“赋权增能”：社会组织成长路径的逻辑解析

◎王 义 （中共青岛市委党校科研部，山东青岛266071）

“赋权增能”：社会组织成长路径的逻辑解析

◎王 义 （中共青岛市委党校科研部，山东青岛266071）

政府权力是影响社会组织生长的最重要外部力量。政府赋权给社会组织既是国家权力社会化的必然结果，也是社会权力不断扩张的反映。社会组织权能关系呈现多元化形态，即权能相符、权大于能和权小于能。由于受多种因素的影响，政府与社会组织之间权力边界处在经常性的变动中。政府赋权的方式、种类繁多，各具特点。以知识能力和运营能力为维度的社会组织能力结构冰山模型，揭示了社会组织能力构成的基本特征及演进规律。推进社会组织的“赋权增能”，必须从社会组织实际出发，坚持供给与需求动态平衡的原则，采取整体性推动与分散化探索有机结合的方式，以及政府简政放权与社会组织能力评估协同相统一的推进策略。

政府赋权；赋权增能；简政放权；社会组织

自1976年美国学者所罗门（Solomon）提出赋权理论以来，赋权理论的内涵与外延不断被扩展，赋权与增能逐渐合二为一，形成赋权增能理论并在社会工作领域得到广泛应用。近年来，随着我国社会转型加快，各种社会问题凸显，赋权增能理论被运用于农民工救助、社区治理等领域，并与社会组织发展联系在一起。通过政府赋权，“推动社会组织成长和能力建设，从而能够独立地或与政府合作来满足社会需求”［1］。这样就产生如下疑问：政府赋权的“权”到底指什么，方式有哪些；社会组织增能的“能”的内涵是什么，权能之间存在何种关系；政府赋权与社会组织增能的原则与路径有哪些；等等。这些问题亟待理论界予以回答。其价值在于，不但为构建科学的政社关系提供理论支撑，而且有助于避免政府虚假赋权和社会组织表面增能，为促进社会组织健康成长找到一条便捷高效之路，以更好地发挥社会组织在国家和社会治理中的重要作用。

一、社会组织“权能”关系类型

（一）“赋权”“增能”的寓意

1.赋权。学者对赋权的多样化解读，使赋权成为“一个宽泛、多层次的概念体系”［2］。第一种观点认为，赋权就是赋予权力，也即“充实个人或群体的权力”［3］，包括个人权力、政治权力、社会权力。第二种观点认为，赋权就是赋予权利，也即法律所赋予的自由和利益。“赋权是一个增加个人权利、人际权利或政治权利的过程”［4］。第三种观点认为，赋权的“权”既指权力，也包括权利，如《韦氏大字典》将赋权解释为：授予权威或法律权利。尽管学者的观点存在歧见，但有两点是相同的：第一，强调国家和政府在赋权中的责任。国家通过立法的形式为特定群体增权，政府则主要通过政策提升弱势群体的能力。第二，赋权对象的特殊性。将赋权对象指向无权、弱权、失权的弱势群体，目的在于“使得当事人具有控制生活能力的信念并重新回归社会生活”［5］。

本文所言的赋权与此不同，一是赋权主体是政府组织，国家立法机关的赋权不在讨论范围内①之所以将国家立法机关的赋权排除在外，并不是说这一问题不重要，而是基于以下两点理由：一是我国没有一部统一的社会组织法，现有的法律法规侧重登记注册的成立要件和程序，缺乏实体性权力的规定；二是社会组织与赋权理论中的弱势群体不同，实践中较少涉及权利内容。；二是赋权对象为社会组织而非某个特定群体，社会组织包括依法登记注册的各类社会团体、社会服务机构和基金会等。政府与社会组织构成赋权行为的两极，政府是赋权的供给者，社会组织是承接者。社会组织从政府手里承接过来的“权”指的是什么？从政府的属性而言，政府让渡给社会组织的无疑是政府手中的权力。而政府权力，有广义和狭义之分，广义的政府权力包括立法权、司法权和行政权，狭义的政府权力就是指行政权。显然，政府赋予社会组织的权力只能是行政权。而行政权是一个不断发展变化的概念，“行政权经历了由传统行政权到现代行政权的转变”［6］。那么，政府向社会组织转移的到底是哪些具体的行政权？这一问题触及行政权构成、分类及其功能指向。首先，内部行政权不能让渡，外部行政权可以。内部行政权主要作用于行政组织系统内部，而外部行政权作用于相对人［7］。其次，基础性权力可以让渡，但强制性权力不行。唐文玉借鉴英国学者迈克尔·曼（Michael Mann）的观点，将政府权力分为强制性权力和基础性权力，认为前者具有对社会组织的管理功能，后者具有对社会组织的支持功能。强制性权力属于个体权力范畴，其运作具有零和博弈的性质。基础性权力属于集体性权力范畴，其运作具有合作共赢的性质［8］。依此推论，政府让渡的权力应该是基础性权力而不是强制性权力。最后，边缘性权力可以让渡，但核心权力不能。具有支持性、辅助性功能的那些行政权力（行业管理与协调、行业调查、行业规划等技术性工作以及战略规划制定、绩效评估等辅助性工作）属于非核心权力，而与规制有关、充分体现政府政治统治属性的行政权力就是核心权力。核心权力不能让渡，“服务能够签约外包，但是统治不能”［9］。

