行政听证制度的效力研究

田芳

摘 要：随着法治建设的发展，民主化进程的加快，公民的法律意识的增强，越来越多的公民开始主张自己的权利。行政听证制度即是民主化的重要标志，又是公民行使自己权利的途径。但是由于我国不同于西方国家的国情，在实施行政听证制度的过程中出现一系列的问题，其中听证的效力受到多方关注，本文集中探讨听证的效力的现状及有关问题的解决方法。

关键词：行政听证制度；行政听证效力

1 行政听证制度的理论基础

在世界范围内，听证最早产生于司法领域，来源于英国的自然公正原则。其基本内容是：“任何参与裁判争端或者裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取起诉人一方的说明，而是要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其实施惩罚。”[1]随着这一原则在司法领域作用的加强，该原则对于法治建设的意义也逐渐显现出来，听证制度也因此被引入立法和行政领域。

在现代，行政听证制度是行政程序法的重要制度之一，各个国家基于本国自身的国情设立行政听证制度，因此，在不同国家，行政听证制度的理论渊源也有所不同：

首先是英国的自然公正原则，该原则是行政听证制度的最初发源地。虽然自然公正原则在英国最初仅适用于司法领域，但是由于英国是判例法国家，并且在仅有的成文法中未对该原则的适用范围做明文规定，因而在之后的法律实践中，法官们将该原则的适用范文不断扩大，最终使该原则进入行政程序中。这一原则始终包含两个最基本的程序规则“（1）任何人或团体不能作为自己案件的法官，（2）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。”[2]由此可看出，在英国要听取另一方的意见，未听取对方意见或未经对方辩护而作出裁判是无效的。所以，英国的自然公正原则是其行政听证制度的理论来源。

其次是美国的正当法律程序原则。美国的这一原则包含程序和实体两方面的内容，前者主要指在做出可能影响当事人利益的决定前必须严守法律程序从而保障程序上的公正；后者主要指立法过程中必须依照法定程序立法。行政听证制度本身是一种行政程序制度，因而正当法律程序原则是行政听证的理论来源。

再次是德国的依法治国理论。德国的依法治国理论最初仅是形式上的，只要行政机关未违反法律的规定就无需为自己的行为负责。在经过长期的发展后，德国的形式上的依法治国才逐渐转变为实质上的依法治国。德国承认了依法行政的原则，对于行政机关做出有可能损害相对人利益的决定前，相对人享有听证的权利。

最后是我国行政听证制度的理论来源。我国行政听证制度是从国外引入的，而非从本国自身发展起来的。曾有学者说“民主政治的理性表现就在于程序的理性，而民主的可贵，尤其表现在程序的正义。如果程序不够周延或者有违正义，就无法真正达到民主政治之目的，因此民主社會特别强调程序的价值。”[3]因此，民主和程序是不可分割的。民主要求公众参与到行政过程中，行政听证制度则为公众参与行政提供了一条通道，公众能够发表自己的意见、为维护自己的利益而进行辩论，实现民主。当前我国正在建设法治社会，大力发展民主，并且我国宪法规定了人民民主的原则，我国行政听证制度的设立是符合我国国情和宪法精神的。

2 我国行政听证效力的现状

现代程序法上的听证是广义的听证，几乎涉及行政领域的各个方面、范围十分广泛。有学者对行政听证制度的含义作了界定“所谓行政听证制度是指行政机关在制定法规、规章或其他规范性文件或作出直接影响利害关系人权利、义务之决定前，广泛听取有关人士的意见，以使决定公正、合理的程序性法律制度。”[4]我国对行政听证制度的法律规定较为分散，分别规定于《行政许可法》、《行政处罚法》等不同法条中。虽然没有统一的规定于一部法律中，但行政听证制度仍是由法律明确规定的，违法规定是需要承担相应法律责任的，是具有法律效力的。

1.我国行政听证效力的价值

第一，理论上行政听证制度符合世界发展潮流、适应我国法治建设和民主化进程的需要，是基于我国国情而设立的一项程序性制度，具有重大意义。首先，就行政听证制度本身来讲，从世界各国实践中可以看出这一制度具有很高的优越性，不仅能够体现程序正义，而且能够通过保证程序正义从而实现实质正义，同时还保障了公民参与行政，促进了民主的发展。行政听证制度能够为我国目前的法治建设事业和民主化进程作出巨大贡献。其次，有助于公众参与行政和行政机关裁量的均衡。法律对行政听证制度的规定既是行政相对人享有的监督行政主体的权利，同时也是行政机关应当听取行政相对人意见、举行听证的义务的规定。听证制度通过行政相对人对行政主体的监督来制约行政机关自由裁量的行使，同时也有利于公众参与行政。因此，行政听证制度能够通过听证的形式来保证公众参与行政并监督行政机关行使权力，以确保行政机关合法行使自由裁量权，使公众参与行政和行政自由裁量之间得以均衡。再次，有助于增强行政效率。行政听证是在事前听取相对人意见的一种程序性制度，在还未作出可能损害相对人的利益的决定前，由相对人发表意见或为自己进行辩护。尽可能的维护相对人的权益，减少行政机关的违法行为，从人提高行政效率，避免了事后救济。这样也有助于减少行政成本。最后，行政听证制度也是一种公众意见表达渠道，有助于行政机关真正的了解公众的需求和要求，改善了过去一切事物均由行政机关拍板决定的情形。

