纪颖波,窦玉丹
(1. 北方工业大学 土木工程学院,北京 100144;2.哈尔滨工业大学 管理学院, 哈尔滨 150000)
经济学研究
新型城镇化与交通基础设施协调发展
纪颖波1,窦玉丹2
(1. 北方工业大学 土木工程学院,北京 100144;2.哈尔滨工业大学 管理学院, 哈尔滨 150000)
[摘要]新型城镇化促进交通基础设施的发展与完善,交通基础设施是新型城镇化的重要内容,也是新型城镇化得以顺利推进的基本保障,新型城镇化与交通基础设施发展息息相关。但新型城镇化与交通基础设施协调发展中存在发展不均衡、脱节、不一致、资金来源匮乏、居民生态意识薄弱等问题,针对性探讨二者协调发展的核心要素与具体建议:均衡区域及城乡发展、加强交通基础设施建设与新型城镇化发展匹配、统筹协同城市规划与交通规划、创新融资机制、健全管理体系并强化低碳意识,这对于实现新型城镇化及交通基础设施建设的协调发展,对于全国经济社会与环境可持续发展具有重要意义。
[关键词]新型城镇化;交通基础设施;协调发展
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》[1](简称《规划》)印发,将新型城镇化上升到国家战略层面,规划指出落实新型城镇化,需要有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局以及提高城市可持续发展能力,而交通基础设施是实现这些核心目标的基本保障,规划更明确提出推进新型城镇化,必须强化综合交通运输网络支撑的具体要求。新型城镇化六个核心内涵的实现,都离不开交通基础设施的支撑,交通基础设施作为一切生产要素流通的桥梁和纽带,既是新型城镇化规划的重要内容,又是新型城镇化得以顺利推进的基本保障。交通基础设施通过调整和改善经济要素的时空差异[2],对城镇化发展产生重要影响,同时伴随新型城镇化的发展得以自我完善。新型城镇化与交通基础设施发展息息相关。
然而,新型城镇化规划发布时间尚短,交通基础设施基础也相对薄弱,存在诸多阻碍经济发展的主客观因素,此外,如果新型城镇化与交通基础设施发展速度相脱节,必然会造成资源大量浪费及管理混乱的隐患,因此迫切需要二者能够协调发展以打破相互制约局面,并最终实现互相促进,保持良性循环。针对城镇化与交通基础设施协调发展的论题,诸多学者开展相关理论研究,黄亮[3]通过联合应用系统论、耦合协调度以及空间计量等理论,全面分析东北地区城镇化与交通基础设施协调发展的水平评价及时空演化,郑广建[4]基于新经济地理学理论,分析交通基础设施如何通过空间结构调整实现与城镇化区域经济的协调发展。如能实现二者的协调发展,新型城镇化推进的效率将大幅提升,交通基础设施的发展也将发生量的突破和质的跨越。二者的正向交互作用,也将促进资源的合理配置,缩小区域差异,对区域乃至全国经济的增长发挥巨大的推动作用,并能加速低碳、绿色、生态城市的建设,同时人们的生活更加舒适便捷,民生问题得到很大改善,“一带一路”国家顶层战略会在二者协调发展的催化下加速实施。
因此,实现新型城镇化与交通基础设施协调发展,具有显著的理论和实践意义。本文基于此背景,深入分析新型城镇化与交通基础设施的作用关系,并提出当前新型城镇化与交通基础设施协调发展过程中存在的问题,探寻二者实现协调发展的具体举措,以期为管理者以及政策制定者提供一定的决策参考。
一、新型城镇化与交通基础设施的关系分析
新型城镇化的推进为交通基础设施带来了难得的发展机遇,交通需求大幅增加,城市群内外交通往来愈加密切,交通基础设施逐渐成熟和完善。同时,交通基础设施能够有效引领城镇空间布局,提高城镇生产生活效率。新型城镇化与交通基础设施存在密切的作用关系,具体从以下三方面展开论述。
(一)新型城镇化对交通基础设施发展的影响
