民政创新环境分析——基于鄱阳湖生态经济区的调查

刘翀　邹晓文

民政创新环境分析
——基于鄱阳湖生态经济区的调查

刘翀邹晓文

摘要：民政创新环境是指客观环境对民政创新主体带来的正反向影响。民政创新环境包括政策环境、服务对象环境、社区环境、民政自身环境4个方面，其中政策是导向，服务对象是目标，社区是平台，民政自身是主导。通过对民政工作创新面临的政策环境、服务对象环境、社区环境、民政自身环境的分析，可以有效地就民政工作创新的衡量标准、重点领域、改革策略、保障措施等提出应对方略。

关键词：民政工作创新环境鄱阳湖生态经济区

刘 翀，深圳市新秀小学一级教师（深圳518011）；邹晓文，新昌县澄潭中学二级教师（绍兴312530）。

在全球化和市场化日益加深的今天，竞争无处不在。如何提高竞争力？创新是惟一出路。建立鄱阳湖生态经济区，是江西经济发展的一个切入点。理论上的区域创新是指一个地区将知识转化为新产品、新工艺、新服务的能力，其中知识、创新能力、知识流动能力、企业创新能力、创新环境和创新绩效等5个要素相互联系、相互影响、相互作用（张莹、张宗益，2009）。而任何创新发展的实现都离不开一定条件，如，物质、创造主体能力、政治环境、文化导向等。

民政创新环境是指客观环境对民政创新主体带来的正反向影响。从一定意义上来说，创新环境比创新能力和创新资源更重要。鄱阳湖生态经济区的民政创新处于全球化的、鄱湖亚文化的情境，具有多元的特点。本研究只对直接作用于民政创新的政策环境、服务对象环境、社区环境、民政自身环境进行分析。如图：

图1　民政创新环境

在民政创新环境中，政策是导向，服务对象是目标，社区是平台，民政自身是主导。然而由此所形成的环境系统又相互影响，形成条件和因果关系，并形成合力，使民政创新环境系统始终保持良性运行。

一、政策环境

政策环境是指政府或者组织保持民政创新良性运行的制度安排。政策的工具作用反映了政府一定时期资源流向和投入偏好。自鄱阳湖生态经济区建设以来，国务院和江西省政府对如何推进民生工程和社会建设已作了深入部署，并出台了相关的政策。

2010年11月30日，民政部与江西省人民政府签订了共同推进鄱阳湖生态经济区合作协议。这是国家政策对湖区民政领域支持的具体落实。这份合作协议强调：“结合江西实际和推进鄱阳湖生态经济区建设需要，民政部将以服务和促进鄱阳湖生态经济区建设为目标，以推进民政工作改革创新为主线，以促进民政资源优化配置和综合利用、推进民政公共服务均等化为着力点，以健全城乡社会救助体系，提高减灾救灾能力，建立适度普惠型社会福利制度，完善优抚安置保障体系，探索社区、社会组织、社会工作联动机制，创新民政专项社会事务管理机制，加强民政基层基础建设为重点，从政策研究、规划编制、体制创新、资金支持、项目扶持、经验推广、人才交流等方面，进一步加大对江西民政工作的指导和支持力度。”

江西省政府和相关设区市政府将推进鄱阳湖生态经济区民政改革列入十二五规划，明确目标，制定措施。为鄱阳湖生态经济区民政事业加快发展营造良好环境、创造有利条件。

江西省民政厅及时提出推进建设鄱阳湖生态经济区的工作目标。即：始终坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的工作理念，牢固树立“生态立省、绿色崛起”的思想观念，着力推进民政领域的重点业务和关键环节的改革创新，促进鄱阳湖生态经济区民政资源优化配置和综合利用、民政事业集约化发展、城乡民政基本公共服务均等化，加快形成民政事业改革发展的区域优势，充分发挥民政工作在促进鄱阳湖生态经济区建设中的基础性作用①引自中共江西省民政厅党组（意见）赣民党字［2010］18号：关于开展“鄱阳湖生态经济区、探索科学发展新路子”主题教育活动的实施意见。。

