广州市政府信息公开发展进程考察

□张　　微（吉林大学，吉林　　长春130012）

广州市政府信息公开发展进程考察

□张微（吉林大学，吉林长春130012）

通过对广州市政府信息公开发展进程的考察，可以明晰各时期政府信息公开的整体思路、主要特点等，为深入剖析现存问题的成因以及寻求解决问题的出路奠定基础。广州市政府信息公开的发展进程大致可以划分为三个时期，即起步探索时期、快速发展时期和改进提高时期。各时期较上一时期都有重大突破，特点也较鲜明。

广州市；政府信息公开；发展进程

为了更好地了解广州市政府信息公开的现实状况及其存在问题、推动政府信息公开在广州的实施，笔者立足广州市的实践，以广州市政府及市直部门的政府信息公开为研究对象进行了深入调研。经过广泛收集和认真分析有关资料、走访有关部门，笔者认为广州市政府信息公开的发展进程大致可以划分为三个时期，即起步探索时期、快速发展时期和改进提高时期。

一、起步探索时期（1988—2002年）：从保密到公开

目前学界普遍认为：我国的政府信息公开起步于20世纪80年代中后期，［1］广州市的政府信息公开工作也始于1988年。当年，广州市政府按照中央的部署和广东省委、省政府《关于加强政务工作公开性的通知》和《关于进一步推行办事公开监督制度的通知》的要求，在县级以上行政机关开展了“两公开一监督”（办事制度公开、办事程序公开、群众监督行政）工作，开始了政府信息公开工作的探索。

*本文系广东省党校系统哲学社会科学“十二五”规划课题《广州市政府信息公开实施障碍与对策研究》（编号：15FX01）和广州市哲学社会科学规划课题《广州市政府信息公开实证研究》（编号：15Q34）的阶段性成果。

1992年7月，广州市政府出台了《广州市人民政府公开政务活动的试行办法》，对本市政府政务公开活动的范围、方式和程序等内容作了明确规定，在一定程度上保证了政府信息公开工作规范、有序地进行。［2］

2002年4月，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅下发《关于在县级以上政权机关全面推行政务公开制度的意见》（粤办发［2002］9号），广州市结合这个《意见》的精神，提出了相应的实施意见，［3］进一步明确了政务公开的指导思想、基本原则和要求、主要内容和工作方法、组织领导、监督保障措施以及时间要求，并在此基础上成立了由市长任组长的广州市政务公开工作领导小组，以切实加强全市的政务公开工作。随后，广州市的各区市和政府各部门也成立了由行政机关主要负责人任组长的政务公开工作领导小组，明确了日常的办事机构和工作人员，并制订了实施意见和工作方案。与此同时，市、区（县级市）及各部门都成立了政务公开监督评议办公室（小组），负责政务公开工作的监督、检查和评议。

这个时期，按照中央和省的要求，广州市在所辖区、县级市以上政权机关实行政务公开，采用的是自下而上、分步实施、试点先行的推进方式。在2002年6月30日之前，广州市的各区、县级市政府和所属职能部门，都已经全面实行了政务公开。对于政府所属部门的政务公开，广州市是在这一年的9月，选择了与群众生活和企业经营密切相关的公安、工商、民政、国土房管等4个部门，进行了政务公开的试点工作，取得了明显成效。

这一时期的最大突破在于实现了从保密到公开的转折，其特点主要是：

第一，经济发展的需求提供了内生动力。广州由于所处的地理位置，在我国改革开放比较早的时候就占据了前沿地带。这种状况，决定了广州在政府信息公开方面具有先行一步的需要：一方面，外商外资的大量涌入，客观上需要具体地了解广州市有关的政务信息，以便从事商务活动；另一方面，政府的工作方式必须与其办事要求相适应，继续沿袭传统的计划经济体制，就会影响开放的进程和效果。同时，由于早期进入广州的外商以港商居多，香港对广州的影响也比较大，这又给广州借鉴香港的经验和作法提供了便利条件。市场经济的发展对于政府信息公开的需求在这一时期表现得尤为明显。