2.增能。“增能”一词是由英文“empowerment”翻译过来，意指使有能力，强调挖掘或激发服务对象的潜能，帮助自我实现或增强影响［10］。社会组织增能就是提升社会组织的能力、能级，使社会组织更好地发挥服务社会的功能。通俗地讲，增能就是加强社会组织能力建设的同义语，是“根据组织的宗旨与目标及所处的环境，在不间断的学习和经验积累中，对个人、群体和组织不断进行的旨在提高个人、群体和整个机构解决问题、实现目标、满足发展需求和机构可持续发展所需要的综合能力的培育过程”［11］。强化社会组织能力建设，必须对社会组织能力结构做出清晰描述，然后对各个结构的构成要素对整体能力影响和贡献指数做出分析，这样才能有的放矢。McKinsey和Company提出的金字塔框架、Christensen和Gazley提出的能力建设框架［12］等，都对此进行了有益探索。笔者借鉴ALLEE及其他学者观点，提出社会组织能力结构的冰山模型。该模型认为，社会组织有两种能力：运营能力和知识能力。运营能力属于常规能力，包括社会组织获取资源能力、营销能力、财务管理能力、服务技能等，这些能力是外显的，浮在水面之上，很容易被识别。知识能力属于专属能力，包括学习能力、战略规划能力、组织管理能力、文化建设能力等。常规能力提升必须以专属能力提升为基础。专属能力隐含在社会组织体系内，不容易为外界所看到，如同隐藏在水面之下的冰山。其功能是为社会组织运营提供持久性支持。在政府赋权背景下，考虑到我国社会组织现状，强化社会组织能力建设应该将重点放在专属能力的提升上，通过专属能力提升带动运营水平的提高。如果将重心放在提升社会组织运营能力上，忽略专属能力建设，既脱离我国社会组织实际，也会使社会组织能力建设陷入本末倒置的误区。

（二）“权”“能”关系及形态

政府赋权与社会组织增能是辩证统一关系，政府赋权是为了更好地提高社会组织能力，而社会组织能力提升反过来会进一步推动政府赋权，所以，赋权是手段，能力是目标，是结果。赋权增能关系的统一性并不代表现实生活中权能关系图谱的多样性、复杂性。对于社会组织而言，权能关系存在三种情况，见表1。第一种情况是权能相符，拥有的权力与能力基本匹配，从表面看，这是比较理想的权能均衡状态，但从实然性角度分析，在现有的国家—社会框架下，这种均衡属于弱势状态下的均衡，表现为社会组织从政府那里承接的权力非常有限，同时自身能力较弱，我国相当多的社会组织都处于这样的状态。第二种情况是权大于能，比较典型的是那些官办社团组织（也包括部分行业协会商会）。这些社会组织权力很大，但服务能力低下，有的明显存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”倾向；有的甚至利用手中权力，胡乱作为，干出违法乱纪的勾当。第三种情况是权小于能。它又包括两种情况：一是能力较强，但空间舞台有限，限制了积极作用的发挥；二是能力虽然比较弱，但相对拥有的权力而言，显得强势一些。

表1 社会组织权能对应关系

显然，我们所探讨的“赋权增能”，主要指向的是第一和第三两种情况。至于第二种情况，面临的焦点问题不是赋权，而是如何削权，实现权力结构和功能的转换。具体而言，就是通过改革，实现该类型社会组织去行政化、等级化，回归民间性、公益性、自治性的本质。只有在这个前提下，增能才具有正向意义①目前，国家正在推进这项工作。2015年6月，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩的总体方案》，对脱钩的基本原则、主要任务、相关政策、方法步骤等做出明确规定，148家作为第一批脱钩试点单位，2018年行业协会商会脱钩工作全面完成。。

