大数据时代的地方政府数据应用

◎李文彬

◎陈 醉

（华南理工大学公共管理学院，广东广州510641）

大数据时代的地方政府数据应用

◎李文彬

◎陈 醉

（华南理工大学公共管理学院，广东广州510641）

随着互联网、物联网和传感技术的不断发展，我国逐渐步入大数据时代。大数据为我国实现政府治理的战略性、科学化和个性化带来无限机遇。由于数据观念与意识不足、制度规范缺失和专业人才匮乏等原因，我国地方政府的大数据应用存在速度缓慢、地域不均衡和不够深入的问题。对此，政府应强化大数据意识，加强顶层设计和统筹部署，通过数据开放、技术运用、制度完善和人才培养等方式提升大数据应用的效果和效率。

大数据；政府治理；数据治理；数据开放

随着互联网和传感技术的飞速发展，2008年英国《自然》（Nature）刊登名为“Big Data”的专刊［1］，从多学科的视角系统分析大数据所蕴含的潜在价值和挑战。2011年，麦肯锡（McKinsey）公司发布一份关于大数据的报告［2］，第一次提出“大数据时代”已经到来。随着《大数据时代》的风靡全球，“大数据”作为一个时代标志的概念登上科学研究的舞台，并迅速成为政府的关注焦点。“大数据技术使许多奇思妙想可以在公共治理中得以实现，包括不断提升服务效率、管理效能与公众满意度，并使许多棘手的公共问题得以解决”［3］。2009年，美国总统奥巴马将“大数据”概念全面引入政府治理并实施数据开放战略。2015年9月，中国国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，对中国大数据的发展进行顶层设计和统筹部署。但是，在大数据为政府治理带来无限机遇的面前，我国地方政府的大数据应用却明显滞后于时代的发展步伐。

一、大数据的特点及对政府治理的影响

（一）大数据的来源及特点

人类社会数据产生方式的巨大变化最终导致大数据的产生［4］。根据产生方式的变化，人类社会的数据产生经历被动、主动和自动等三个阶段。一是数据库的被动记录阶段。这一阶段的主要特点是数据伴随着一定的业务活动而产生并记录在数据库中，比如，政府管理部门每一次审批、银行的每一笔交易、超市的每一笔买卖都会在数据库中产生一条相应的电子记录。这种数据产生方式是被动的。二是移动互联网的普及阶段。这一阶段数据的产生方式是主动的，即用户可以通过社交媒体等方式在互联网上主动产生文字、图片和视频等信息数据。据美国互联网数据中心（IDC）的统计，2011年全球被创建和复制的数据总量为1.8ZB（ZB为2的70次方B），远远超过人类有史以来所有印刷材料的数据总量（200PB）［5］。这类数据爆发式增长主要有两个方面的原因：一方面，微博、微信等新型社交网络的出现和快速发展，使得用户产生数据的意愿强烈；另一方面，智能手机、平板电脑等新型移动智能设备的出现，使得人们在网上发表意见的途径更为便捷。三是物联网的产生应用阶段。除了电脑、手机等常见的终端设备，诸多先进的传感设备、智能设备，比如，智能手环、智能手表、智能汽车、智能电视以及摄像头、工业设备等终端都接入网络，并通过感知系统源源不断地产生含有丰富时空信息的新数据。这类数据是通过感知设备自动产生的，其数据量及增长速度比以往任何时期都要多，形成数据量的第三次飞跃。随着信息技术的快速发展，通过人、机和物的不断融合，各类数据的产生已完全不受时间地点的限制，源源不断产生的数据汇成大数据源流。

基于上述数据来源，大数据呈现出技术和社会的双重特点：一是技术层面的“4V”特点，分别为容量大、类型多、速度快和价值高；二是社会层面的辐射性特点。随着大数据技术的飞速发展，其范畴已经远远超过技术领域，辐射到社会的诸多方面，改变着人们认识和改变社会的模式与方法。如舍恩伯格指出：“大数据具有一种新型能力，即对海量数据以一种前所未有的方式，进行分析，从而获得巨大价值的产品和服务或深刻的洞见。”［6］4“是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。”［6］9涂子沛也认为“大数据”之“大”，并不仅仅在于“容量大”，更大的意义在于通过对海量数据的交换、整合和分析，发现新的知识，创造新的价值，带来“大知识”“大科技”“大利润”“大发展”［7］。因此，大数据不仅意味着海量的数据，更重要的是，人们通过新的思维理念和分析方法从纷繁庞杂的数据中发现社会的新知识，创造新价值，总结社会现象的新规律。对此，Jim Gray指出，在人类的科学研究上，先后经历实验（Empirical）、理论（Theoretical）和计算（Computational）等三种范式；而在数据量不断增加和数据结构愈加复杂的今天，这三种范式在一些新的研究领域已经不能很好地发挥作用，需要采用“第四范式”，即从以模拟计算转向以数据处理和关联分析为中心［8］。