第二，“红头文件”成为主要的制度保障。这一时期广州市的政府信息公开工作主要依靠“红头文件”的形式加以推动，中央的部署和广东省委、省政府《关于加强政务工作公开性的通知》、《关于进一步推行办事公开监督制度的通知》和《关于在县级以上政权机关全面推行政务公开制度的意见》（粤办发［2002］9号）等都属于“红头文件”，并非法律规范性文件。这些文件对于广州市当时实现从保密到公开的突破起到了非常重要的推动作用。但是，另一方面，这些文件相较法律规范性文件而言缺乏制度刚性，也因此导致实践中出现公开随意性较大、规范性和约束力不足等问题。

二、快速发展时期（2003—2012年）：从无序公开到有序公开

2003年，全国第一部有关政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》开始实施。以此为起点，广州市基本结束了原来依靠“红头文件”推动的无序发展状态，开始进入法治化的有序发展时期。其中，经过半年多的认真筹备，广州市政府门户网站政务公开栏目于2003年12月初正式开通，成为广州市政府信息公开的主要形式。

2004年，《广州市政务公开考评办法》（穗府办〔2004〕50号）公布；2005年下半年，广州市被确定为全国政务主动公开和依申请公开制度建设试点城市。

2006年12月《广州市依法申请公开政府信息办法》公布。这是全国第一部规范依申请公开政府信息工作的规章，率先将依申请公开政府信息工作予以制度化。2007年，全国政务公开工作领导小组授予广州“全国政务公开工作先进单位”。

2008年，广州市政府办公厅政务公开处成立。以落实国务院制定的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）为新起点，广州坚持“循序渐进、积极稳妥、逐步深入、务求实效”方针，进一步加大了政府信息公开力度，强化组织领导，规范公开范围和流程、拓宽公开内容、完善公开形式、加强监督考评，逐步形成了一套规范、有效的政府信息公开工作体系。市政府和市直各部门都成立了由行政主要负责人任组长的政务公开工作领导小组及其办公室和政务公开监督评议办公室（小组），负责组织、协调和督查政务公开工作；在市政府办公厅增设政务公开处，配置相应的行政编制，确保市政府信息公开工作的开展有专门机构、专门人员、专项经费的保障，广州市政府信息公开工作进一步提速。

2009年10月，广州市财政局在全国率先公开本级市政府的财政预算，引起海内外媒体的高度关注。［4］11月，广州市政府信息公开查阅中心正式开放；全市86个市级政府部门的“红头文件”都在此供市民免费查询，内容涵盖了政府管理社会生活的各个方面。［5］当年，《广州市2009年政务公开考评方案》（穗府办函〔2009〕117号）公布，成立了由市政委公开监督评议办牵头，市政务公开办、人事局、保密局、信息办、档案局组织的市政务公开考评组，对2008至2009年度的政府信息公开工作进行了考评。

2011年广州政务微博群进驻新浪微博，20多个政府部门的官方微博集体亮相。［6］2012年，《广州市人民政府工作规则》发布实施，其中专门增加了“政务公开”章节；3月，广州市建立市政府常务会议会后即时新闻发布制度，并形成每周一次的例行发布会制度。5月，《广州市政府信息共享管理规定》获得通过，9月1日起施行。

这一时期的突破在于改变了原来依靠“红头文件”为依据的无序化状态，实现了政府信息公开的有序发展，其特点也相对明显：

第一，《条例》为广州市政府信息公开的快速发展提供主要的制度保障。“非典”的爆发给了全中国人民最好的公开启蒙。时值《广州市政府信息公开规定》开始实施，但广州市的政府信息公开工作在当时并没能经受住实践的考验。“非典”的突然袭来，暴露了之前政府信息公开的不足：一是过去的政务公开仅是以反腐倡廉和推进民主政治建设为目的；二是政务公开强调的是行政机关对办事规则、办事过程和办事结果的公开；三是公开的主体主要是政府，是否公开要看政府的态度。［7］正因为如此，我国“非典”爆发之初，对“非典”信息不能很好地公开，造成了民众的恐慌。这在一定程度上加速了国务院《政府信息公开条例》的通过和实施，使得政府信息公开成为政府的法定义务、公民的法定权利。不可否认，这也是这一时期广州市政府信息公开得到快速发展的主要制度保障。