二、服务对象环境

传统意义的民政服务对象仅局限于鳏寡孤独和军属烈属。但是，随着经济社会发展，民政职能越来越宽，民政服务对象也不断扩大。本研究认为，民政服务对象有直接服务对象和间接的服务对象两种。直接服务对象是指在民政设置、民政行为影响下生活处境得到改变的群体，如五保户、孤儿、低保人群等。民政部门为直接服务对象提供物质性、精神性、表达性服务。间接服务对象是指通过民政部门政策影响的群体，这些群体的直接管理和服务者还有其他部门，如社区内居民、社会组织成员等，民政部门为他们提供的是一种原则和规范，本质上是一种文化服务。

本研究仅分析直接服务对象所构成的环境系统，即目前民政对象所面临的问题和解决办法。

（一）民政对象的需求

弄清楚民政对象的需求是做好民政工作的基础。调查发现，鄱阳湖生态经济区的民政对象面临着物质性需求、精神性需求、表达性需求、观念性需求等（见表1）。物质性需求处于第一位，似乎这是一个不值得印证的问题，但是，其中一些变量的测评结果值得深思：主要成员文化水平低（非常急迫的占30.6%），比较懒惰（非常急迫的占27.2%），心理压力大（非常急迫的占25.3%），赌博（非常急迫的占24.5%），不愿意从事苦重的工作（非常急迫的占31.3%）。这些问题所反映的是消除贫困面临着很大的挑战，民政救助的价值伦理受到道德拷问。

表1　鄱阳湖生态经济区民政对象当前需要解决的问题

尽管较多人（43.4%）认为，当前政府要帮助民政对象解决物质生活困难，但也有相当一部分民政对象的问题不单是刚性的生存问题，还要从精神生活、情绪纾缓等方面进行有效地介入（见表2）。19.2%的访谈对象认为民政对象需要多开导做思想工作，23.4%则认为需要多从信心层面给予力量。

表2　鄱阳湖生态经济区当前解决民政对象问题的着重点

（二）服务对象的求助

王思斌（2010）较为深刻地阐述了中国人的求助问题。他认为，儒家的孝悌和亲情，道家的自守自持形成了指导中国一般民众基本的求助哲学。在求助的过程中，人们一般遵循着差序格局。由于城乡之间求助结构的差异，造成救助资源的两种不同走向，农村求助基本上是自助和互助，即通过家庭与家族的自助、邻里与亲友的互助来满足需求；特殊对象则通过身份指认而得到政府帮助。鄱阳湖生态经济区的民政对象也深受中国传统求助文化的影响，救助结构还没有得到根本改变。需要指出的是，求助结构随着经济社会发展，政府救助实行国家义务，公民受助的是一种国民待遇（贾楠，2009）。但是，求助是一种文化，特别对于爱面子的国人来说，虽然身处困境，遇难求助却有自己的规则（见表3）。

表3　困难时期鄱阳湖生态经济区民政对象的求助顺序（N=265）

从上表可以看出，家人、亲戚、家族人仍然是民政对象困难中的依靠力量，由血缘凝结的守望相助的社会基础在经济社会发展中发挥着稳定社会的作用。而变量“乡镇街道”和“村（居）委会”却在求助顺序中显示着优势。然而民政对象在出现困难的时候自己并非无动于衷，首先他自己要进行自我修复（见表4），有40%的调查对象认为会这样做。这种情况，社会工作称为抗逆力。抗逆力也称复原力。指的是人与生俱来在面对失序、疾病和干扰时，即有一种自我疗愈的能力和趋向圆整的趋势。抗逆力发挥作用过程中，人们有两种调适反映：一为尽管有威协或者危险存在，仍然维持正常发展；另一为从创伤中康复（宋丽玉、施教裕，2009）。