（二）大数据推动地方政府治理现代化

大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的发展，使得多渠道采集的海量数据都可以成为政府治理现代化的重要资源。一是盘活政府的历史文件资料，如传统的文件、档案等纸质文本和各种格式的文档、图片、视频等结构化和非结构化数据，使其成为政府治理的重要历史资源。二是激活各级政府部门数据库里的数据信息，如人口、交通、卫生、社保、税收等方面的海量数据，实现跨层级、跨部门的数据共享和整合，强化决策的数据支持能力。三是整合互联网上微信、微博、贴吧的相关文字、图片和视频等信息数据，提升政府治理的回应性。四是综合物联网时代传感器、摄像头、智能终端和工业设备等设备接入网络后通过感知系统源源不断地自动产生的数据流，实现对社会运行的实时测控。在大数据时代，政府治理借助海量的数据资源，“利用传感器、射频识别、数据检索分类工具、条形码等方法，结合互联网、物联网、NewSQL、VoltDB等技术全面感知社会事项及公众所需，采取网络地图、标签云、历史流图等最新的大数据可视化技术把握过去、现在与未来发展规律和历史逻辑”［9］，其结果是对政府治理的科学决策、政府监管、公共服务等方方面面产生变革式的影响。如图1。

图1 大数据推动政府治理现代化

1.大数据有助于政府决策精准化。一是决策信息全面。Simon提出，“管理就是决策”［10］46，并认为在以往的决策过程中，“决策者是有限理性的，他们不能进行完全的理性判断和选择”［10］116。其主要原因是信息缺失和信息不足导致决策者的有限理性，削弱政府决策的精准化。在大数据时代，实时连续的大规模轨迹数据的快速抓取和精细分析，为政府的精准决策提供重要的信息数据和技术支撑。“基于数据驱动的决策方法，更多地在事实基础上做出判断，而不是主观判断”［11］。二是决策主体多元。大数据时代的政府决策将有利于多元主体的共同参与，为政府决策的精准化提供坚实的社会基础。政府热线、网络问政、政务APP等政民网络互动方式的出现和微信、微博、贴吧等社交媒体的快速发展，使得社会个体的表达途径更加便捷，表达意愿也更加强烈。政府可以运用大数据挖掘技术将网络上分散的社会个体的意愿表达综合起来进行关联分析，实现网络多元主体在政府治理过程中的共同参与。通过网络舆情的深度分析，政府可以精准把握公众关注的热点问题、民众真实的社会需求和政治期望，政府决策将更好地回应社会公众的意愿，更多地集聚民意和民智［12］。总而言之，大数据时代的政府决策可以最大限度地收集信息、激发参与和回应需求，提升精准决策的能力。

2.大数据有助于政府监管精确化。政府的监管涉及市场、企业、人口、网络等方方面面，伴随着我国经济社会的发展，食品安全事件、安全生产事件、社会治安事件和网络群体事件等各种类型公共事件频发。面对日益复杂的实际情况、愈发庞杂的数据信息，政府的社会监管能力面临精确化的新要求。在大数据时代，充分运用大数据技术提供的海量数据资源，是提高政府的精确监管能力的必然要求。一是大数据实现全面、实时监管。摄像头、传感器、移动终端和感应装置等感知设备的广泛应用，通过互联网的接入使得数据量爆炸性增长，公共事件的具体情况得以全面、实时地以数据形式呈现出来。借助物联网技术的社会监管系统，政府监管可以实时不间断地抓取公共事件的全面数据，再通过云计算技术将各种数据通过标准化接口无缝集成，全面整合相关数据进行关联分析，形成监管对象的全面图景，能够有效实现社会监管的精确化。二是大数据构建多元监管格局。在大数据时代，政民网络互动的渠道将进一步拓展。“在网络中无背景交流，这种平等、便捷而广泛的表达方式，加之社交网站、微博、微信等大量新工具的辅佐，为信息传递、民主参与、民主管理等带来诸多变化”［13］。大数据时代的社会治理将更好地实现多元主体协同治理的大监管格局，如在美国2013年的波士顿爆炸案抓捕嫌疑人的过程中，网络大众的参与和举报成为案件快速告破的关键因素［14］。美国警方大量收集Twitter、Facebook、Vine、YouTube等社交媒体上出现的相关照片、录像，同时使用大数据“众包”的手段在这些网站上向公众提出收集相关信息的请求，把一部分侦查任务以自由自愿的方式分包给网络大众。通过采集到的10TB左右数据进行分析，最后寻觅到嫌疑人的踪迹。在大数据时代，政府可以为公民参与提供更加便捷有效的实时互动空间，通过有效引导多元主体在政府治理中的积极参与，进一步提升政府的精准监管能力。