第二，政府主动公开信息的意识不断增强。《条例》明确规定“各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。”从广州市2008年至2012年期间的政府信息公开年报上看，政府主动公开的信息数量不断攀升，从一定程度上说明了这一时期政府对于主动公开政府信息的积极作用的认识不断深入、主动公开政府信息的意识不断增强。［8］

表1　　广州市2008年至2012年主动公开政府信息情况汇总

第三，依申请公开的领域相对集中。从广州市2008年至2012年的政府信息公开年报上可以看出，政府信息依申请公开的领域相对比较集中。在广州市历年政府信息依申请公开数量排名前五位（限于市政府和市直各部门）的部门中，市国土房管局、规划局、财政局、工商局等部门每年都在其中（见表2）。［8］

表2　　广州市历年政府信息依申请公开数量排名前五位的单位

第四，寻求法律救济的争议逐渐增多。2008年《政府信息公开条例》实施第一年，依申请公开案件在全国都出现了“井喷”，广州市也不例外，因申请而产生的争议也相应急剧增加。从2009年开始，政府信息依申请公开开始进入相对理性的状态，2009年至2012年间广州市因政府信息公开产生争议并进而寻求法律救济的数量一直不断增加。相较而言，在行政复议、行政诉讼以及行政申诉这三种救济途径中，申请人主要选择寻求行政复议的救济途径。［8］（见表3）

表3　　广州市2008年至2012年政府信息公开争议情况汇总

三、改进提高时期（2013年至今）：从有限公开到全面公开

2012年11月8日，党的十八大召开，这次大会的《报告》强调要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”2013年11月12日，党的十八届三中全会召开，这次大会的《决定》要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。2014年10月，党的十八届四中全会更是用专门的章节强调要“全面推进政务公开”，并作了具体的部署。可以说，在党的十八大之后，中国的政府信息公开迎来了新一轮发展的高峰，目标在于全面推进政务公开。

2013年4月，广州市政府办公厅、市监察局、市法制办制定了《广州市规范行政权力公开运行总体方案》和权力清理、权力公开、权力监督3个工作方案，形成了“1+3”规范行政权力公开运行的整体思路和工作框架。11月，广州市规范行政权力公开运行专栏开通暨行政权力清单上线。包含387项行政审批职权、3138项行政处罚职权通过广州市政府门户网站等渠道上线接受社会监督。另外，在决算公开方面有新的亮点，包括在“三公经费”公开范围上实现全口径公开、决算公开内容更加详实、决算公开范本实现市、区（县级市）、街（镇）统一等。［8］

2014年广州市部分政府信息的公开形式和内容有所拓展。首先，决策类信息的公开渠道和方式更加多样化：一是依托大洋网设立了“广州市网络问政平台”，与大洋网共建政府重大决策征集民意栏目、热点话题栏目和民意圆桌会栏目。凡是列入市政府年度重大行政决策事项目录的决策草案，通过广州市网络问政平台征集民意。二是在市政府门户网站、大洋网和“中国广州发布”同时开通了“2014年广州市政府常务会议”数据库网页，通过该网页每周定期发布市政府常务会议决策信息。［8］

其次，部分政府信息公开范围有所扩展。一是增加了重点领域信息公开，根据《广东省人民政府办公厅关于印发重点领域信息公开专栏建设规范的通知》（粤办函〔2014〕273号），广州市于2014年6月份启动了对广州市政府门户网站原有的重点领域信息公开专栏的升级改造工作。在原有八大重点领域信息公开的基础上，新增审批改革、高校、医疗、科研、文化机构、国有企业等重点信息公开栏目。二是推进权责清单上线发布，首批10个政府部门的权责清单于12月30日在“广东省网上办事大厅广州分厅”政务公开栏目中上线发布。三是细化财政信息公开。2014年10月17日，广州市101个部门统一“晒”出2013年部门决算，同时，在往年公布“三公”经费的基础上，首次要求公开“非税收入”及会议费。［8］

