政府创新生成的评价标准构建与验证——以厦门市集美区行政服务中心创新实践为例

◎卓 越

◎黄六招

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

政府创新生成的评价标准构建与验证
——以厦门市集美区行政服务中心创新实践为例

◎卓 越

◎黄六招

（厦门大学公共事务学院，福建厦门361005）

从政府创新的要素视角与过程视角，对政府创新机制进行解读发现，影响政府创新生成的因素主要有制度空间、创新环境、创新组织、创新主体和创新内容等方面。采用针对影响创新生成的因子做出书面评估描述的方法，构建评估维度、评估要素、创新生成检验标准和具体表现方式作为基本框架的政府创新生成评价标准。遵循“个案选择—评估过程—验证结论”分析路径，以厦门市集美区行政服务中心创新平台建设创新实践为例，运用案例研究方法，进行了一个较为完整的验证过程。其结论表明：中心创新平台的建设是在外部客观因素与内部主观因素相互嵌入下生成，制度、环境和组织等客观因素为中心带来创新机遇，创新主体与内容等主观因素驱动创新的实现，主观与客观、内部与外部有效耦合，运行同向，推动政府创新生成。

政府创新机制；创新生成；评价标准；案例验证

一、政府创新机制的重新解读

机制原指机器的构造和工作原理，或有机体的内在作用方式，包括其构造、功能和相互关系，最初应用于生物学和医学领域。可以看出机制的概念包含研究对象的静态结构和动态运行，包含研究对象静态与动态的相互结合，各个要素之间的相互关系和从中体现出的一般规律。目前，学界较多从机制的角度研究政府创新，认为机制是一种方法、工具和运作方式的组合，是价值理性与工具理性的统一体。由此，政府创新是一种属于动态方法论的集合，政府创新尤其是地方政府创新应更多地从机制的角度去研究，探究政府创新的本质内涵与内在机理。美国著名行政学家奥斯本认为，机构仅仅是政府部门的外在形态，而激励机制、责任机制和权力结构等构成政府组织有机体的DNA［1］。学者何显明亦从生成机制与运行机理研究地方政府创新实践，认为地方政府创新发生有其中国本土的作用机理［2］。当然，不同的学者研究政府创新机制的视角存在差异，作为一种理论研究，本文从以下两个视角对政府创新机制进行解读：

（一）政府创新的要素视角

作为机制的政府创新应该包含理论基础、评价标准和案例验证等三个要素。政府创新需要从理论上阐述核心内涵与相关界点，了解学者已有的研究成果，以此形成对政府创新的基本认识；评价标准是指研究者在评价活动中应用于对象的价值尺度和界限，并通过一定指标来体现一套技术规范；标准构建之后，需要运用规范的案例研究方法对标准进行案例验证，体现标准的可行性与案例的典型性。理论基础、评价标准和案例验证等三个要素之间是相互影响、相互作用的有机联结。理论基础为政府创新机制研究提供基本依据，评价标准是政府创新机制最核心的要素，案例验证在政府创新机制中具有保障性作用。由于理论基础比较多地涉及知识性层面，为此，本文着重探讨政府创新机制的评价标准和案例验证。