3.大数据有助于政府服务精细化。在大数据技术和资源的辅助下，政府可以“全面感知社会事项及公众所需，及时发现需求热点，多维度多层次细分用户需求，为公众提供精准化、个性化的服务”［9］。“个体需求是社会生产、国家服务所关注的核心”［15］。大数据、云计算等信息技术的发展为个体需求的全面感知提供技术支撑，这就像“亚马逊可以帮我们推荐想要的书，谷歌可以为关联网站排序，Facebook知道我们的喜好，而LinkedIn可以猜出我们认识谁”［6］17。在大数据时代，政府获取数据资源的渠道更多、范围更广、程度更深。基于海量规模完整的原始数据的深入挖掘和精细分析，政府可以全面感知公民的行为特征和个体需求，以公民需求为导向，通过更加灵活的服务方式和更加丰富的服务内容为社会提供更精细化的公共服务。如新加坡将大数据技术广泛应用于公共服务领域，已经在公共交通、医疗卫生、社区服务、贫困救济等方面的实践探索中取得宝贵的经验［3］。我国北京、深圳等城市在公共交通方面也陆续推出“定制公交”试点服务，满足市民的个性出行需求，赢得市民大片点赞；甘肃等地区通过将大数据应用于精准扶贫领域，已实现贫困户在办理贷款时可以走“绿色通道”简化审批程序，在医院就医也得以自动享受特殊优惠政策，简化报销程序。此外，大数据时代的政府行为处于“第三只眼”的观察之下，公共服务供给的主动性将更强，而且“政府部门可以通过分析大数据来判断公众对公共服务质量的评价，以此改善服务和提高公众满意度”［12］。这有利于政府不断优化公共服务的供给，提高工作效率和服务质量，进一步提升政府的服务能力和公众满意度。

二、地方政府应用大数据的问题与原因

即使大数据可以为政府治理和社会发展带来巨大机遇，但由于数据观念与意识不足、制度规范缺失和专业人才匮乏等原因，通过对国内省级政府应用大数据情况的分析发现，地方政府的大数据应用存在反应缓慢、地域不均衡和仍处于初级阶段的问题。

（一）政府应用大数据步伐慢且处于初级阶段

我国的省级政府在应用大数据方面扮演着承上启下的重要角色，此处以其为分析对象。研究数据来源于中央政府门户网站（简称“中国政府网”），该网是国务院及其部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府在线发布政府信息和提供服务的综合平台。在该网的搜索引擎使用“大数据”搜索从2013年1月到2015年12月共3年的所有栏目的相关信息，共2 343条，对其进行结构分析，具体结果如下：

1.反应缓慢。截至2015年，我国国内共有31个省、333个地级行政区和2 852个县级行政区。但在“中国政府网”公布的地方政府应用大数据的信息中，80%以上的信息是中央政府层面发布的，而各省级政府的有249条（每个省份平均不到8条），仅占10.1%，与地市级政府发布信息的数量比例相似。可见，与中央政府的反应相比，省级政府行动缓慢。2013—2015年各省应用大数据的数量情况，见表1。2013年被广泛报道为“大数据元年”，大数据已广泛而深刻地影响着人们社会生活的方方面面。而这一年，我国大陆31个省级行政区域中仅有重庆、北京、上海、天津、贵州、浙江和宁夏有所回应，主要形式为召开大数据相关的会议、论坛、讲座，以及领导考察调研等学习、宣传活动。在大数据应用上，只有北京探索开展政务数据开放和将大数据分别应用到网络辟谣，上海用于海关无纸化监管。