新型城镇化加强区际交通联系,促进交通网络布局优化。新型城镇化的快速发展,导致交通基础设施的需求大幅增加,既加强以城市群或城市为单位的区际交通联系,也促进城市内部交通网络布局优化。具体来说,大城市辐射带动功能得以增强,城市群内部以城际铁路为骨干,城市群外部则以高速铁路、高速公路为骨架,逐步形成客运“零距离换乘”和货运“无缝隙衔接”的城市群内外交通系统,城市群内外的区际交通往来日益密切。城市内部传统道路加宽、交通设施升级、交通网络布局优化等,交通基础设施的通达性得到提升,交通运输的时间及物流成本降低,多种交通方式并行,综合交通体系逐步健全。
新型城镇化促进城乡交通便捷连接与服务。新型城镇化过程中,农村劳动力逐渐向城市聚集,城市与农村联系愈加紧密,需要不断缩小城乡交通服务差异性和不均衡性,强化城乡之间交通可达性与便利性。对于新型农村交通设施方面,积极推动农村交通建设,加强农村道路维护力度和水平,完善农村交通路网,促进农村交通的整体服务能力,从而实现农村人口及生产要素的顺利输出以及城市现代文明的有效输入。
新型城镇化提高交通基础设施的可持续发展能力。在资源稀缺、环境污染严重的当今社会,新型城镇化被赋予了环境友好的丰富内涵,一方面要求合理利用有限资源,加大节能减排力度,促进生态城市的建设,同时要求交通基础设施的新工艺、新技术、新材料的广泛使用,大力推行绿色环保、低碳节能的公共交通运输。另一方面,要求城乡居民调整传统交通出行观念,尽可能降低自驾汽车出行频率,减少环境污染,降低能源消耗,提高交通基础设施的可持续发展水平,助力生态宜居城市的建设,并最终实现经济社会的可持续发展。
(二)交通基础设施发展对新型城镇化的支撑作用
交通基础设施促进新型城镇化格局及产业布局的形成。在持续的新型城镇化过程中,便捷的交通不仅可以改善城市内外的连接,还可以吸引更多的产业在交通线路附近落户,聚集更多的人流与物流,促进商业活动的持续发展。交通基础设施的建设与规划促使城镇空间合理开发,加强城镇属性的有效发挥,并促使劳动力人口规模性聚集,从而形成或改善新型城镇化格局。另外,便捷畅通的交通基础设施使得货物运输时间短、成本低,提高了产业投资的性价比,既促进物流、生产物资等产业的快速发展,又吸收了大量劳动力人口的安置与转移,能够利用产业提升助力新型城镇化发展。
交通基础设施促进城乡一体化发展。城乡交通基础设施的有效连接促使农村生产生活环境得到明显改善、农民生活水平显著提高、农产品及农用物资的交易愈加顺畅,农村的经济生活水平得以大幅提升。此外,随着城乡交通运输一体化的提出与推行,城市公共交通系统惠及农村各乡镇,农村与城市的交通联系更加紧密,生产生活融合更加频繁,大量城市现代化技术涌入农村,有助于城市与农村的全面一体化发展,极大促进了城镇化进程。
交通基础设施促进城市对外交流和社会和谐。改革开放以来,我国在国际交通基础设施的建设方面快速发展,国际空运、陆运、海运里程大大增加,交通的便利促进了国内外的经济贸易联系与人员物资的高效流通,打开了我国城市对外交流和对外贸易发展的大门,拓宽了经济发展新思路,为我国城市经济的发展和产业的延伸奠定了坚实的基础,加速了新型城镇化进程。同时,交通基础设施的建设与发展,有效加强国土资源的开发利用,土地价值提升,并在很大程度上保证了地方政府的应急救援实施,提高行政反应速度,维护了人民生产生活的基本需求,促进社会的安稳和谐,保障了新型城镇化的推进条件。
(三)新型城镇化与交通基础设施发展的交互作用
近50年来,我国城镇化率与交通线路长度整体都呈上升趋势,经历了平稳、加速再趋于平稳的发展态势,表现出城镇化与交通基础设施建设之间长期稳定的促进关系,如图1所示。此结论在实证学者的研究中也得到了验证,陈彦光[5]利用城镇化与交通基础设施网络的实证模型验证二者的因果关系,李振福[6]则完成基于交通基础设施发展的对中国部分省市的城镇化水平的测度,赵晶晶[7]还得出城镇化对于交通基础设施的影响要比交通基础设施建设对城镇化影响显著的结论。