（二）政府创新的过程视角

关于过程的视角，学界已有诸多讨论，李兆友和董健［3］提出政府创新理念“生成、实施与扩散”的“三阶段论”，陶建武［4］提出创新过程的“创新的价值考量、创新的领域选择和创新的工具选择”的“三要素论”，赵强和李作红［5］将政府创新看作一个政府创新思想的生成、选择、实施和扩散的演化过程的“四阶段论”。笔者认为，作为一个过程，政府创新应该包括创新生成、创新识别、创新执行、创新持续和创新扩散等五个环节。这样一种观点是基于已有研究的进一步扩充与发展。“五个环节”能够更加完整地展示政府创新从创意到实践的各个环节，体现政府创新机制研究的全面性与整体性。在整个政府创新的完整过程中，创新生成是指创建一系列好的想法与创意，并通过一种筛选机制把创意转化成创新的过程；政府创新识别即鉴别相应的政府行为是否为真正的政府创新，在创新想法初步变为实践之后就应当加以甄别，真正的政府创新可以继续实施，而伪创新与劣创新应当立即中止；真正的政府创新必须进入执行环节，创新性的理念需要进一步加以完善和执行，转化为政府创新实践，执行阶段本质上是将理念转化为实践的过程；政府创新还应该涉及持续性问题，即政府创新持续，避免出现“虎头蛇尾”的非持续性创新；扩散阶段是政府创新过程的最后一个阶段，政府创新通过组织与个人在时间与空间上进行传播。创新生成、创新识别、创新执行、创新持续和创新扩散构成政府创新完整体系，任何一个环节均是政府创新体系必不可少、不可分割的部分，每一个环节都是下一环节产生的基础，各个环节之间相互影响、相互作用，以此体现政府创新过程性与整体性特征。

机制这一高度整合的概念导入政府创新，就要对政府创新进行动态的整体考察，既要考察政府创新机制的各个组成要素，又要考察政府创新多个环节之间的动态行为过程。政府创新机制旨在寻求创新过程各个要素与各个环节的有机组合、相互促进，从“理论基础—评价标准—案例验证”的要素视角与“创新生成、创新识别、创新执行、创新持续和创新扩散”的过程视角对政府创新机制进行整体性研究，见图1。

（三）政府创新生成在创新过程中的作用

本文以政府创新过程体系中的首要环节——政府创新生成为题。只有当一系列具有创造力的想法与行动在这个阶段产生，才有可能产生创新体系的其他环节；创新生成是创新识别、创新执行、创新持续和创新扩散的基础，创新生成的差异也会影响其他环节的作用方式。政府创新生成的研究，直接关联的是过程性视角，但更多的重心在于要素视角。本文建立在国内外学者关于创新生成理论基础的理性共识上，遵循“理论基础—评价标准—案例验证”的分析路径：首先，从理论层面上阐释政府创新生成的影响因素；然后，从可操作性角度上构建政府创新生成的评价标准；最后，从可验证角度选取典型案例进行验证。本文重点研究政府创新生成的评价标准与案例验证，政府创新生成评价标准的构建旨在适用于解释各类的政府创新生成实践，而不仅仅是针对某一些政府创新实践，另一些却存在不适用的情形；标准的可行性与适用性需要通过案例来验证，运用案例研究方法对创新生成的评价标准与创新生成案例的典型性进行研究。

图1 政府创新机制的两个层面及其逻辑关系

二、政府创新生成的评价标准构建

为了构建合乎逻辑的政府创新生成的评价标准，本文以影响因素分析为前提，对制度空间、创新环境、创新组织、创新主体和创新内容等五个要素进行具体分析，研究影响创新生成的因素和因素之间的逻辑关系。在厘清影响因素的基础上，采用对给定的影响创新生成的因子做出书面评估描述的方法，构建政府创新生成的评价标准。

（一）政府创新生成的影响因素

1.制度空间。府际关系规范化与竞争性治理结构。行政性分权的改革，实质上是中央层面将权力逐级下放，充分给予地方政府自主发展的权力，发挥地方政府的积极性；财政分权是与行政性分权互补的制度安排，当行政分权程度越高的时候，财政分权对下级政府的激励程度也就越高；政治锦标赛的考核模式改变了地方官员在本地发展积极性不高的问题。在府际关系规范化改革的同时，依托于竞争性治理结构的地方政府之间竞争愈加激烈，政府间竞争成为推动经济增长和促进政府创新的重要力量，府际关系与治理结构均在制度上进行相应安排，以保持其一定的合法性与稳定性。