二、“赋权”的边界、方式及进展态势

（一）“赋权”的边界

现代国家治理发展进程表明，由政府单一权力中心向社会多权力结构转型已经成为权力分配机制变革的基本趋势。“行政权已不再是国家垄断的权力，行政权多元化和部分地向社会转移的趋向已经出现”［13］。韦斯特·布罗德提出的政府市场失灵理论、萨拉蒙等人提出的第三方治理理论、萨瓦斯的民营化理论以及康晓光提出的国家社会关系演变模式等，均从不同角度论证了政府向社会组织分权，构建政府与社会组织合作机制的必要性。随着理论研究不断深入和实践进展，很多学者意识到，政府和社会组织之间关系不是简单的线性关系，而是处在非常复杂的动态变化之中。纳吉姆的4C（Cooperation、Complementarity、Co-optation、Confrontation）模式、科斯顿的连续图谱模式、登尼斯·杨提出的SAC（Supplements Complements Adveraries）模式、吕朝贤提出的CCCAS（Cooperation Complemnetary ContractingAdversarySupplementary）［14］模式都反映了这一思想。

在政府与社会组织互动模式的构建中，政府组织发挥关键的主导性作用，“社会组织发展的‘阀门’基本由政府控制”［15］，“没有政府的让步和容忍，非政府组织获取更多自治权的努力在第一时间将不会完全有效”［16］。而政府组织与社会组织之间权力边界的界定则成为影响二者关系的核心因素。所谓权力边界，即是权力所及的界限。人类社会发展的历史表明，无论是公权力，还是私权力，其行使都必须有一定的场域限制，否则，权力运作就必然出现各种各样的问题。明确政府组织和社会组织各自的活动界限，最关键的是确定政府的权力边界。因为政府掌握着公权力，“公权力存在一种天然的不断向外扩张的内在驱动力”［17］。所以，确定行政的“疆域”就显得极为必要。

行政疆域应该如何确定？学者提出了多种方案。其一，按照公共物品属性进行界定。有的学者运用萨缪尔森的公共物品理论，提出行政疆域的大小“取决于对公共物品的界定”［18］。也就是说，只要是公共物品，就应该属于行政“领地”。这种界定方法的不足之处在于，在现代社会，政府以外的“第三部门”提供“公共物品”的比重越来越大，第三部门“侵占”行政领地的现象越来越多，以公共物品理论来界定行政疆域面临逻辑假设与现实的冲突。其二，组织功能的边界。根据组织功能理论，“任何组织作为一定结构的实现形式有着特定的功能，不同的组织结构会带来有差别的组织功能，从而形成组织功能的比较优势”［19］，“政府在宏观社会事务领域有优势，社会组织在微观社会事务领域有优势”［20］。因此，微观社会事务领域构成了政府权力的边界。事实上，社会事务的宏观与微观划分本身就比较模糊，且政府与社会组织在这两个领域均有交叉。其三，主体互动边界。“主体互动理论承认公共管理主体边界的历史和现状，相信通过主体之间的良性互动可以逐渐明晰各主体的权责边界”［20］。这种方法的优点在于，承认政府与社会组织之间边界处在不断的变动之中，但如何使政府和社会组织之间的实际权力边界清晰化，越加困难。

明确政府与社会组织之间的活动边界是一件十分困难的事情。其原因在于，政府和社会组织之间不可能有绝对化的边界，无论是基于理性的、自然的，还是开放的视角，组织间边界的变动属于历史发展的常态，我们所能看到的只是相对稳定的状态和演变趋势：政府边界的后退与社会组织边界的不断扩张。在这种情况下，与其费尽心力划定边界，不如明确政府职能，政府职能是政府权力的表现形式，通过政府职能的明晰化，确定政府活动的限定领域，从而为行政权行使的合法性、合理性寻找确凿的依据。改革开放以来，我国不断推进的政府职能转移改革，其谋略思路与此相契合。