2.省级政府间应用大数据的差异较大。从2013年到2015年，特别是在2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，对我国大数据的发展进行顶层设计和统筹部署后，各省份都做出相应的回应，但是差异明显。其中，西藏、山西和湖南最少，仅有1次；云南、江西、内蒙古、海南、湖北、吉林、辽宁、山东、四川和新疆等10个省份均不超过3次，重庆、上海、北京、天津、浙江和广东等6个省份10余次。而贵州则一枝独秀，高达50次，并于2015年12月在北京召开大数据立法咨询会，率先启动大数据立法工作，探索大数据共享、开放、交换、安全等方面的规范。

表1 国内省级政府应用大数据的差异（2013—2015年）

3.大多数省份对大数据的应用与发展还只停留于初级阶段。政府促进大数据的应用与发展，由浅入深可以分为学习了解阶段（通过调研、会议等形式了解大数据）、借鉴运用阶段（将大数据应用到交通、治安等公共领域）、社会融合阶段（构建大数据平台，将大数据技术、理念融入社会经济发展与公共服务管理）、数据开放共享阶段（推动政府内部数据和社会数据的开放共享）和立法规范阶段（通过立法规范数据使用和保证数据安全）。数据分析发现，我国省级政府对大数据的回应还停留在了解和运用阶段：约20%集中在论坛峰会、考察调研和内部会议上，46%为将大数据应用于交通、旅游、健康、医疗、养老、农业生产和市场监管方面。而更深层次的数据公共平台打造不足10%，数据与产业发展融合仅有15%。政府掌握海量数据，数据开放与共享是大数据应用的前提，也是政府最应该推动的领域。但是，只有北京、上海和浙江等3个省份探索政府数据开放与共享。这直接制约大数据应用的深入和发展，见表2。

（二）政府应用大数据不足的原因分析

“大数据能有效帮助公共部门优化决策，并已经在帮助政府实现‘善治’目标”［6］，但是地方政府应用大数据也受到以下五个方面的主要因素的制约。

表2 国内省级政府应用大数据的行动主题（2013—2015年）

1.数据意识淡薄。大数据意识的不足是导致地方政府应用大数据滞后的首要原因。“以数据治国，依数据行政，方能科学决策；让数据立言，凭数据采信，才会造福斯民”①科技部发展战略咨询专家许耀桐给《智慧政府——大数据治国时代的来临》一书的评语。。只有重视大数据应用创新的意识领导者，才会将大数据的应用放在重要位置，并创造条件推动大数据战略的贯彻执行。如贵州省就是典型例子。但是，因为传统治理理念的束缚，以及对大数据的技术特征和发展应用的认识不够，我国大多数地方政府领导干部的大数据意识明显不足。有学者曾对某省级党校2014年第1期和第2期的14个主体班次进行过“领导干部大数据思维”的抽样调查，结果显示地方政府领导干部的大数据意识状况不容乐观［16］。特别是县处级及以下领导干部对大数据认识模糊，认为大数据和以往的信息技术没有多大区别，只是个热词而已；或者认为大数据过于高端神秘，没有专业知识背景根本无从了解和应用。大数据时代已经到来，发达国家的政府已经在社会治理各个领域都开始大数据的部署和应用。但是我国地方政府领导干部在大数据的认识上还参差不齐，这将是政府推进大数据应用的主要障碍。

2.数据整合困难。数据整合是将海量数据合成高质量的数据资源的过程，有效的数据整合是数据开放和数据应用的前提。当前，地方政府的数据整合主要面临数据碎片、数据割据和数据孤岛等困境。这既是技术难题，也是管理难题。一方面，庞杂的数据供给使得政府数据碎片化，大大增加数据整合的复杂性。随着数据量从TB级跃升到PB、EB级别，数据结构从以结构化数据为主转向结构化、半结构化和非结构化多样共存，数据形式变得复杂多样，传统纸质的文本信息和数字化的电子文档、视频文件、多媒体数据等并存。虽然政府拥有的数据量极其庞大，但是缺乏统一的标准使其“格式化”，只能散落成数据碎片，影响其价值的发挥。另一方面，政府数据的非标准化导致难以实现兼容、共享。随着我国电子政务的快速发展，各级政府及其职能部门的电子政务系统及重要数据库的建设已取得阶段性成果。但在建设初期，由于缺乏统一的系统规划和建设标准，各级政府、部门的独立运作及其业务领域的不同导致不同业务系统之间无论在硬件平台、操作系统、数据库类型和数据格式等方面均存在巨大的差异，难以互通有无和资源共享，存在数据割据的现象。此外，政府层级部门条块分割的体制现状，再加上政府部门间缺乏数据共享的意识、机制和动力，进而在政府部门数据应用中衍生出的数据保护主义并导致数据孤岛的形成。