2.创新环境。多重因素作用下外部环境的变迁。政治层面上中央持续性放松规制的改革，保证了地方政府充分的自主决策权力；经济上充足的资源条件与经济发展能力为创新提供有力的物质基础；互联网时代下技术迅速变革为创新提供支撑条件，“互联网+治理”已经成为现代政府治理的共识，能够更好地推动国家治理能力与治理体系现代化；市场成熟与多元化市场工具优化公共服务供给方式；“地方政府创新的动力来源于官员政绩需要、民众认同的需要和地方之间竞争的需要等多个方面，尤其是民众的需要在很大程度上为政府创新提供持续性动力”［6］，公民需求变化和多元化表达为政府创新带来动力与压力；志愿者服务工具创造性使用为地方政府创新提供新思路。政治、经济、技术、市场、公民等多重因素作用下导致外部环境发生变迁，地方政府不得不及时采纳创新回应民众需求。

3.创新组织。创新嵌套的组织文化与人才保障。政府创新总是在一定的文化氛围中进行，创新型文化导向的组织更有可能产生具有可行性的想法与创意。此外，创新生成主要是由组织内部人员来实施的，创新型文化导向的组织能够培育出创造性人才，组织不仅要重视内部人才的培养与教育，还要善于借助外部优秀人才为组织创新服务。

4.创新主体。创新动机与创新能力的协调整合。按照创新的理论，创新主体是具备企业家精神的个体或群体，“地方政府创新是在地方官员，尤其是主要领导干部的主导和推动下展开的”［7］，为了增强在地区发展中的竞争优势，领导者有必要把组织变革与创新视为组织效益的源泉，主动寻求政府管理创新，最终从创新中获得成就感。在成就需要型动机的基础上，领导者应该具备较强的政治动员能力，争取上级政府的支持、妥善处理与其他部门的关系和获取社会民众的“点赞”。创新动机与能力协调整合的创新主体成为政府创新生成的必要条件之一。

5.创新内容。可预期的政治风险与均衡的利益相容。政府创新是在外部环境和需求的驱动下产生，无论哪种类型的创新，地方政府都会选择与自身能力相契合的创新内容，符合上级政府的政治预期和与各相关利益主体一致性的创新内容构成政府创新生成的必要条件。

在政府创新生成的五个因素中，制度空间、创新环境和创新组织等三个要素属于外部客观因素，创新主体、创新内容属于内部主观因素，创新主体的动机与能力取决于主要领导干部的自身素质，创新内容的质量好坏取决于主要领导干部及其创新团队的能力。总体上，政府创新在“内外相互嵌入”下生成。制度、政治、经济、市场、社会和技术变革等客观因素所引起外部环境变迁，外部环境与需求驱动刺激政府内部需求，创新主体的主观能动性作用和能够获得上级政府认可的创意设计构成内部主观因素，最终在外部客观因素与内部主观因素相互嵌入下生成政府创新。总之，影响创新生成的各个要素都是相互影响、相互联系，任何单一要素都难以直接驱动政府创新生成，关键是主观与客观、内部与外部的各个要素之间相互耦合，运行同向，信息高度流畅，驱动政府创新的生成，见图2。

图2 影响政府创新生成的因素之间逻辑关系

（二）政府创新生成的评价标准构建

在政府创新生成的因素确定之后，界定生成的评价标准是评估样本中政府创新能否生成的前提和依据，评估维度与评估要素共同构成评价标准体系，评估维度与影响创新生成的主要因子相对应，评估要素与影响创新生成的具体因子相对应。采用针对影响创新生成的因子做出书面评估描述的方法，构建了评估维度、评估要素、创新生成检验标准和具体表现方式等作为基本框架的政府创新生成评价标准。