2015年广州市继续细化预算编制，增加了政府性基金预算、财政专项资金预算、项目支出政府采购预算和项目绩效目标表等内容，实现全口径预算报告制度。市本级五本预算的支出均按其功能分类全部编列至“项”级科目，市直单位部门预算基本支出均按经济分类列至“款”级科目。通过市人大代表会议审议后，将五本预算在政府网站向社会主动公开。2015年公开的2014年部门决算公开范本增加了公共预算财政拨款，基本支出部分按经济分类科目支出情况及说明；将非税收入征缴表的收入科目进一步细化到项，并对预决算口径不一致和支出较大的会议规格级别等作出说明。［8］

虽然中央的部署和要求决定了广州市在这一时期的目标旨在全面推进政务公开，但是广州的政府信息公开目前的实践效果却不容乐观，具体表现在：

第一，主动公开政府信息的数量不断下降。虽然《条例》实施之后，广州市主动公开政府信息的数量曾一路攀升，但在2013年之后，主动公开的信息却一直锐减。尽管有的应当主动公开的政府信息因之前已经公开，不必再重复公开，但相对于瞬息万变的互联网时代，信息的产生可谓海量，而政府主动公开政府信息的数量却出现大幅度减少，该现象值得关注和研究。［8］

表4　　广州市2008年至2015年主动公开政府信息情况汇总

第二，依申请公开引发的争议数量不断增加。一方面，广州市的政府信息公开年报显示，政府信息依申请公开的数量并没有出现大幅度提升，反而在2015年有所下降。但是，另一方面，因申请公开而引发的争议却呈攀升趋势。不管是选择行政复议还是行政诉讼进行权利救济的数量都在成倍增长。其中，2015年因申请公开引发的行政复议案件数是2014年的2倍多；相应的行政诉讼案件数量也比2014年增加了近2倍。［8］

表5　　广州市2008年至2015年政府信息公开争议情况汇总

第三，公开的整体效果不佳。2015年，媒体联合权威机构，从主动公开和被动公开两个维度，从官方网站、官方微博、官方微信、新闻发布会、申请信息公开5个方面，对地方政府信息公开的效果进行测评。广州市38个纳入测评的政府职能部门行政透明度排名，平均分为60.22分，及格率为52.63%，这两个指标相较2014年分别下降了0.75分和5.91百分点。［9］

表6　2015年广州行政透明度榜（满分100）

通过对广州市政府信息公开发展进程的梳理发现，广州市在信息公开的制度建设、财政预决算公开等方面都在全国领先。政府信息公开发展的根本动力来自市场经济主体对于公开透明的市场环境的需求，而《条例》等法律制度的保障是政府信息公开得以迅速推进不可或缺的要素。要破解广州市政府信息公开当前存在的问题、尽快贯彻落实中央关于全面推进政务公开的要求，广州市亟需排除体制机制、思想观念、配套制度等方面的障碍，在转变观念、明确分工、细化标准、加强监督考核等方面作出更大努力。

［注释］

［1］颜海.政府信息公开理论与实践［M］.武汉：武汉大学出版社，2008.

［2］广州市人民政府.印发广州市人民政府公开政务活动试行办法的通知（穗府［1992］67号）［J］.广州市政，1992，（7）.

［3］中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅.关于在区、县级市以上政权机关全面推行政务公开制度的实施意见（穗办［2002］19号）［J］.广州政报，2002，（11）.

［4］叶前、王攀.广州首次网络公开“晒”，逾百政府部门预算引发强烈关注［EB/OL］.新华网，http：//news.xinhuanet.com/ politics/2009-10/23/content_12310778.htm.

［5］陈强、邓琼.广州市民今起可免费查询市政府红头文件［EB/OL］.大洋网，http：//news.dayoo.com/guangzhou/200911/ 25/73437_11378554.htm.

［6］马海洋.广州政务微博群19日开博［EB/OL］.新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-12/16/c_122436057. htm.

［7］颜海.政府信息公开理论与实践［M］.武昌：武汉大学出版社，2008.

［8］广州市人民政府.广州市2008年至2015年政府信息公开年度报告［EB/OL］.广州市政府门户网站，http：//www.gz. gov.cn/GZ00/sbjm/ndbg.shtml.

［9］裘萍.行政透明度科创委夺冠［N］.南方都市报，2016—04—05（GA02）.

□责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2016）04—0062—07

2016—6—1

张微（1983—），女，吉林大学2014级法学理论专业博士研究生，中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授，主要研究方向为法理学、行政法学。