图1 近50年我国城镇化率与交通线路长度趋势图
从图1可以看出,在2014年左右,交通线路长度的发展速度超过了城镇化率,国家加大了对交通基础设施的投资力度,交通基础设施逐渐发挥对新型城镇化的引领作用。
二、新型城镇化与交通基础设施协调发展存在的问题
新型城镇化与交通基础设施相互影响、相互制约,因此只有二者的协调发展才能够促进经济的实质性增长,促进中国城市的可持续发展。然而,由于新型城镇化在加速推进的初期,交通基础设施的发展也尚未成熟,诸多现实问题的存在,严重制约着新型城镇化与交通基础设施的协调发展。
(一)基础薄弱,区域发展不均衡,阻碍新型城镇化与交通基础设施协调发展
当前,我国新型城镇化虽然在加速推进中,但基础薄弱,具有起步晚、质量低等特点,与交通基础设施发展同样存在显著的区域发展不均衡问题,对于缩小贫富差距有制约作用,同时也存在政策宣传力度不足、配套政策以及政策实用性缺乏、执行人员素质提升空间大等问题。从根源上来说,中国东、中、西部自然与经济环境存在很大差距,经济发展呈现自东向西梯度衰减的特征,早期城镇化布局及交通基础设施的建设并未使得问题改善,并且在较长的一段时间延续了此种发展特征,而政策运行机制不健全、公共资源分配不均衡以及利益冲突导致的政策执行不规范等原因,使得城镇化与交通基础设施协调发展受阻,也在很大程度上制约着经济社会协调发展的进程。
(二)交通基础设施建设与新型城镇化发展脱节,造成资源浪费与环境污染
伴随新型城镇化的推进,城镇空间和规模不断扩大,居民出行距离持续增加,私人汽车数量激增,大量人流与车辆涌入城市,而交通基础设施的建设往往滞后于新型城镇化发展速度,因此造成城市的交通系统拥堵不堪,轨道交通的拥堵会大大降低居民出行的舒适度,人员拥挤也会潜在诸多安全风险,城市机动道路的拥堵会增加交通事故发生概率,从而再次加剧拥堵的严重性,以至于寸步难行,交通瘫痪。严重的交通拥堵势必造成时间的浪费,特别是机动车堵车过程中频繁启停,造成额外的能源和环境污染。城镇居民长期经历交通拥堵也会产生一定的心理压力,影响身心健康。交通基础设施建设与新型城镇化发展脱节,使得可持续发展面临巨大挑战。
(三)城市规划与交通规划不一致、不协同,城市发展遗留问题多
城市总体规划与交通规划的制定隶属于不同的政府机构,常规做法一般是城市规划在先,交通规划在后,且几乎没有统筹协同的过程,可能存在诸多不一致甚至冲突的方面,这种设置本质上体现了交通规划与城市规划的地位不平等,进而导致实施优先级上的差距,也会天然隐藏返工、浪费等遗留问题,为城市发展埋下管理隐患。随着新型城镇化的发展和城市规模的扩张,固有交通基础设施只有进行相应的优化和改善,才能满足日益增长的经济社会的需求,但在调整完成之前会不可避免地造成交通拥堵问题。此类问题主要集中在城市群及城市内部的主干线路上,伴随城市规模的不断扩大,城市群内城市之间或城市近郊的边缘线路会逐渐转变为主干线路,甚至可能成为城市内核心线路,交通道路的使用功能发生变化但其原始形态却未曾改变,道路接纳容量不足,使得交通通行压力加大,必然导致严重的交通拥堵。
另外,随着新型城镇化的不断推进,原有中心城市无法满足日益增长的经济发展需要,在城市周围开始涌现新区或独立的卫星城。后建设的新区或卫星城通常没有来得及做好全局规划,就急于结合已有的交通线路布局,落地后再统筹规划或者继续扩展其他线路,交通路网规划的短视行为,会造成一部分地区交通基础设施使用效率低、空置浪费,而另一部分地区拥堵严重、维修不断。新型城镇化与交通基础设施在源头上缺乏协同规划,城市空间无序蔓延,后患无穷。
(四)地方政府财政压力大,城镇化与交通基础设施协调发展资金来源匮乏