沿用作用于政府创新生成的影响因素的五个层面作为标准的评估维度，可以分为制度空间、创新环境、创新组织、创新主体和创新内容等五个维度，相应地将创新生成内部五个层面的影响因素的构成因子作为评价标准的评估要素。制度空间是由府际关系与治理结构组成的评估要素，创新环境的评估要素由政治、经济、技术、市场和公民等五个方面组成，创新组织的评估要素是创新氛围与人才保障，创新主体的评估要素是动机与能力，创新内容是由政治风险与利益相容组成的评估要素。由于政府创新生成的结果难以进行量化，因此，设置创新生成的检验标准及其具体的表现方式，见表1。

表1 政府创新生成的评价标准

三、案例验证——集美区行政服务中心的创新实践

本文采用影响创新生成的因子作为标准构建的评估维度与评估要素，建立了政府创新生成的评价标准，在此基础上运用案例研究方法，验证厦门市集美区行政服务中心创新实践，案例验证遵循“个案选择—评估过程—验证结论”的分析思路。

（一）个案选择

我国行政服务中心最早始于地方层面，是我国地方政府在治理模式上的重要创新［8］，经历十几年发展变革，行政服务中心成为涉企便民服务最集中、最便利的“政务超市”，随着国家行政审批制度改革步伐加快，各地行政服务中心的地位逐渐凸显和政府创新实践愈加丰富。由此，本文选取厦门市集美区行政服务中心（以下简称“中心”）创新实践作为实证案例，对已构建的政府创新生成的评价标准进行验证。中心创新平台的建设在实践中取得良好效果，2016年上半年群众满意率高达99.97%①根据集美区行政服务中心提供的数据整理而成，见http://xzfwzx.jimei.gov.cn/.。，赢得群众较高的支持与赞誉；在“标准化建设延伸到镇街村居服务点、惠企政策平台开通、引进银联便民缴费终端并覆盖全区、便民服务区设立、税务部门整建制入驻”等多个领域创新成果显著，成都武侯区、新疆巴州市和福建三明市等多个地方政府前往中心进行考察学习；此外，中心的信息公开程度较高，研究资料与数据较为充足，调研过程中研究对象的配合程度较高，可以获取大量的一手资料，因此，选取中心作为政府创新生成评价标准的个案研究对象。

（二）评估过程

1.制度空间层面评估验证。集美区位居厦门特区行政区域几何中心，也处于厦漳泉大都市区发展主轴的中心位置，是经济特区开放的重要“窗口”、重要的台商投资区。正因为独特的地理位置，处在特区中的集美区获得创新发展的自主权，能够更好地为集美区创新发展争取上级政府的支持，中心作为集美各项涉企便民服务主要提供者，其创新更受到区级政府重视。与此同时，区域内地方政府为进一步扩大自身影响与招商引资，不断鼓励各个部门进行创新实践，中心创新的压力与动力由此而生。

2.创新环境层面评估验证。从2001年行政审批制度改革至今，国务院十五年来共取消和调整了2669项行政审批项目，占原有总数的70%左右②数据更新截止于2016年7月1日，根据中国机构编制网公布的数据整理而成，见http://www.scopsr.gov.cn/rdzt/gwyspgg/.g/.。，中央层面持续性简政放权，行政审批事项调整与改革为中心提供自主创新空间。集美区级政府财政总收入稳步增加，经济发展速度仍在不断加快，为中心的创新项目提供经费保障。在大互联网时代背景下，技术应用引入政府治理已经成为共识，中心的银联便民自助系统与实名制取号软件系统便是技术与治理有效结合，规避了传统服务的弊端。中心鼓励市场力量参与服务供给渠道，在多项服务中引入市场提供方式，从而优化公共服务供给机制，除此之外，中心力推与高校合作，鼓励大学生志愿者参与到服务中，针对文化程度不高、初次来办理事项的居民提供自助服务终端操作性指导，为创新生成提供多元力量。

