生态文明建设要创新顶层设计

孙要良

当前，我国生态文明建设离不开微观具体手段：转变经济发展方式、调整经济结构；完善环保法律法规，加大对环境违法的惩处力度；发展绿色产业，推广低碳技术、循环技术、绿色技术；弘扬生态文化，培育生态文明意识。

但是，生态文明建设更须要加强和创新顶层设计：统筹相关生态环保机构职能，形成各司其职而又运转协调的体制；提升生态环保机构的地位作用，使其充分参与经济社会发展综合决策；改革干部考核方式，综合考察经济建设与生态文明建设两方面成绩；建立生态补偿制度，使生态文明建设具有可持续性。

首先，需要提升生态环保部门的地位，使其充分参与经济社会发展综合决策。

发展方式决定生态环境问题，生态环境问题是发展方式的一面镜子。离开经济发展谈生态环保是“缘木求鱼”，离开生态环保谈经济发展必然是“竭泽而渔”。建设生态文明，必须使生态环境保护机构参与区域经济社会发展总体规划，做经济社会发展的“调节器”“控制阀”，以此保证经济社会规划与生态环境规划的有机整合，使区域经济社会发展保持在生态环境容量、资源承载力之内。具体手段有：严控经济发展速度，发展与区域生态环境相符的项目，淘汰“两高一资”项目，倒逼产业结构升级。要实现这个目标，必须改变目前生态环保机构在经济社会决策中相对弱势地位。这导致个别地区的生态环保机构不是将主要精力放在生态环保工作上，最大限度地提高“生态生产力”，而是为“两高一资”的落后项目“跑环评”，为污染可能性“跑容量”，为重大污染事件“跑关系”。从根本上来说，这种“错位”“失位”根源于生态环保机构的“弱势”。

为了改变这种局面，可以尝试探索逐步改革生态环保工作属地管理的工作体制，或者由地方政府分管经济工作的领导干部兼任生态环保机构的主要负责人。当前，我国除了省市环保厅局主要负责人实行以地方为主的管理体制外，其他全部实行属地管理。一方面，这有利于地方统筹区域经济社会发展；另一方面，这也可能会导致经济发展压制生态环保工作。生态环境具有整体性、系统性的特征，这就要求必须克服生态环境的整体性与行政部门的分割性之间的矛盾。因此，可以尝试探索在生态环保工作领域实行一定程度的垂直管理，对环保领域中的地方主义形成一定的遏制。或者，可以考虑探索由地方政府分管经济工作的主要领导干部兼任生态环保机构的主要负责人，将本地区的生态环保工作与经济工作在更高的层次上统筹起来，进而形成对经济部门的一定制衡力量。

其次，建立“中央生态文明建设协调和指导委员会”，形成生态文明建设的整体合力。

根据十八大报告，生态文明建设主要涉及能源资源、环境保护、生态系统等三方面问题，它们分属不同的政府机构主管负责。这些机构分属五大类，涉及约二十个。发改、财政、外事等机构负责宏观调控；环保、建设、交通、水利、卫生等机构负责污染控制；环保、农业、林业等机构负责生态保护；国土、水利、能源、农业、林业等机构负责自然资源保护；科技、教育、气象、地震、海洋、审计、民航、海关、税务、银行等机构负责其他职能。这些机构虽然各司其职，对各自领域和工作行使专业化的管理，但相互之间也缺乏统一的宏观协调，合作互动的难度较大，甚至存在着“争权卸责”的博弈现象，这导致我国宏观生态环保无法取得理想效果。

为了使各生态环保机构整体力量大于各机构力量之和，不至于因为力量过于分散而陷于无效，使我国宏观生态环保政策落到实处，必须建立跨部门的宏观的统一协调机构。目前，许多领域如文化、经济、政法、人才等领域中都建立了综合性的跨部门协调机构，可以考虑探索尝试建立类似于“精神文明建设指导委员会”的“生态文明建设指导委员会”这样的高层综合协调指导机构，使各个生态环境机构之间既能各司其职又能运转协调，形成建设“美丽中国”的整体合力。