3.数据开放的滞后。数据开放是大数据技术应用的前提。在大数据时代，政府作为国家治理的主体，不仅是各类活动的主要组织者，还是公共产品和公共服务的主要提供者，占据着获取数据的特殊地位，掌握了公共管理和社会运行的海量痕迹数据。“如今，我们很可能认为谷歌和亚马逊等网站是大数据的先驱者，但事实上，政府才是大规模信息的原始采集者，并且还在与私营企业竞争他们所控制的大量数据”［6］149。在大数据时代，大数据的先行国家纷纷开启数据开放运动。目前，无论是政务平台的建设还是政府信息的公开，我国都取得一定的成果。但是在大数据时代，数据开放不等于信息公开。“信息公开是保障知情权，公开的大多是一些文件、政策，也公开了一些数据，主要是为了保障知情权，而数据开放则是强调利用权”①2015年9月16日，阿里数据经济研究中心（ADEC）牵手清华大学公共管理学院举办一场主题为“政府数据开放的挑战、困惑与探索”的沙龙。复旦大学移动与数字治理实验室主任郑磊在沙龙发言“中国地方政府开放数据现状、问题与难点”中提到数据开放和信息公开的差别。。跟美国、英国、法国等西方发达国家的数据开放运动相比，受制于观念、法律、体制和利益的约束，我国政府数据的开放程度和共享方式还有很大差距，还有很多的障碍和“顾虑”。比如，现行相关法律规范的滞后和缺失，数据开放难以有法可依。哪些数据可以开放，哪些数据不能开放，现行相关法律规定有些是模糊的，有些甚至还是相互冲突的，以致在执行过程中，“国家秘密”往往成为各级政府不开放数据的通用依据。那么，如何权衡并科学界定政府数据的开放范围、开放程度、开放时间和开放方式，这是大数据时代我国地方政府大数据应用难以深入的关键原因。

4.数据安全的担忧。在大数据时代，个人社会行为的细节和轨迹都被高度数字化，通过互联网和智能手机上的数据已经可以高精准度地挖掘出个人信息体系，并能实现对人们状态和行为的预测，个人隐私安全问题堪忧。此外，政府掌握关系国计民生的海量数据，涵盖能源、金融、交通、治安、医疗、环境、食品等关键领域。由于大数据蕴藏着巨大的价值，与传统的信息安全相比，大数据时代的政府数据安全将面临更复杂的难题与挑战。一方面，政府数据开放运动已成为全球趋势，数据的统一开放要求数据的集中存储，这恰恰增加数据泄露的风险，使得政府数据平台更容易受到黑客攻击；另一方面，大数据技术的不断发展也增加数据安全风险。“西方国家也不断通过恶意代码、网络攻击和垃圾信息等途径危害我国的信息安全”［17］。我国政府在使用数据挖掘、采集和分析等技术不断获取数据红利的同时，攻击者也在用这些技术对政府数据进行攻击。早在2007年，美国便开始实施针对他国的数据窃听计划，2014年“棱镜门”事件的曝光把数据安全问题赤裸裸地摆在世界各国面前，这进一步加剧人们对数据安全的担忧。美国通信公司Verizon最新发布《2015数据泄露调查报告》（Data Breach Investigations Report）显示：在500强企业中超半数曾遭受过黑客攻击。中国区域的信息安全问题更加严峻，2011年到2014年间公开的互联网安全事故已导致11.3亿用户信息泄露。然而在大数据技术的发展和应用进程中，“我国虽然在IT技术领域取得了巨大成就，并产生了像联想、华为、中兴这样世界级的企业，但在数据服务器、存储设备、数据库管理系统等核心技术和关键设备上依然落后于世界先进水平或依赖IBM、Oracle、EMC等国外企业”［18］。在大数据时代，大数据核心技术和关键设备都依赖于国外企业，这既对我国的数据安全造成极大威胁，也对我国的大数据战略提出严峻的考验。

