浅析现行农村土地承包制度的完善

摘 要：2014年一号文件对我国现行土地制度进行了改革，并对农村土地承包制度提出了创新理念。农村土地承包制度问题是我国农村土地问题的核心，农村土地承包制度的科学性、合理性会直接影响到我国农业的发展。只有正视我国农村土地承包制度目前存在的弊端并勇于改革，坚定地贯彻一号文件的要求，才能推动农村经济的可持续发展。

关键词：一号文件；农村土地承包制度；完善；改革

1 农村土地承包制度存在的问题

我国目前实行的农村土地承包是指采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒淮等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。现行土地承包制度在《土地承包法》的约束规范下日益健全和完善，但依然存在一些问题。

1、农村土地承包立法仍然存在缺陷。现行《土地承包法》未完全打破对农村土地使用权流转的限制，仍然对农村土地在机体组织间和集体组织成员与非集体组织成员间流转设定限制条件，与市场经济所要求的生产要素充分流动、自由结合的原则有较大距离。

2、法律法规不健全，承包者利益难以保证。

土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段都没有明确的法律规定。政府部门随意调整农民承包土地的事件时有发生，农民对土地占有和使用不稳定，导致农民缺乏对土地进行长期投资的热情，土地经营短期化行为不可避免，土地资源处于掠夺式经营中，这种缺乏投资的土地，导致了农业生产条件无法改善，科技含量低，农业生产力无法提高，农民收入增长缓慢。

3、土地资源紧缺与弃耕、薄耕的矛盾。

由于进行土地分配承包时，只能在所在社区范围内承包土地，这种“社区界定”和行政壁垒使农民承包土地的数量、位置和质量受到很大的空间约束，土地配置的效率十分低下。同时城镇化占用了大量土地，许多农业用地也转化为了工业用地、建筑用地或城市居住用地，土地资源十分紧张。

4、土地流转不规范。

由于以前农村土地承包流转政策不具体、不配套，加之具体操作上的原因，土地承包合同及流转过程极不规范，主要表现在：有的土地承包合同不清，发包时未进行实地测量，土地面积、位置不准确；有的土地承包合同变更、解除时未订立书面合同，而且没在有关部门登记，出现地、证不符现象；有的是发包方私下发包、转让土地，没有履行合法的程序。

6、土地超小规模的平均化经营与社会要求提高土地的经济效益的矛盾。

目前土地的超小规模的平均化零散经营，不便耕作，影响水利设施和农业机械化的合理使用，使科学技术推广受到限制，固定资产利用率低，经济效益下降，与社会对提高土地使用效率的要求越来越远。

2 导致问题的原因

1、对《土地承包法》的贯彻落实不到位。

《土地承包法》规定了耕地的承包期为三十年，并且规定了调整土地或者收回土地的条件和程序，然而各地土地承包的落实情况极不统一，甚至同一个村的不同组之间，土地流转的规定也不一样。有些地方仍有十年大调整，三年小调整的做法；有的地方还出现超劳动力年龄抽地等现象。由于土地承包政策的多样化使土地承包权难以长久化，土地承包权无法稳定。

2、长期存在人地供需矛盾。

随着时间的推移，因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，使土地承包关系的稳定性与承包关系变更的矛盾始终存在。因承包期内实行增人不增地，减人不减地的政策，新增人口基本上分不到土地，法律对承包期内家庭人口的变化与土地承包经营权流转的矛盾没有规定，导致有的人可能从出生起就没有土地可种，人地矛盾问题十分突出。

3、土地承包合同不规范、权利义务不明确。

土地承包合同书填写得非常不规范，有的是村民自己填写或由他人代签；有的土地承包合同是发包方自行界定条款不完善，表述不准确，发生纠纷时双方各执一词；有的变更和流转合同缺乏必要的书面材料，致使许多情况下双方产生的纠纷，事实很难断定。

4、法律法规不健全，没有明确和统一的规定。

一方面，我国《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定农村的土地属于农民集体所有，但对“集体”的法律规定又不确定。另一方面，承包经营权的内涵不明确、不充分。事实上，现在农地的承包经营权仅是土地的耕种权。经营权从其本质上来说应该属于使用权。使用权就可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利，而作为具有使用权性质的承包经营权现在就仅仅只有耕种权、部分的收益权以及极小的处分权。这使得承包经营者无法充分行使自己的全部权利，在实践中必然使产权主体的利益常常受到损害。

3 完善土地承包制度的对策

（1）全面建立农村土地承包合同管理制度，形成管理和监督体制。各乡镇和农村经济管理部门应加强对签订农村土地承包合同的指导和监督，确保本辖区内所订立、变更的农村土地承包合同不违反法律法规和党的农村经济政策。农村土地承包合同应列入村务公开内容，增强透明度和群众知情权。

（2）切实开展农村土地承包合同的收集整理，稳妥解决合同中存在的不完备问题。当前要以《农村土地承包法》实施为契机，各乡镇要认真组织开展农村土地承包合同的清理收集，做到领导到位，指导到位，服务到位。坚持农村土地承包合同法律关系依法规范和调整，杜绝因村干部个人主观随意性，造成集体和群众利益受到损害。

（3）完善土地承包配套法规体系建设，及时修订现有的不合理的土地承包方面的法律法规，剔除单纯依靠户籍划分承包经营权等不合理规定，取消不必要的土地流转限制，确定农村土地承包经营权及承包合同管理的主体，明確其权利与义务，有效规范和监督土地承包合同的规范订立和及时履行。

（4）建立健全土地流转机制。在不改变家庭承包经营的基础地位的前提下，根据多数农民的要求，本着等值等量、有利于生产的原则，调整零散地块，使每个农户的承包地块相对集中；在人地矛盾较为突出的地方，根据协商一致、有偿互利的原则解决人地矛盾；在集体组织内部建立内部转包、转让的初级土地流转制度；在一定程度上剥弱土地超小规模经营的负面影响，普遍建立土地使用权的登记制度，为发育土地使用权交易市场打下基础。

（7）规范土地流转程序。建立健全统一的农村土地流转登记制度，在发包土地时应严格按照《农村土地承包法》规定的程序进行：选举产生承包工作小组；拟定并公布承包方案；依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；公开组织实施承包方案。

（8）对已依法签订承包合同的，要依法予以保护，以维护承包方的合法权益。对没有签定二轮延包合同的土地，可以按法律规定进行发包，承包期为二轮承包期剩余的时间。对土地确实分配不公、农民意见较大的村组，按照《村民委员会组织法》的相关规定，结合当地实际，可以考虑对土地进行部分调整。

参考文献

[1]王有亮：《关于农村土地承包经营制度的思考》

[2]丁关良：《农村土地承包经营权初论》，中国农业出版社。

[3]肖方杨：《集体土地所有权的缺陷健全完善对策》

[4]蔡永飞：《我国现行土地制度的由来、问题及对策》，《团结》杂志2013年第1期。

[5]黄达志：《现行土地承包制存在的问题及完善对策》

作者简介

蒋子皓（1994-），女，汉族，福建泉州人，华中师范大学法学院2013级本科生，研究方向：法学。