3.创新组织层面评估验证。在厦门市内，地方政府创新氛围十分浓厚。厦门市以及思明区和海沧区相继获得地方政府创新奖，为中心创新实践提供可借鉴、可复制的模式，争取地方政府创新奖已经成为各区域竞争的重要方式。集美区实施“嘉庚精神、闽南文化、华侨文化、学村文化”为核心的人文集美发展理念，以创新型文化引领地区实践，中心内部积极营造创新文化的工作氛围。在创新文化氛围导向下，中心不但重视内部技术型与创造性人才培养，而且积极寻找高校合作平台，在绩效评估、标准化建设创新领域方面与高校专家学者进行合作研发。

4.创新主体层面评估验证。国内外政府创新的实践表明，推动地方政府创新的主要力量来自领导干部，地方领导者所发挥的领导驱动作用在创新生成环节占据突出位置。中心负责人对于创新具有敏锐的直觉。成就需要型动机导向、资深的政府创新实践经验和有效政治动员能力是创新生成的关键要素。作为中心的领导者，善于吸收新知识、新技术和新思维，从而促使创新要素进行重新排列组合产生创新实践，并且能够有效争取上级政府支持、其他部门的协同配合和民众的认同，合力推动创新实践生成。

5.创新内容层面评估验证。地方政府的创新实践主要是在制度环境许可范围内寻求突破和改变，在创新过程中积极寻求制度内的支持［9］。中心的创新实践均属于公共服务类改革，政治风险较低，符合上级政府的预期，改革的成果容易可视化、可感知。此外，中心的创新实践在内容上与相关主体的利益保持一致性，减少改革创新的推行阻力。

（三）验证结论

政府创新在“内外相互嵌入”下形成，客观因素提供创新的机遇与可能，主观因素驱动政府创新的实现，两种因素相互联系、互为因果的联结，均是创新生成必不可少、不可分割的要素与条件。其中，制度、环境和组织等三种客观因素为中心的创新生成提供优良的外部条件，合理的制度安排保障中心自主创新权力，外部环境要素的有机组合提供创新必备的条件，组织内部的创新文化与人才保障为中心创新项目运行提供持续动力。创新主体和创新内容两种主观因素为中心的创新生成提供必要的内部条件，中心创新平台建设受益于中心主要领导的不懈努力、各级实施部门协调配合，以及拥有上级政府支持认可的创新内容。外部客观因素推动内部主观因素的形成，抓住外部环境与需求所造就的创新机遇，顺势而为，积极主动推动中心创新平台的建设。

集美区行政服务中心的创新平台建设是地方政府创新实践的一个缩影，上级政府无差别的政策支持、建立回应内外部需求机制、推行创新型的组织文化、将创新纳入政府绩效评估范畴等要素构成创新生成的激励要素，有效地推动政府创新生成。

［1］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］.谭功荣，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：40.

［2］何显明.地方政府创新实践的生成机制与运行机理［J］.中国行政管理，2009，（8）：124-128.

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［5］赵强，李作红.政府创新路线图：基于创新过程的分析［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2014，（2）：78-81.

［6］王国红.地方政府创新的动力与条件［J］.学术论坛，2010，（5）：59-62.

［7］陈家喜，汪永成.政绩驱动：地方政府创新的动力分析［J］.政治学研究，2013，（4）：50-56.

［8］潘迎春.行政服务中心与政府治理创新——以焦作市解放区行政服务中心为例［J］.理论月刊，2005，（6）：94-96.

［9］杨雪冬,陈雪莲.政府改革创新的社会条件与发展状态——地方干部的视角［J］.社会科学，2010，（2）：12-23.

（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2016）06-0071-05

2016-09-24

厦门大学繁荣社会科学项目成果；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“事业单位分类改革实施战略研究”（12JZD024）

卓越（1957—），男，福建尤溪人，副院长，教授，博士研究生导师，从事政府绩效管理、政府比较与发展研究；黄六招（1993—），女，江西赣州人，硕士研究生，从事政府绩效管理、地方政府治理研究。