城市建设尤其是基础设施建设需要地方政府投入大量的资金,新型城镇化推进过程中资金保障是重中之重。地方政府对于交通基础设施的投资支出很大,但基础设施的公益性质却决定了回报微薄,对财政总收入贡献较低,政府管理部门仅仅依靠税收等传统财政收入,数量小、效率低,无法满足新型城镇化以及交通基础设施发展的需求,且易破坏城镇化推进的节奏,阻碍协调发展进程。
同时,交通基础设施对城市道路沿线的经济发展有促进作用,并对周边产业布局发挥有利引导,但是其高昂的建设成本是政府交通部门支付的,而带来的溢价却被周边产业比如房地产行业获得,此外,私有交通一边占有了交通基础设施发展的溢出效益,一边加重环境污染的程度,政府对于此部分疏于管理和引导,既要承担严重的财政预算压力,又要为其他产业及私有交通产生的负效性买单,对城镇化以及交通基础设施协调发展非常不利。
(五)城镇化政策机制不健全,交通管理体系不完善,居民生态意识薄弱
新型城镇化在加速推进的初级阶段,仍然存在政策运行机制不健全、政策宣传不足导致执行障碍、利益冲突导致政策执行失范、监督机制不完善、公用资源分配不均以及公共政策采用的方法及手段不当等问题,总体说来,即新型城镇化的政策机制不够健全。而交通基础设施仍旧被动适应城市发展,各种交通运输方式欠缺顺畅连接,路口车辆通行效率低下,城市交通管理者对交通参与者执法尺度不同,大量行人、非机动车涌入机动车道,尤其伴随餐饮外卖的兴起,电动车的使用量增加且管理不严,随处可见电动摩托和三轮车逆行、闯红灯、随意穿行的现象,给城市交通带来巨大压力,由此产生严重安全隐患,城市交通拥堵日益严重。同时,现有城市公共交通运营调度计划的制定具有一定的盲目性,缺乏行之有效的管理,各城市交通基础设施的建设缺乏统一的标准和规范,总而言之,交通管理体系还很不完善。而居民低碳出行、生态环保意识也较为欠缺,遵守法规和政策的自觉性不足,导致城镇化与交通基础设施协调发展不顺畅。
城市在现代化、生态化建设进程中,新型城镇化与交通基础设施协调发展是必然趋势与结果,然而伴随城镇人口的大幅增加以及城市空间的不断扩大,对交通基础设施的承载能力的挑战愈加艰巨,交通基础设施发展存在的诸多问题也在制约着新型城镇化的顺利推进,如何协调二者的发展是一项重要而紧急的任务,需要我们深入探讨。
三、结论和建议
通过对新型城镇化与交通基础设施的相互作用的研究,以及二者协调发展过程中存在的诸多问题的分析,明确了新型城镇化与交通基础设施的协调推进是综合的、复杂的、多维度的系统工程,需要从多方位、多视角把控。
(一)均衡区域及城乡发展,因地制宜推进新型城镇化与交通基础设施建设
我国疆域辽阔,地区发展差异大,初期城镇化战略的推进以及当前交通基础设施的布局都存在区域不均衡性,事实上,实现全国范围内的经济发展达到同等水平是需要很长时间的努力,短期可能性几乎为零,因此,新型城镇化战略的部署以及交通基础设施的建设规划都应该注重因地制宜,前期适应、后期改变,逐步均衡。
鉴于东部区域城市和产业都较为集中,且已经形成一定规模和基础,当前最重要的是围绕城镇功能完善与产业水平提升,实现地区交通基础设施的统筹建设,互相共享,以免反复建设造成资源与空间的占用。而中西部地区本身发展较东部落后,需要加强小城镇及农村交通基础设施的建设,提高城乡连接频次与效率,充分利用现有资源,争取一次性作对。同样的,在不同地区内部也存在城镇化程度的差异,城镇化程度高则努力完善综合交通体系建设,并注意控制交通需求的持续增加,比如,通过在城市周边建立新区或卫星城的方式分散人口及产业,但应控制新区及卫星城的规模,注意新区整体规划与交通规划的匹配,再辅以良好的居住环境以及便利的交通设施。城镇化程度低的地区,比如远离城市的小城镇及广大农村地区,早期可通过建设主干公路、铁路等方式处理,充分发挥交通基础设施对城镇化的引领作用,再逐步放开城镇化的脚步,完善交通路网通达性,利用交通基础设施布局产业来助推城镇化。
