问题陷，进而提出分税体制改革方向。

关键词：基本公共服务均等化 分税制 供给责任

一、分税制度运行问题

1.政府间事权责任划分模糊，缺乏合理界定。现行的政府事权本着行政上下级间的隶属关系，规定地方的供给责任归地方，中央的供给责任归中央的原则划分，因此主要的基本公共服务项目供给责任都在地方，中央负责宏观的、跨地区的和非基本的公共服务。但实际操作中却存在混乱不清的现象，有些地方的项目中央管了，有些中央的项目却又由地方主持，进而导致各级政府的支出责任模糊不清，造成“你中有我，我中有你”的尴尬局面。此外，政府横向间也存在项目效益外溢的支出责任分担问题，比如一些基础设施建设工程的受益方超出了本辖区，支出责任也应超出本辖区，但上级政府并未建立支出责任的协调机制，致使一些地方政府责任过重，难以发挥规模相应的现象。

2.地方服务供给责任与财力不匹配，地税体系与服务供给需求不适应。始于1994年的分税制改革的目标是建立中央财政在财政分配体系中的主导地位，提高中央财政在财政总收入中的比重，以抑制地方政府片面追求产值、盲目发展高税产业的倾向，改变区域间产业结构趋同的局面，发挥国家对市场的宏观调控，实现资源的优化配置和产业结构升级。随着产业趋势的发展、执政理念的深化变革和政府与市场关系的调整，如今的行政变革强调政府减少干预市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用，相应的税收政策也不应再以干预资源配置和调整产业结构为目的，而应以区域服务供给主体的财力均等化为目标来制定税收政策。中央和地方政府在公共服务的事权分工方面有不同的侧重点，基本公共服务供给责任主要在地方政府，但现行分税制却造成地方政府财力不足，中央却财力雄厚，导致基本公共服务供给的责任与财力不匹配的现象。地方政府的基本公共服务供给责任大，则财权也应扩大，中央政府的供给责任相对小，这方面的财权也应缩减。

3.分税体系划分不规范，征管不协调。分税制发展至今已有20多年，但一些不规范现象仍然存在。主要体现在两个方面，首先是有些税种并未严格遵循分税制原则，仍然笼统地归为国税，比如铁道，民航等部门的大部分税种仍划归国税，与分税原则相矛盾；其次是征管不协调。由于分税级次划分不规范，导致有些税种存在国税与地税两套机构双重征管，影响了税收效率和税收成本，如企业所得税中应缴增值税的企业的所得税尽归国税，应缴营业税的企业所得税归地税。这既影响了分税制的规范，客观上也扩大了国税与地税的收入差距。

二、均衡调整基本公共服务导向的分税制度探究

基本公共服务均等化的首要前提是财政能力的均等化，推进区域服务供给主体的财政能力均等化应该遵循以地方税收为基础，以转移支付体系为重要手段的宏观策略。

1.清晰界定政府间的事权，明确服务供给责任。明晰各级政府的事权是推进分税体制改革的基础，要科学合理地界定事权范围，尤其是那些交叉不清的事权。按照基本公共服务的事权范围来看，属于全国性的或跨区域性的事权应该划归中央政府，属于区域局部范围的事权则应划归地方政府，严格禁止事权的“越位”和“缺位”，改善“你中有我，我中有你”的混乱局面，涉及到同级政府的项目效益外溢性问题时，应明确上级与涉事地方间共同的事权责任，并予以统筹协调。相应地，财权也应与事权责任相适应。中央政府负有供给责任的事物，资金应由中央提供；地方政府负有供给责任的事物，资金由地方提供；中央与地方共同负有责任的事物，由双方或多方共同承担。

2.合理划分税权，持续做大和完善地方税收体系。基本公共服务供给责任压力多在各地方政府，而其财权较弱，中央的责任相对较小，财权却较大，因此中央应适当下放财权，使其责任与财力相匹配。其关键主要在于扩大地税收入，主要是要扩大省级政府的税权，省级以下的权力不宜再下放。这其中涉及到两个问题，一是税权划分，二是税种划分。

参考文献

[1]陈硕.分税制改革、地方财政自主权与公共品供给[J]. 经济学（季刊），2010（4）

[2]刘尚希.分税制的是与非[J].经济研究参考，2012（7）

[3]杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较，2015（2）

作者：陈麒羽，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生。李燕凌，湖南农业大学公共管理与法学学院院长、教授、博士生导师。