以PPP模式加快中山市交通基础设施建设探析

周飞媚

[摘要]文章综合分析中山市交通基础设施的建设现状及市交通发展集团面临的困难，提出以PPP模式破解中山市交通基础设施建设的资金难题，并提出相关的对策建议以期加快落实新型PPP模式的试点工作。

[关键词]PPP模式；投融资；交通基础设施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.079

1 引 言

中山市“全力打造珠江西岸交通枢纽城市”的交通发展战略要求以更高定位、更大力度、更快速度推进交通基础设施建设。根据《中山市“十三五”高速公路和干线公路建设计划》，“十三五”期间力争完成投资600亿元。其中：高速公路完成投资逾350亿元，干线公路完成投资逾248亿元。中山市城市交通基础设施正进入建设高峰期，资金需求量巨大。然而在现行“以地建路”建设模式下，市交通发展集团作为全市交通基础设施的投资建设主体，正面临着财务核算不合规、运行机制不健全、自我造血功能严重不足等突出问题。随着国家财税、金融改革的深入推进，城市交通基础设施建设巨大的资金需求与地方投融资平台融资能力不足的矛盾日益突出，亟须通过新的融资安排，引入社会资金参与交通基础设施项目的投资运营，改变原来过度依赖土地和财政资金的模式，逐步形成多元化、可持续的投融资模式。政府与社会资本合作模式，也就是PPP模式，为新常态下破解中山市交通基础设施建设的资金难题提供了出路。

1.1 “PPP”模式的定义

PPP是公共私营合作制（Public-Private-Partnership）模式的简称。PPP起源于英国20世纪30年代，先后广泛应用于公路、轨道交通、医院、学校、污水处理等领域。广义的PPP包括BT、TOT、BOT、BOOT等多种方式[1]。2013年，国家财政部提出的PPP是指政府和社会资本合作模式，其实质是在特许期内通过“政府付费”或“使用者付费”的方式支持私营机构投资公共产品。即政府与社会资本通过特许经营协议约定，由社会资本替政府提供公共产品或服务，政府在特许经营期内购买相应的产品或服务并支付服务费。狭义的PPP与BOT的原理相似，但它比BOT更加强调公共部门和私人部门的全过程合作。它具备两个显著的特征：一是合作双方的性质不同，是政府与社会资本之间的合作；二是长期的合约关系（通常为10～30年）。该模式强调在长期的特许经营期限内，政府与社会资本的优势互补、风险共担、收益共享，强调的是双赢或共赢的理念和契约约束机制[2]。

1.2 PPP的重要意义

PPP是一种新型的项目融资方式，与传统模式相比，有利于实现政府、地方投融资平台、社会投资人与公众（消费者）的共赢。

（1）对政府而言：一是改变支付方式及时点。传统模式下，政府需要先筹集资金后进行项目建设；PPP模式下社会投资人先带资（垫资）建设，项目运营后由政府购买服务并分期支付服务费。二是充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。PPP模式通过对项目公司股权结构的设计，在动用相同财政资金的前提下，可以同时开工多个项目，最大限度地发挥财政资金对社会资本的引导杠杆作用。三是完善公路建设运营机制。PPP模式下政府购买的是干线公路建设、运营、管理和维护服务的总和，将项目的“建运管养”全过程责任由社会投资人来完成。社会投资人需对协议期（15年甚至更长时间）的产品或服务质量负责，促进干线公路投资由传统模式下单纯强调“建设”向“建、运、管、养”一体化转变。四是转变政府服务职能。PPP模式核心功能之一，就是转变公共产品的供给机制。政府将公共产品或服务交由社会来解决，从过去公共产品的提供者和生产者转变为参与者和监管者，有助于厘清政府与市场边界，充分发挥政府在公共服务中的决策和监督职能，推动政府向“小型政府、服务型政府”转变[3]。

（2）对市交通发展集团而言：一是优化股权结构。社会投资人（市属国企与大型央企、省企及投资基金类、咨询类民企）的优质组合，可实现“引资”、“引智”与“引制”三管齐下。二是改变筹融资方式。现有以土地抵押融资模式，实质是“拿钱买地，再折价抵押获取贷款”。其间，将出现交易税费、闲置用地、折价抵押等诸多问题，导致实际资金成本远远高于银行贷款利率。PPP模式实质是“以政府承诺”即特许经营协议书及相关扶持直接融资。三是改变核算方式。干线公路具有纯公益性质，按照现行会计准则认定，干线公路既无收费权也不能给企业带来预期收益，被迫将公路资产转为企业固定资产，实质属于企业的“不规范资产”，即现行财务核算方式存在瑕疵。PPP模式下，公路资产转化为具有未来预期收益的活资产，可作为企业资产，以长期应收款进行规范处理。四是改变盈利模式。传统模式下，交通集团代建政府项目，无主营业务收入。PPP模式下，政府购买市交通发展集团提供的干线公路投资、建设和运营服务并向其支付服务费。