(二)加强交通基础设施建设与新型城镇化发展匹配,发挥交通引领作用
交通基础设施建设落后于城镇化推进速度,被动适应新型城镇化,必然导致原有路网的超负荷运营,造成交通大量及长时间拥堵,居民生活满意度大大降低。为规避因此产生的资源和能源浪费,就需要加强交通基础设施建设与城镇化的匹配度,发挥对新型城镇化发展的引领作用。
首先,公共交通功能的完善对交通基础设施的引领发挥重大作用,包括整合已有的城市道路、公交系统、地铁系统及其他城市轨道系统,系统布局,多元化城市快速通勤交通类型,提升综合交通运输能力。同时,注重在公共交通周边规划商住一体新区或大型社区中心,有效缩短居民出行距离,减少城市内部的交通流量,从而减少尾气排放和能源消耗,既缓解交通压力又降低环境污染。其次,在交通基础设施规划中,适当考虑公共交通专用通道的设置以及通行方面的优先权,加强对私人汽车占用公共交通道路的监督,比如在城区实施收费泊车机制,在各区域合适地点设置专属停车区域,根据与中心城区距离远近调整收费金额,鼓励居民换用公共交通进入城区,最大限度减少机动车辆在中心城区的使用。当然也要提高公共交通自身的设施水平,科学合理设置调度中心,调整公共交通结构,并在交通基础设施相应法规标准中,明确对公共交通系统的管理机制,使其在合理有序的环境中发挥最大的功能效用。另外,广泛应用智能交通,在公共交通聚集区域或独立站点,通过流动显示屏实时播报道路交通状况,乘客根据播报及时调整出行路线,减少等待时间,同时提高交通工具的运行效率以及居民出行满意度。
只有建立成熟和完善的公共交通系统,并加强建设与监督执行力,才能解决高密度人流和车流的问题,积极发挥交通引领作用,减少交通基础设施建设与新型城镇化脱节造成的社会问题,疏散城镇化地区的交通拥堵和环境压力。
(三)统筹协同城市规划与交通规划,从源头实现协调发展
为了实质响应并落实新型城镇化的推进,地方政府需要从整体布局城市规划,同时,良好交通基础设施体系的形成需要从交通规划着眼。为从源头实现新型城镇化与交通基础设施的可持续,必须改变以往城市规划与交通规划各自为政的局面,从整体角度研究和设计城市规划与交通规划,并将土地利用规划与交通系统规划很好地结合起来。
最基本的,城市规划与交通规划应同时进行,并保证协同一致,共同对新城市及城市新区统筹布局,遇到具体问题需要调整时,也应共同商议更新或变更,最大限度减少返工与浪费。具体来说,在城市整体规划时,可以引导城市原中心区域的产业和人口向周边地区转移,通过建立新区或卫星城的方式,引导个别产业或某些大型企业办公地点以及人口向城市外围疏散,完成新区的城镇化建设,同时也要提前部署交通基础设施建设,将城市中心的交通线路有序地向新区扩展和延伸,为避免后续资源浪费而盲目规划的短视行为,前期统筹路网时应注意完善交通运输结构,合理配置私有交通和公共交通,构建以多种公共交通形式为主的城市综合交通系统,形成多功能、分层次的交通网络结构。
城市规划与交通规划统筹部署,互相促进优化,能够保证交通基础设施对新型城镇化发展的支撑和引领,从源头实现两者的协调发展。
(四)创新融资机制,减轻财政压力,助推城镇化与交通基础设施协调发展
随着新型城镇化的快速推进以及交通基础设施的迅猛发展,投资支出比例也逐渐增加,地方政府需要放眼整个市场,创新融资机制,减轻政府财政压力,均衡财政支出管理,提高政府对公众的服务质量。
近年来,公私合营模式得到了国内外广泛的关注和重视,并已在重大基础设施领域取得显著成效。PPP(Public-Private-Partnership)是指政府与私人组织以特许权协议为基础,通过签署合同来明确双方的权利和义务,最终使合作各方实现共赢的融资模式,适用于城市基础设施和公共服务领域,是一种节约、高效的项目融资模式。[8]
