转型期我国政府采购绩效审计现状、问题与优化对策

□周阳品（湖南省审计厅 国外贷援款项目审计服务中心，湖南　　长沙410001）

转型期我国政府采购绩效审计现状、问题与优化对策

□周阳品（湖南省审计厅 国外贷援款项目审计服务中心，湖南长沙410001）

政府采购绩效审计是提高政府采购资金的使用效率效益、促成公共资源高效利用的重要保障。随着政府采购规模和范围的不断拓展，近年来我国对政府采购绩效审计的认识逐步深化，政府采购法律法规不断完善。针对当前我国政府采购绩效审计工作存在的突出问题，本文从健全政府采购绩效审计制度体系、完善绩效审计标准、提升绩效审计技术手段和提高绩效审计队伍素质等方面，提出了改进和优化政府采购绩效审计工作的对策建议。

政府采购；采购绩效审计；现状；发展对策

一、转型期我国政府采购审计现状及必要性分析

（一）政府采购的规模越来越大

在我国经济结构调整的转型时期，政府在经济发展中的地位和作用日益突出，所掌握的财政收入占国民收入的比重也在不断攀升，政府采购所发挥的影响越来越大。从我国政府采购情况来看，自1998年我国推行政府采购制度以来，采购规模逐年增大，呈现出阶梯式快速增长的态势。据统计，2000年政府采购规模为327.9亿元，而到了2014年，政府采购规模为17305.34亿元，增长了51.78倍，如图1所示。政府采购占财政支出的比例也从2000年的2.06%增长到2014年的11.4%，增长了4.53倍。

图1　历年全国各级政府采购总金额（亿元）

（二）政府采购的范围越来越广

与政府采购规模扩大相对应的是，近年来政府采购的范围也在不断扩大，主要体现在采购主体和采购客体两方面。第一，在采购主体方面，由原来全额拨款的各类、各级行政机关部门扩大到事业单位和国有企业，甚至还包括一些全额或部分拨款的附属单位。在WTO中的《政府采购协议》中，政府采购主体概念的外延更为广泛，不仅囊括了政府及其分支机构、事业单位、社会团体，还包括政府控制的国有企业，以及涉及公共利益的公共企业如供电、供水、通讯等。第二，在政府采购客体方面，按照WTO中的《政府采购协议》，采购对象涉及货物、工程和服务等诸多方面，其中货物又囊括了原材料、燃料、设备以及产品等内容，而工程领域则又包括了对各类建筑物、市政工程设施等进行改建、扩建、装修、拆除以及修缮等方面。近年来，随着服务业的发展，政府对服务产品的采购需要也在逐渐增加，例如各类服务与咨询，技术鉴定、设备设施的技术维护等等。

（三）对政府采购绩效审计认识逐步深化

对政府绩效审计的认识和探索最早源于1945年美国的《联邦公司控制法案》，该法案以立法形式确定了审计总署有权对美国政府公营企业进行合法性审计监督，同时还可以对其管理和内部控制系统效率进行评价。随后，美国政府绩效审计的内容逐步扩大，从财务和合规性审计延伸至项目效果和综合审计方面，并经加拿大、英国、瑞典以及荷兰等国的发展，形成包括公共部门绩效审计、公共项目绩效审计、公共资源绩效审计和公共政策绩效审计等在内的较为完善的政府绩效审计系统。

近年来，我国政府也逐步认识到政府采购绩效审计在完善政府采购制度中的积极作用。随着政府采购规模的不断扩大和政府采购范围的不断丰富，政府采购绩效审计逐步成为政府绩效审计中的重要环节，对于审查政府在公共资源的分配、利用和管理方面的经济效率效果具有重要意义。政府采购绩效审计通过对财政资金用于采购使用情况的分析，有助于揭示政府在采购以及资金使用方面存在的一些突出问题，对规范政府采购行为、提高资金使用效益具有重要作用。

（四）政府采购法律法规加快完善

近年来，为更好地规范政府采购行为，提高公共财政采购资金的使用效率效益，维护公平公正的市场交易秩序，促进政府的廉政建设，我国政府加大了政府采购法律法规的推进力度，相继颁布实施了一系列法律法规，推动了政府采购制度的不断完善。例如，2002年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国政府采购法》；2004年，财政部发布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》；2010年，国务院法制办发布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》。虽然这些法律法规在指导和约束政府采购行为、提高政府采购绩效方面具有着重要作用，但由于政府采购所涉及的环节和内容较多，相关事务复杂繁琐，加之我国政府采购绩效审计工作的实践还很短，仍处于不断摸索的过程中。一些地区对政府采购绩效的审计工作还未全面铺开，审计效果未能得到充分有效的发挥。