（3）对社会投资人而言：一是项目透明度高，吸引力大。PPP项目以公开招商方式引入社会投资人，项目透明度高、边界条件清晰、有利可图，有较大吸引力。二是为社会资本提供了出路。PPP项目长期、稳定、低风险的投资回报为巨量的社会资本提供了投资出路，较好地抵御通货膨胀。

（4）对公众而言（消费者）：一是可以提早享受公共服务。PPP模式可通过“花未来的钱”“花别人的钱”提前实现政府公共服务，社会公众可以提早享受到公共服务。二是可以优质享受公共服务。PPP模式有利于提高公共服务水平和质量，社会公众可以享受到更优质的公共服务。

2 中山市交通基础设施建设的现状

2.1 建设资金投入不断加大，建设规模快速增长

为加快中山市“大交通”发展战略的实施落地，2007年市委市政府推动成立了交通发展集团，作为中山市市域干线公路投资建设主体。“十二五”期间，交通发展集团抓住前所未有的交通基础设施建设良机，全面推进中山市交通基础设施建设，不断创造中山市干线公路投资的历史新高。截至2015年年底，交通集团共完成干线公路投资145亿元。其中，“十二五”期间共完成干线公路总投资112亿元，相比“十一五”期间56亿元，实现了翻倍。干线公路在建项目14个，投资规模近200亿元，相当于“十一五”期末的三倍。

2.2 建设要求与管理标准不断提高，道路功能与等级结构日趋完善

经过多年发展，中山市交通基础设施建设取得了显著成就，基本上形成了以高速公路、国道、省道以及快速主干线为骨架的公路网络，有力地促进了中山市城乡经济的快速发展。截至2014年年底，公路总里程已达到了2570公里，公路网密度达到了142.8公里/100平方公里，与2010年年底相比，公路里程增加了653公里，其中，高速公路增加44公里，一级公路发展较为迅速，增加了107公里，公路等级结构不断优化。公路网在总体规模和等级结构上得到较快的发展和提升。其中，2010—2015年，实现了中环路、阳光大道、翠亨快线、G105细滘至沙朗立交、小榄水道特大桥、鸡鸦水道特大桥等通车项目22个，新增干线公路通车里程186公里。

2.3 建设模式不断创新，投融资渠道逐步多元

城市基础设施建设模式从改革开放前的政府全额投资模式发展到改革开放后的政府收费还贷模式。2007年后，中山市充分利用土地财政的政策优势，创造性地提出了“市镇两级共担、土地储备融资”的以地建路模式。此后，分别尝试了中山市交通基础设施领域的BT模式和PPP模式。基于新的建设模式，衍生出了信贷融资、债券融资和项目融资等多种融资渠道，尝试了银团贷款、短融、信托、债券、BT、PPN等多元化的融资方式。

3 存在的主要问题

3.1 政府与企业定位不明确，权责不清晰

中山市政府及相关文件明确了市交通发展集团作为全市干线公路的投资建设主体及资金筹集方式，但未涉及运营维护主体、债权债务关系、公路资产权属等核心问题，由此存在三个问题：一是企业主体地位不明确。市交通发展集团作为企业的主体地位未得到明确，一直充当政府融资平台的角色。二是公路资产权属不清晰。目前将公路资产纳入企业资产进行财务核算的方式显然与国家《物权法》《公路法》[4]相关条款不符。三是平台化特征明显。市交通发展集团目前只有主要工作而没有主营业务，只能通过财政性资金补贴、资本金等方式获得项目建设资金，无法形成企业的营业收入。现有的财务资源无法给企业可持续经营发展提供财务保障，企业融资能力及偿债能力差，难以再承担替政府融资的功能。

3.2 投融资主体单一，传统投融资方式难以为继

中山市交通基础设施项目建设一直依靠政府信用，以土地储备为抵押获得贷款支持。截至2015年年底，市交通发展集团通过信贷融资、债券融资和项目融资等多种渠道，共筹集资金超过110亿元。然而，随着国家规范和清理地方投融资平台文件的相继出台，原来以交通集团为主体、以土地抵押的融资模式面临着收储主体不合法的问题。同时，近年银行提高了贷款门槛，不再接受储备土地“抵押贷款”，受中山市用地指标和建设规模限制，土地办证的难度越来越大，其间可能出现交易税费、闲置用地、折价抵押等诸多问题，大大加大了融资成本，这就导致了土地变现增值的空间不大，增加了土地变现不能完全覆盖贷款本息的风险，原来依靠储备土地获取贷款的方式难以为继。