再次，构建GDP与GEP相结合的干部考核指标体系，走因地制宜的科学发展之路。

干部考核方式直接影响着地方政府主要领导干部的工作重点和施政方略。以往，个别认为，GDP可以“一俊遮百丑”；上级部门对下级干部的评价也多是集中在政治素质、经济水平、领导能力上，很少涉及生态环境保护工作成绩。生态文明建设是个千秋万代的事情，当前我国领导干部考核的短期性、任期的短期性与生态文明建设的长期性也形成了尖锐矛盾，这导致有些领导干部不愿意参与、不重视生态环保工作，甚至出现了许多以牺牲生态环境谋求一时经济发展的短期行为。

为此，必须改革干部考核方式，坚决摒弃“以GDP论英雄”的干部考核指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。也就是说，必须综合考察领导干部的两种发展能力：一种是经济发展能力，主要看GDP；另一种是生态发展能力，主要看GEP。要赋予生态文明建设成绩在领导干部考核指标中一个恰当比重，将生态产品、生态服务总量和质量的提升也看作生产力。生态环保机构定期科学评估区域生态环境的改善情况，核算出单位时间内区域GEP“生态生产总值”。对于不善于抓生态环保工作的领导干部，将环境污染、生态退化、资源消耗从GDP成绩中扣除，挤出GDP水分。在GDP和GEP之间，要实现二者之间的兑换。这样可以不让主抓生态环保工作的领导干部或生态环保工作是区域主要工作的领导干部吃亏。对生态环保领域的领导干部和经济部门的领导干部来说，这种综合性的干部考核指标体系就是平等的。

除此之外，这种指标体系还充分反映了各主体功能区的生态环境状况、经济社会发展水平、主要工作定位，因此对不同的主体功能区的领导干部也是平等的。有限的国土空间可以分为：优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。在不同主体功能区工作的领导干部主要工作任务不同，考核方式自然不同。在优化开发区，要重点考核：高新技术发展、产业布局优化、产业结构升级、项目准入把关、污染总量削减、土地利用效率等情况。在重点开发区，要重点考核：经济与环境协调发展、环境承载力合理利用、工业化城镇化推进、环保基础设施建设、污染物总量控制、增产是否增污等情况。在限制开发区，要重点考核：生态环境保护是否为主、特色产业发展、重点生态保护区建设等情况。在禁止开发区，要重点考核：是否强制性保护生态环境和遏制人为因素对生态环境的破坏。

这样，综合了GDP与GEP的绿色考核指标体系就让不同主体功能区的领导干部都可以安心做好本职工作，具有平等的上升机会，因地制宜地走区域科学发展之路。

最后，要加强和创新生态补偿机制，让限制开发区和禁止开发区也平等享受发展成果。

主体功能区定位不同决定了在生态环境保护和经济发展之间主要任务的区别。但是，无论主要是承担什么任务，最终受益必须相对均衡。“上游保护”不能只是“下游受益”，限制开发区、禁止开发区也不能只是“饿着肚子看风景”。否则，生态环境保护地区也丧失动力支撑，生态环保工作也没有可持续性。生态补偿是社会成员之间资源的自愿转让，只有建立生态补偿制度才让环境保护者受益，让更多的人积极参与生态环境保护，协调区域发展。目前，我国的生态补偿制度主要还是依靠政府财政转移支付。财政转移支付数额和范围毕竟有限，从长远来看还是要依靠市场机制和自愿协商建立科学合理的生态补偿制度。

在生态文明建设过程中，顶层设计的创新和优化起着战略保障、制度支撑、方向指引的统领作用，对于转变经济发展、调整产业结构、提升生态文明意识、发展生态技术等微观具体措施也起着引导促进作用。建设生态文明，必须首先将着力点放在这里。