二、当前政府采购绩效审计存在的主要问题

（一）政府采购绩效审计制度体系尚未健全

尽管近年来我国在政府采购绩效审计方面已经建立了一些法律法规，但从发达国家政府采购绩效审计所经历的发展阶段来看，还处于萌芽阶段，相关制度体系还存在诸多有待完善之处，体现在：一是法律法规还不够健全。虽然我国已经有了涉及政府采购方面的法律法规，也有了审计法规，但是目前仍然没有一个专门用于规范对政府采购绩效审计的法律和准则。《审计法》虽然明确了审计机关可以对政府财政收支及其合法性、真实性和效益进行依法审计监督，但该法却未对政府采购绩效审计部门的职责和权力、审计目的和对象、审计内容以及相关程序操作等作进一步的明确规定，导致政府采购绩效审计难以实施。二是政府采购绩效审计结果的应用和反馈机制尚未健全。现行政府采购绩效审计体制并未对相关审计结果设立分类、分级处理机制，对于当事人责任以及损失追回等方面并未做出明确规定。事实上，应该将政府采购绩效审计的结果分为若干种类型和等级，以便有针对性地采取不同程度的追责处理措施。

（二）政府采购绩效审计的指标和标准不健全

健全的指标和标准是政府采购绩效审计的重要前提和依据，虽然我国已经初步建立了地方政府绩效的综合性评估指标体系，但有关政府采购绩效的专门、分项指标还不够详细完整，比较笼统。例如，往往侧重于财务指标，而非财务指标较少；过往和现有的绩效指标比较多，而未来价值方面的指标较少；综合指标较多，而单项指标偏少，难以深入、针对性地反映和发现政府采购中存在的问题；不仅如此，所设立的相关标准或比较模糊，或拿捏不准，对当地实际情况考虑不够；等等。这在一定程度上影响了政府采购绩效审计的可靠性和质量，不利于对政府采购绩效开展针对性审计。

（三）政府采购绩效审计技术手段较落后

与政府采购的规模和增速相比，目前我国政府绩效审计技术手段相对落后。由于政府采购绩效审计多以采购项目为单位和对象，而不同采购项目在经济、效率以及项目本身的特点等方面存在较大差异，所涉及的审计内容和审计方法也存在诸多不同，这无疑增加了政府采购绩效审计的技术要求和难度。在具体审计技术和方法方面，不仅需要利用一些传统的财政收支审计方法，同时还需要借助于统计、数学、生产管理、成本收益、产出分析以及项目评估等多种方法。然而，目前我国政府采购绩效审计的技术和方法还比较单一，大多沿袭一些简单的数学方法作对比分析研究，审计的技术方法水平较低。同时，对互联网、计算机等的利用程度不高，即使有所应用，所涉及的业务范围还比较狭窄，严重制约了政府采购绩效审计的范围和效率。

（四）政府采购绩效审计队伍的素质有待提高

由于政府采购绩效审计涉及的内容较多，复杂性和专业性较强，对审计人员的专业知识、逻辑推理能力以及分析判断能力都有较高的要求，因此拥有一支高素质的审计人才队伍是提高政府采购绩效审计质量的重要保障。然而，目前我国的政府采购绩效审计队伍还存在专业知识结构单一、年龄结构断层、理论与实践脱节等诸多问题。既具有较强实践能力和基层实践背景，又具备经济、管理、法律、计算机、环保、工程等多方面知识的专业型人才较为匮乏。此外，会计电算化和信息网络化发展，采用传统手工查账和经验判断为主的审计方式已经很难适应大量审计工作内容的需要。

三、改进和优化政府采购绩效审计工作的对策建议

（一）健全政府采购绩效审计制度体系

一要通过法律法规进一步明确政府采购绩效审计机关的定位，包括相关审计部门的权力、职责大小以及隶属关系等内容，保障审计机关及其工作的权威性、独立性和合法性。二要通过法律制度进一步明确政府采购绩效审计的目标、内容、范围、程序或流程等，明确政府采购绩效审计的方向和重点。三要建立政府采购绩效审计结果的分级与反馈机制。要通过法律法规或者制度的形式建立一套完备的审计结果分级机制，针对不同级别采取不同的处理办法，同时建立健全相应的反馈机制，将相应的审计结果及整改要求及时反馈给相关部门及人员，以便其能够做出相应的整改。四要建立和完善责任机制，对违反相关审计法律、法规和制度的单位人员，以及违规审计人员等，采取必要的追责措施，从而保障和维护政府采购绩效审计工作的权威性。以上方面的法律法规和制度完善，可通过修改《审计法》及其附属条例、明确政府采购审计的各项规定、审计人员的职责规范和要求等来实现，具体可参考国内外一些组织例如亚洲审计组织绩效的审计指南来实施。