3.3 融资渠道单一、融资结构不尽合理

由于投融资主体较为单一，使得融资渠道和融资方式受限，集中来源于信贷融资，缺乏市场化直接融资渠道，导致风险集中度较高。同时，由于高度依赖于信贷融资，其融资成本不断上升。其中，2012年流动性短缺、融资环境趋紧时，通过信托贷款的资金成本达到历史高位的10.25%。从融资结构上看，绝大部分为间接融资，直接融资较少；从融资期限上看，多为中短期；从融资资源保证上看，从储备用地、财务资源到已办证用地，要求逐步趋紧。因此受宏观市场环境和政策调控影响，中山市交通基础设施融资成本日趋增高，而资源要求越发严格，融资难度大幅增加。

3.4 偿债机制单一，投融资机制运作不够完善

目前执行的以地建路模式，偿债机制单一，最终还款资金来源高度依赖政府补贴和土地出让收益。一是“重建设轻运营管养”“重投融资轻偿债”的体制机制，忽视了建设公路是为市民长期提供良好的道路通行服务的本质。二是受投融资体制机制影响，“融资—投资—建设—运营管理—偿债”一体化的市场化运作模式在中山市实际上只是部分运行，直接导致了交通集团生息资产严重偏低、经营性现金流严重不足。现有财务资源无法给企业可持续经营发展提供财务保障，企业融资能力及偿债能力受限，交通基础设施建设机制难以有效运转。

4 对策与建议

针对中山市交通基础设施建设的特点及市交通发展集团发展过程中的实际困难，考虑到中山市交通基础设施建设任务的紧迫性需要，结合当前推广运用PPP模式良好的政策和制度环境，建议择机推动政府主导的市场化投融资方式，推进PPP模式在中山市交通基础设施领域的试点工作。通过实地考察调研学习，认真研究国内各城市交通基础设施投融资模式创新的成功案例，特建议如下。

4.1 加快政府观念转变

PPP模式的实质是引入竞争机制，其实现的关键是政府职能的合理定位和有效执行。在实操过程中，地方政府的商业意识和契约精神往往比PPP立法更重要。因此，地方政府应该转变观念，处理好政府与市场的关系，意识到“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”，注重政府监管水平和服务理念的提升，为社会资本打开投资之门。

4.2 加强组织领导，明确职责分工

政府从项目前期准备、招商推介、竞争性谈判、立法保障、融资担保、全过程监管等都起着至关重要的作用。浙江、江苏、安徽省等地方政府高度重视PPP的推广运用，成立了专门的PPP工作领导小组，落实一把手责任制。建议从市政府层面推动成立PPP工作领导小组，由市政府主要领导任组长，市发展改革局、财政局、交通运输局、国资委、金融局、法制局等部门相关负责人为成员，以有效的组织机构推进PPP模式规范有序发展。

4.3 加快制度设计与人才储备

一是搭建和完善制度体系。着手搭建PPP制度体系和政策保障体系框架（如政府购买服务清单、特许经营条例、购买干线公路服务补贴标准），为PPP的推广运用提供良好的实施环境和政策保障，并在实施过程中不断优化完善。二是PPP在我国属于新生事物，其有效运作涉及复杂的工程技术、法律、国际金融和财务等方面的专业知识和技能，市政府层面牵头组建包括技术、金融、法律、财务等专业服务队伍，需为PPP项目的推广应用做好充分的人才储备（包括政府官员和企业人才）。

4.4 “包装”优质项目，吸引社会资本

一是组合多种付费方式。根据PPP项目特点，将项目自身收入、消费者付费、政府补贴等多种付费方式有机结合。二是适当提高投资回报率。三是适当拉长特许经营期，选定在15～20年为佳。四是稍提高项目资本金率（超出国家项目资本金最低要求）。五是制定合理的风险分担及退出机制。由此以保证PPP项目收益可期、风险可控，具有一定的吸引力，预期达到“兼顾各方利益，实现多方共赢”。

4.5 选好项目试点，形成示范效应

交通基础设施项目公益性强、投资额大、建设周期长，符合PPP项目特点，同时在国内已有成功案例可供参考，建议选择条件成熟的干线公路项目先行开展PPP模式融资建设试点。在享受国家PPP试点项目的政策红利的同时，总结提炼经验，培养人才队伍，为未来PPP项目的推广提供直接的、可复制的经验。

参考文献：

[1]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J ]. 工程管理学报，2014（6）：75-80.

[3]城市基础设施投融资体制改革课题组.中国城市基础设施投融资改革研究报告[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.

[4]王守清，柯永建.特许经营项目融资[M]. 北京：清华大学出版社，2008.