第二，实践中，我国行政听证制度的效力却大打折扣，远远没有发挥出其理论上应有的效果。目前我国行政听证制度虽然有法律明文规定，具有法律效力，但在实践中却常常避免使用或者仅流于形式。听证制度自身的优越性完全没有发挥出来。同时由于使用过程中出现的诸多问题，使得该制度有时甚至会降低行政效率，削弱公众对行政机关的信任程度。不过，该制度在中国的出现始终是一种进步的表现，表明了我国行政领域未来的发展趋势，也是对建设法治社会、民主化的必要尝试。

2.我国行政听证效力存在的问题

我国行政听证在其效力方面所面临的问题实际上就是如何能使听证发挥其真正的作用，确保实质上的正义。

我国行政听证效力的发挥受到局限，究其原因主要有如下几点：第一，当前，我国虽然致力于建设法治社会，但起步晚，现在在行政执法过程中仍是重实体、轻程序，行政机关仍处于管理地位。在实践中，行政听证发挥的作用仍有待加强，需要更加充分的听取群众的意见；第二，公民的法律意识比较薄弱，没有积极的去维护自己的权利，公民基于这样那样的原因往往会忽视掉自身有要求听证的权利 第三，我国听证制度法律规定分散，不统一，没有形成体系。目前，我国行政听证制度分散的规定于多部单行法律文件中，如《行政处罚法》、《环境影响评价法》、《价格法》、《行政许可法》、《立法法》等。而这些法律由于各自调整不同领域的内容，因此，虽然都规定了行政听证制度，但彼此间仍存在差异，甚至彼此之间还有矛盾。此外，虽然上述多部法律、法规中都规定了行政听证制度，但是缺乏具体的操作性规范，实用性较低。例如《价格法》中完全就没具体的听证程序规定，《行政许可法》等虽然有程序性规定但可操作性低，缺少对听证主持人的权利、义务，举证规则，听证笔录的内容、效力等的规定；

3 我国行政听证效力问题的解决

加强法治建设，建设服务政府，立足于我国的基本国情，逐渐改变传统上重实体、轻程序的观念，使实体和程序并重。通过改善法治环境，转变实体至上的传统观念，使得行政机关认真对待行政听证，从而促使听证的效力得以真正发挥。

注重提高公民自身法律意识。在当前我国行政机关仍处于管理地位的情况下，公民为维护自身的合法权益要认识和了解法律，能够运用法律赋予自己的权利维护自己的利益，监督行政机关合法行使行政权力。所以，公民应学会主张要求举行与自己利益相关的听证会。

完善和统一行政听证制度的相关法律规定，主要包括以下几个方面：首先，扩大行政听证的适用范围，在国外，行政听证的适用范围十分广泛，基本涵盖了行政的各个领域，但是在我国仅限于目前法律规定的几个领域中，行政听证制度的目的在于使行政机关听取对方的意见以保障相对人的合法权益，因而笔者认为应当尽可能的扩大行政听证的范围，将更多的有可能损害相对人权益的行政行为涵盖进来；其次明确听证主持人的设立及其权利和义务，听证主持人引导整个听证会的进行，所以听证主持人直接关系着行政听证制度的效力的发挥，因此应在法律中明确规定出听证主持人的资格及相应的责任与违反法律后应承担的处罚，只有这样才能确保听证主持人公正、真实的举行听证会，从而有助于正确的行政决定的作出，实现程序正义；再次要提高听证笔录的效力，举行听证会后行政机关应依据听证笔录作出行政决定，如果听证笔录仅具有参考价值的话，行政听证极有可能变为形式主义，所以“在美国，行政机关作出决定只可以基于听证笔录，案卷排他性原则是正式听证的核心，否则听证程序会成为一种欺骗行为而毫无实际意义。”[5]

4 结语

行政听证制度符合民主的要求，有助于程序正义的实现，并且该制度赋予公众监督行政机关行使权力的权利，促进公众参与行政，增强行政效率，节约行政成本，该制度的实行具有重大意义。行政听证制度在我国发展的时间较为短暂，在考虑我国国情的基础上，从国外引入的这个制度。因此，这一制度在国外虽然发展的很快且效果显著，但是引入中国后其效力的发挥受到限制，相关法律规定分散，听证大多流于形式。当然这并不证明该制度在我国无法发展，实际上这一制度是符合我国未来发展趋势的。因为我国在不断的进行法治化建设，推动民主化进程，在这种情形下，行政听证制度也将更加完善并发挥其应有的作用。

参考文献

[1][英]戴维·M·沃克；《牛津法律大辞典》，北京社会与科学发展研究所翻译，光明日报出版社1989年版，69.

[2]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社1987年版，152.

[3]徐显明.论法治构成要件[J].法学研究，1996，3.

[4]杨海坤.跨入21世纪的中国行政法學[M].北京：中国人事出版社，2000：450-451.

[5]王名扬.美国行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，1995：387-388.