地方政府在交通基础设施建设过程中亟须投融资机制的创新,而PPP模式恰好具有较好的促进作用,政府可以在交通基础设施建设领域更多地与社会资本合作,更灵活地发挥政府职能,打破传统交通基础设施服务者的角色束缚,成为监督员、管理者。一方面,大大减轻财政支出压力,也能通过竞标的方式引入先进的管理方法和技术标准,降低项目的建设风险;另一方面,社会资本通过PPP模式参与到交通基础设施建设中来,利用自己的资金优势,在政府的扶持政策下实现预期利润,既为企业工程业绩加分,赢得社会声望,加强与政府联系,又能在重大交通基础设施建设中,创造更多核心技术,提高企业竞争力。
交通基础设施的建设具有公益性质,政府支出大回报少,社会关注度低,而PPP模式能够促使政府转变传统行政职能,吸引更多社会私人资本参与基础设施投资建设,既可以减轻政府的财政负担,又能够加强投资主体多元化发展,此融资模式实现政府与社会资本充分发挥各自优势、扬长避短、融资难度显著降低、兼顾公平与效率的多重目标,是推动新型城镇化与交通基础设施协调发展的重要资源和手段。
(五)健全管理体系,强化低碳意识,营造城镇化与交通基础设施协调发展氛围
“不以规矩、不成方圆”,新型城镇化的顺利推进需要完善的政策和监督机制,良好的交通基础设施建设离不开健全的交通管理体系,而实现新型城镇化与交通基础设施建设的协调发展单纯依靠政府远远不够,需要强化城市居民低碳意识,营造全民生态的和谐氛围。
一方面,完善城镇化配套政策,加强政策宣传,并提高执行人员的综合素质,加强技术创新,提高政策实用性与通用性。另一方面,立足城市群全局,实行统一、高效的综合交通管理体制,强化交通路网的规划衔接与交通方式的协调;完善交通建设规划及法规体系,补充修订交通运输环境影响及机动车碳排放限值标准;积极推进城乡交通基础设施服务的均等化服务,实现农村的综合交通发展与城市同步;重点强化交通法规与安全教育的普及,在交通管理方面务必统一执法力度,帮助出行车辆及行人形成自觉遵守交通法规的习惯,摩托车、电动车以及行人的交通管理较为薄弱,尤其需要加强,深圳市“禁摩限电”行动不失为很好的借鉴;私人汽车给城市内部交通带来较大负担,可以通过在各城市适当区域设置综合性交通枢纽,并实施一票通行的交通管理,促进私人汽车与公交、轨道交通的一体化衔接,并鼓励私人汽车在市郊停车换乘,降低市内车流量,减少交通拥堵压力,同时保障多样性与个性化的需求。
贯彻绿色出行的交通理念,改变居民交通出行观念和交通行为方式,使其自觉遵守交通规则,文明出行;鼓励以公共交通工具和步行代替私人汽车出行,强化城市居民生态交通意识,营造新型城镇化与交通基础设施和谐共生的发展氛围。
新型城镇化与交通基础设施协调发展是经济社会发展的必然过程和趋势,具有重要的现实意义,尤其是2015年“一带一路”国家顶层战略的提出,新型城镇化与交通基础设施都被赋予了更加丰富的内涵,并越来越被公众所关注,但完全实现二者的协调发展还任重道远。
[参考文献]
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〔责任编辑:冯胜利〕
[收稿日期]2016-05-14
[基金项目]国家自然科学基金重大项目“重大基础设施工程管理基础理论创新研究”(71390522);国家自然科学基金项目“建筑工业化多利益相关者协同创新机制研究:基于动态社会网络视角”(71401002);国家科技部“十二五”科技支撑计划课题“安装施工关键技术研究与规模化应用示范”(2011BAJ10B06)
[作者简介]纪颖波(1975-),女,河北唐山人,副教授,博士,从事城市建设及可持续发展、建筑工业化研究。
[中图分类号]F570.3
[文献标志码]A
[文章编号]1000-8284(2016)07-0127-06