5.数据人才的匮乏。要在大数据时代屹立数据之巅，离不开高层次的大数据专业人才。“专业人才的占有率是大数据时代国家治理能否把控主动权的重要前提”［19］。据麦肯锡公司预测，美国到2018年需要深度数据分析人才44万至49万人，缺口为14万至19万人，需要了解大数据技术与应用的管理者150万人，这方面的人才缺口更大［20］。发展大数据的先行国家纷纷将大数据专业人才的培养纳入推进大数据发展的重要议程中，如美国《大数据研究与发展计划》把“扩大从事大数据技术开发和应用的人员数量”列为重要的目标计划，英国《英国数据能力战略》对数据人才的培养做出专项部署,澳大利亚《公共服务大数据战略》也对数据分析专家的培养和数据人才的储备制订具体的计划，法国《政府大数据五项支持计划》中第一步计划便是引进数据科学家项目［21］。我国大数据专业人才的供给捉襟见肘，尤其是在公共管理领域。虽然腾讯、百度、阿里巴巴等中国互联网公司在大数据的发展应用中培养一大批大数据人才，但是我国政府治理中对大数据的分析应用还处于探索阶段，国家层面的大数据人才培养规划还未出现。鉴于大数据人才的稀缺性，在借鉴发达国家的做法的基础上，如何建立我国大数据人才的培养体系和引进计划，保障大数据发展应用中的人才供给，这是大数据时代我国面临的战略性难题。

三、促进地方政府大数据应用的建议

为切实强化我国政府治理的大数据应用建设，以提供更有效的公共管理和更优质的公共服务，发展大数据产业，我国必须加强顶层设计，强化大数据意识，实施政府大数据战略，提升数据治理能力。

（一）转变治理理念，增强大数据意识

应对大数据时代的问题和挑战，理念转变是关键。“纵观世界文明发展史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响”①2015年12月16日，习近平在乌镇第二届世界互联网大会开幕式上发表的主旨讲话“以互联网治理推动全球治理”。。就像铁器带来农耕文明，蒸汽机开启工业革命，大数据作为信息革命最主要的资源工具之一，将会给我们社会发展和政府治理带来深刻的变革影响。首先，政府要转变领导干部的治理思维和决策习惯，自上而下地树立正确的“循数”治理理念［22］，重视大数据在政府决策中的应用，专门建立起基于大数据应用的政府决策机制。其次，各级政府应加强大数据知识和理念的培训。政府应该采取“请进来”“走出去”的方式，邀请大数据理论和技术专家进行专门培训与辅导，提升大数据意识和能力。再次，国家应重视大数据应用的顶层设计，将大数据上升为国家战略，制定专门的大数据发展规划，推动大数据的发展应用。最后，政府以科普宣传为主要手段，面向社会公众大力推广普及大数据知识，增加公众的大数据意识与素养。

（二）整合数据信息，建设政府大数据平台

“推动大数据的开放首先应建立大数据官方网站”［23］，这也是大多数发达国家应对大数据挑战的普遍做法。2009年，奥巴马政府上任伊始就推出政府网站Data.gov，并整合1 279个政府部门、236个民间组织和103个移动网络媒介的数据资源向公众开放。随后，英国政府也于2010年上线Data.gov.uk向公众开放政府官方数据。就连历来推崇精英治国、政府对信息控制较强的新加坡，在大数据时代为创新公共治理，也建立统一的数据开放平台data.gov.sg，开放超过50个部门和机构的数据以便各部门使用和社会分享［3］。我国政府掌握着大量关系国计民生的关键数据，但这些数据大多被束之高阁而成为休眠状态的“冷数据”。因此，国家应该整合各层级、各职能部门的数据，建设完整、系统、多层次的数据开放统一平台，形成数据的云平台，强化数据的跨部门整合、共享与应用，让政府“冷数据”发挥最大的价值。“一年的数据、一个地区的数据看不出太多的章法，随着跨年度、跨地区的数据越来越多，群体的行为特点会呈现出一种‘秩序、关联和稳定’，更多的规律将浮出水面”［7］。大数据的价值规律更多依赖于全面数据的整合、历史数据的累积，政府数据开放统一平台的建成，将有利于充分发挥政府数据中潜藏的价值，在大数据时代中更好地服务于政府治理的现代化。