（二）建立和完善政府采购绩效审计的指标和标准

目前，我国政府采购绩效审计的指标和标准大多以合规性为主，认为合规性即为效益高，否则效益低。这种衡量方式已难以满足政府采购项目效益评价的需要。事实上，国家审计署也注意到这一问题，提出要“着力构建绩效审计评价及方法体系”。这些指标和标准的设计，必须考虑到以下几方面：一是将合规性内容和合理性内容结合起来。即指标和标准既要考虑当前政府采购的基本准则规范，同时又要考虑成本和效益因素。二是将行为考核指标和结果考核指标结合起来，既要考虑政府采购行为和过程方面的审计指标和标准，同时也要考虑政府采购产生的结果及其影响方面的审计指标和标准。三是如果一个政府采购项目分成若干个分部分或者分阶段，应该有针对性地设计各个部分或各个阶段的指标和标准，同时注意指标的动态性。四是要充分考虑到我国当前各个地区存在的差异，结合各个地区实际情况设计不同的政府采购绩效审计指标的标准，避免盲目搞一刀切。五是将经济效益和社会效益相结合，避免过度注重经济效益而忽视社会效益。例如，政府采购是为了拉动内需、带动就业或者其他社会利益等等，这些指标也应纳入到政府采购绩效指标体系中。六是除此以外，标准的设计还需要有一定的弹性，充分考虑到各个部门、各个行业以及各个地区的特点，保持适度的灵活性。

政府采购绩效审计的指标体系表

（三）更新完善政府采购绩效审计的相关技术和方法

一是做好审前调查工作，对政府审计项目根据其重要程度和影响范围进行分级，将审计范围优先放在一些群众和政府比较关心、社会影响大、财政投入比较大的项目上，细化政府采购审计的项目，侧重对这些项目的经济性、效率性、公平性以及环境等的审计。二是积极构建现代审计的高技术平台，加速采用信息化技术。要充分利用互联网技术、大数据技术、信息和通讯技术等，全力打造一个现代审计工作的支撑平台，同时研发并更新针对不同审计项目的数据搜集和挖掘的软件，实现数据信息共享，提高审计工作的效率。三是定性和定量分析方法相结合，在综合利用各种方法的同时适当提高针对性和灵活性。可采用调查表、座谈、实地考察、观察等定性方法，综合评价政府采购项目的经济效益尤其是社会效益，同时也可采用图例分析、建立数据模型等定量分析方法，以提高审计结果的客观性和公正性。

（四）提高政府采购绩效审计队伍的综合素质

一是构建异质型的人才队伍。即审计团队成员在专业、工作经验、户籍、年龄、性别、岗位等方面存在异质性，通过互补来保证审计团队熟知各个领域，搜集到更多的信息资料数据，同时也能更有效地进行数据挖掘和处理。二是强化对政府采购审计人员的素质培训。采用举办培训班、开设讲座以及考察等多种形式来培训政府采购审计人员，帮助他们树立正确的绩效审计观念，破除原有的审计模式和审计思维，帮助他们不仅学习本专业本领域的知识，同时还广泛汲取其他学科的知识，完善自身的知识结构。三是优化配置政府采购绩效审计人才并加强分类管理。在政府采购绩效审计的实际工作中，由于诸多因素的制约，容易导致所安排的审计人员对审计对象和审计内容不吻合的情况。因此，相关审计部门要有规划意识，合理地制定规划，明确好针对不同的审计对象和审计内容，安排不同专业、岗位、职务级别的审计人员，使审计人员和被审计单位有效匹配，提高审计工作的针对性和效果。

［1］彭华彰等.政府效益审计论［M］.北京：中国时代经济出版社，2005.

［2］刘家义.关于绩效审计的初步思考［J］.审计研究，2004，（6）.

［3］张继勋.国外政府绩效审计及其启示［J］.审计研究，2000，（1）.

［4］陈亮，李建新，王云峰，聂勇，叶英.英国、美国和澳大利亚政府绩效审计的内容和评价标准［J］.审计与经济研究，2007，（7）.

［5］王云芬.我国政府绩效审计的现状及改进对策［J］.会计师，2015，（2）.

［6］宋常.中国特色绩效审计制度体系探索［J］.审计与经济研究，2010，（6）.

［7］张立民.审计需求、审计目标与审计体制—兼论转型时期我国政府审计体制问题的特殊性［J］.中国审计，2007，（1）.

［8］孙续娜.政府采购绩效评估初探［D］.厦门大学博士学位论文，2008.

□责任编辑：周权雄

F239.44

A

1003—8744（2016）04—0069—05

2016—6—2

周阳品（1982—），男，博士，湖南省审计厅国外贷援款项目审计服务中心副主任，主要研究方向为政府审计相关问题。