（二）“赋权”的方式

社会组织被赋权的方式多种多样，按照不同的分类标准，可以有多种类型，见表2。

表2 赋权方式分类

以是否带有约束性条件为标准，分为有条件赋权和无条件赋权。所谓有条件赋权是指社会组织必须具备一定的资质和水准之后，才能获得政府让渡权力，如果不具备相应的条件，就无法获得政府赋权。在现有的环境下，有条件赋权构成社会组织承接政府权力的主要形式。无条件赋权是指社会组织只要一成立，就相应地获得某些权力，如由政府部门成立的协助其履行部分职能的“准政府组织”就属于这种情况。

以是否具有主动性为标准，分为强制性赋权和自愿赋权。强制性赋权是以行政命令的方式规定政府部门必须向社会组织让渡某些权力，如温州市政府规定，政府部门必须向社会让渡不少于1—2项职能，就属于典型的强制性赋权。对于政府部门来说，强制性赋权属于被动赋权，一般都是由一级政府提出目标和具体任务，政府各个部门申报、统一核准后，发布职能转移目录，集中推进。自愿赋权是指有些政府部门，虽然上级没有统一部署和规定，但能够根据国家改革的总要求，进行自主性进行探索，尝试将某些权力赋予社会组织，如有的地方政府部门将社会组织人才培训职权交付给有资质的社会组织。强制性赋权有助于解决政府部门在放权方面的天然惰性，但容易导致“一刀切”。自愿赋权的优点在于，政府部门追求自我变革，有较强的内生动力，不足的是难以形成规模效应。显然，两种方式各有利弊。

以是否实现权力转移为标准，分为直接赋权、间接赋权。直接赋权就是政府部门将部分权力让渡给社会组织，自身不再承担相应权责的这样一种行为。间接赋权是在政府组织保留原有权力不变的前提下，通过购买社会组织服务等替代方式履行权责。直接赋权一次性地完成权力由政府组织到社会组织的转移，间接赋权则通过政府组织和社会组织的角色定位，重塑行政权力的运行模式。

对照我国政府改革的实践进程，我们不难发现，上述不同种类的赋权形式在我国都有所表现，但不同层级政府选择趋向存在差别。相对于地方政府，中央政府自我改革的力度要大一些，自愿赋权、直接赋权、无条件赋权的意愿更为强烈。这既与我国政府权力高度集中的构成模式以及由上而下的权力运行特点有关，也与全面深化改革中的中央政府和地方政府的角色差异紧密相连。

在政府向社会组织赋权的具体方式上，呈现多样化特点，主要有政府购买服务、合作开展项目、委托管理资金和参与协调资源等［21］。目前，运用最多、最普遍的是政府购买社会组织服务。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布；2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局联合下发《政府购买服务管理办法（暂行）》，标志着政府购买社会服务的顶层设计初步完成，极大地推动了政府购买社会组织服务的制度化、规范化，将政府向社会组织赋权探索推向一个新的历史阶段。各地的《政府向社会转移职能目录》《承接政府职能转移和购买服务社会组织名录》等配套政策文件纷纷出台，政府赋权的深度、广度前所未有。政府与社会组织合作开展项目，如PPP模式受到重视，规模呈扩大趋势。但由于对社会组织资质要求较高，加上项目领域限制，实际开展的合作项目极为有限，同政府与企业合作规模相比，根本不在一个量级上。委托管理资金、参与协调资源运用的比较少，例如，在汶川地震时，地方政府曾经尝试采用，并取得较好效果。

三、推进“赋权增能”的原则与路径

（一）推进原则：供给与需求动态平衡

政府赋权是供给侧改革，通过权力让渡为社会组织提供发展空间。政府赋权的范围和强度既是政府组织的主观行为，也必然受到多种客观因素制约。其中，社会组织的需求度是非常重要的变量。众所周知，需求是供给的前提，没有需求就没有供给。经济学上将供给与需求关系分为三种情况：供大于需、供小于需和供需平衡。供大于需，属于需求不足，供给过剩，表现为政府赋权超越社会组织实际需要；供小于需，情况正好相反，政府赋权难以满足社会组织实际需求，属于供给不足；供给与需求平衡是一种理想状态，需要指出的是，供需平衡只能是动态的，暂时性，供需不平衡应是常态。所以，赋权增能必须将政府供给和社会组织的实际需求综合考量，不能只考虑某一方的感受和需要。在实践中要防止两种倾向：一是无效供给，谈到赋权，各级政府往往一哄而上，相互盲目攀比；二是需求过度，超越社会组织实际能力。有些社会组织不考量自身的能力水平，一味要求政府简政放权，转移职能，结果是政府的权放下来了，但接不住，接不起来。例如，2013年广东佛山市政府拿出2.4亿资金购买社会组织服务，但结果却发现，具有竞标资质的社会组织“仅占登记在册社会组织的3.9%”［22］。