（三）完善制度保障，构建大数据法律体系

针对目前我国数据开放共享缺乏法律规范、数据安全和隐私缺乏制度保障等具体问题，我国要加快相关立法的进度，健全大数据相关法律法规体系。一方面，国家要完善相关法律法规明确规定政府数据开放与共享的权限、方式以及相关义务，使得政府的数据开放与共享有法可依。我们可以借鉴西方发达国家的经验，提请最高立法机关制定与大数据相关的法律，或通过最高人民法院出台相应的司法解释。立法机关确立“以公开为原则、不公开为例外”的立法价值取向，通过“负面清单”管理模式明确不予公开的政府数据信息，并明确要求除此之外的所有政府数据都应依法开放，从而保障社会公众平等获取数据和使用数据的权利。另一方面，通过完善相关法规政策，国家应强化大数据应用过程中对个人隐私和数据安全的保障。当前，美、英、澳、法等发展大数据的先行国家都针对大数据的特点制定专门的隐私保护与数据安全政策，而我国目前仍缺少专门界定用户隐私的法律法规，存在数据滥用的风险。因此，国家在建立健全数据开放与共享的法律法规体系的同时，也要完善数据应用中的隐私保护和安全保障的法律法规。

（四）强化技术研发，掌握大数据核心技术

大数据技术是大数据时代国家间的核心竞争力。无论是国外政府的大数据战略规划，还是国内外互联网技术公司的大数据发展计划，都重点关注大数据的核心技术研发和掌握。然而，当前大数据的一些核心技术和关键设备大都是由IBM、Oracle、EMC等企业机构研发，我国在这方面仍受制于人。对此，首先，政府应合理利用财政资金杠杆，引导、撬动国内的大数据企业、科研机构和高校加大研发投入，加快掌握核心技术和设备的步伐，提高关键领域的大数据技术能力，抢占大数据技术应用的制高点。其次，政府要在政策上集聚产学研优势以形成合力，通过相互协调和重点投入，追踪国外大数据技术的最新进展，在核心技术和关键设备的研发上，重点攻关争取新的突破。最后，政府还可以选择一些重点领域开展大数据项目工程试点，在试点中促进大数据相关技术的发展。总之，政府应该通过资金激励和政策引导，促使大数据企业把技术研发摆在重要位置，通过掌握大数据的前沿核心技术，占据大数据时代技术发展的制高点。

（五）重视人才培养，优化大数据人才培养机制

大数据专业人才包括技术人才和管理人才。美国、英国、新加坡和澳大利亚等发展大数据的先行国家都制订大数据人才培养计划，将大数据相关技术的学习纳入现行各级学校的教育课程，强化人才储备。我国应该参考借鉴发达国家先进经验，积极推行和完善人才联合培养机制，不断优化大数据专业人才的培养。一是建立校企联合培养体系。目前，国内已有百度、腾讯和阿里巴巴等互联网企业与高校进行合作培养大数据专业工程硕士，但数量非常有限。政府应该发挥协调整合的优势，牵头联合高校、科研院所和相关先进信息技术企业，共建大数据人才培养基地，形成人才培养的合力。二是打破传统的学历学位教育制度。教育行政部门应该允许大数据人才培养机构打破传统的学历和学位教育制度，探索符合人才成长的培养模式。如打破传统的课程体系和上课方式，建立以技术和管理项目制为核心的课程体系和推行研发型的授课方式，强化人才培养的能力导向。三是构建立足长远的大数据教育氛围。政府应该将大数据相关课程纳入现行各级教育体系课程中，培养学生对大数据的兴趣和能力，为推进大数据战略储备人才。此外，政府还可以出台积极的政策面向全球招贤纳士，延揽全球的大数据人才，集聚大数据精英，提升大数据产业竞争力。

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（责任编辑：温美荣）

D035-39；F490

A

1005-460X（2016）06-0013-07

2016-07-16

教育部重大攻关项目“决策咨询制度与中国特色新型智库建设研究”（14JZD023）

李文彬（1976—），男，广东云浮人，副教授，从事政府绩效管理、智慧政府研究；陈醉（1992—），男，广东韶关人，硕士研究生，从事政府大数据研究。