（二）推进方式：整体性推动与分散化探索有机结合

政府、市场、社会被称为现代国家治理的三根支柱。相比较而言，社会是最弱的，作为社会的主体性力量，社会组织需要政府整体性赋权，中央政府和地方政府共同向社会组织让渡空间，为社会组织发挥作用提供更广阔的舞台，以推进国家治理现代化进程。同时，社会组织本身又呈现层次性和多样性，从纵向上看，我国既有在民政部或工商总局注册的国字号社会组织，也有在省级政府部门登记注册的社会组织，在市县登记注册的社会组织，还有大量备案制基层社会组织，这些社会组织规模大小不一，能力有强弱之分，总体上呈现权能递减状态。从横向上看，社会组织分布在社会的各个领域，有经济类、科技类、公益服务类等多种类型。这些社会组织能力很不均衡，权能关系亦复杂多变。政府在赋权过程中，不仅要注意社会组织的层级差别，还要考虑到社会组织不同类型及其特点这一纵向差异性。这就要求中央政府负责顶层设计，地方政府根据实际情况进行多样化探索，将成熟的经验及时总结提炼，成为可推广、可复制的模式，这样才能实现政府与社会组织改革的双赢效果。

（三）推进策略：简政放权与能力评估协同相统一

赋权增能是政府与社会组织协同演进的过程。政府权力转移与社会组织提效增能同步发展，协同共进。党的十八大以来，政府简政放权的力度空前。减政实质是限权，缩小行政权力干预领域；放权就是转移权力给社会和市场。政府给社会组织放权要解决好三个问题：一是进一步规范和完善政府购买社会组织服务，提高政府购买社会组织服务的制度化水平，推动政府在公共服务和社会管理领域更多地向社会组织赋权。二是加大合作项目等其他赋权手段的探索力度，实现多种赋权方式的叠加效应。三是要注意控制好进度，不能超越现阶段社会组织实际能力，避免权能匹配度不符。当下，急需建立符合社会组织特点的能力评价体系。根据《社会组织评估管理办法》《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》的规定，我国社会组织评估主要从四个维度进行考察，分别是基础条件、组织建设、工作绩效（自律与诚信建设）和社会评价等。每一指标下设置若干具体指标，并赋予不同的权重、分值，根据得分结果，从低到高，赋予社会组织1A到5A的评估等级。各地在实践探索中虽然有一定的创新，但总体框架并没有大的变化。显然，这个评估是综合性评估，虽然包含能力评估内容，但不能全面反映社会组织的能力特点和存在的问题。同时，这个评估指标体系对很多基层社会组织而言，适用性、针对性不强。为弥补此不足，可尝试以社会组织能力结构冰山模型为依据，从知识能力和运营能力两个维度，构建一套完整科学的社会组织能力指标评价体系。根据评估结果，将社会组织能力分为四个等级：优秀、良好、一般和差。在评估主体上方面，着力建立以第三方为主的多元评价机制，在评估方法和程序上，坚持统一与分类相结合。通过社会组织能力指标体系的构建与应用，实现社会组织能力水平的精准定位，为政府赋权和社会组织增能提供可靠依据。

结论

“赋权增能”是促进社会组织健康发展的必由之路。政府赋权给社会组织，既是我国政治空间转换的过程，也是行政社会化的必然结果。社会组织权能关系的实际状态反映了我国社会组织自主性与政府控制性倾向相互博弈的结果。政府权力的让渡从来都不可能是单向度的行为，必然伴随一系列约束条件，这些约束条件构成了社会组织能力提升的动力。处在起步阶段的我国政府赋权与社会组织增能的联动性及其效果评价，尚有待时间检验。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，预示着政府赋权的强度和力度必将逐渐加大，这既给社会组织预留了巨大的成长空间，也给我国学界提出了一个非常重要的课题：进一步深化赋权增能理论本土化应用研究，为构建具有中国特色的政府与社会组织合作模式提供强有力的学理支持。

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（责任编辑：于健慧）

D632.9；C912.21

A

1005-460X（2016）06-0061-05

2016-07-16

山东省社会科学基金课题“中国特色的执政党与社会组织关系研究”（13CTSJ04）

王义（1966—），男，吉林乾安人，副主任，教授，从事公共管理与社会组织研究。