表4　鄱阳湖生态经济区民政对象处理生活困难时的表现

（三）服务对象求助时的表现

民政对象处于一个较特殊的环境中，他们面对困难时的心态比较复杂，“求人不如求已”，这是中国典型的求助哲学。这种文化心理使得民政对象的环境系统存在着封闭性。突出表现在，一些民政对象在求助过程中感到环境压力感和自身无力感（见表5），有28.7%的调查对象认为民政对象在求助过程有自卑心理，有19.6%的调查对象对此持怀疑态度。

表5　民政对象向政府求助时是否感到自卑？

自卑心理导致民政对象遇到困难需解决问题时特别注重社会资源和社会支持网络（表6），调查显示，35.5%的人注重非正式社会系统而忽视或者怀疑正式系统。

表6　鄱阳湖生态经济区困难时民政对象找政府解决方式

三、社区环境

滕尼斯认为，社区是一切亲密的、秘密的、单纯的生活共同体，有着共同的语言、习俗、信仰，并按照这些既定的方式去生活（斐迪南·滕尼斯，2010）。社区概念的核心内涵在于共同的文化归属、自然形成的内聚力。费孝通表述为：“社区是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。”自20世纪90年代，我国大力推进社区建设以来，对社区有了进一步认识。社区是进行一定社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人群及其活动区域，其形态存在于一定的地理空间、一定的人群，面临共同的问题和利益，形成互动关系（郑杭生，2003）。

当前，鄱阳湖生态经济区的城乡社区建设取得较大成绩，根植于社区的民政工作得到了广大社区居民的大力支持。社区因自身固有的政治、文化、维系、服务等功能，使其注满了物质性资源、情感性资源、看护性资源，为推进生态民政的创新发展打下了良好基础。

（一）已经形成“有事情找民政”的社区认同

社区是党和政府联系和通向人民群众的基层组织。随着党的工作重心往下移，社区承载力和认同度就显得特别重要。民政部门实现着和维护着社区内广泛的民权、民利，如果得不到社区居民理解与支持，就很难将为民谋利益的理念落到实处。在鄱阳湖区的每个社区居委会（村委会），都有1名成员负责民政工作。这是党和政府伸入基层的脉搏——感知群众的冷暖，同时，群众通过它，表达最能最急切的呼声，使高层领导与普通百姓的心贴在一起。

个案1

问：在社区里，最被人们认同的部门是什么？

答：您是说被居民喜欢的部门吧，那就是民政部门。民政部门上管优抚对象，下管困难人群。对老百姓的生活知冷知热，特别是人们生活上有困难时，都会找到社区里的民政福利委员说说、谈谈，把心里的苦闷倾诉出来。前些日子，老范的儿子大学毕业没工作，到民政局要求帮助解决他儿子工作问题。老范当时也是抱着试试看的心理，因为老范之前托亲委友在外面为他儿子找了不少单位，都没有成功。老范性子急，他家经济条件不好，他爱人长期生病。区民政局与街道和居委会协商这事后。便以民政部门名义向社区内的企业去函和上门洽谈，经过近一个礼拜的努力，终于将老范儿子安排进社区内一家电子企业，老范儿子是学计算机的，专业对口。类似的事情，在社区还有好多。特别是年纪较大的文化水平较低的社区居民，为了他们，民政部门就与家政服务公司或者保洁公司签订长期的推荐用工协议。只要居民有需要，并符合用工单位的要求，社区民政福利委员会都会努力推荐。可以说，社区居民有困难，首先想到的是民政部门，他们说，民政部门是“活菩萨”。

从个案1中老范对民政的信任可以看出，鄱阳湖生态经济区的民政工作的社区认同度较高，基本形成有困难找民政的社区理念。社区认同为民政工作在鄱阳湖生态经济区实现跨越式发展打下了良好的基础。

（二）民政工作在社区中有较大的影响力

社会影响不仅体现某个组织或者某个人在人群中的一种感召力，而且体现人群对这个组织和这个人的追随和服从。社会影响是民政部门动员和整合社区资源的群众基础，有了这个基础，民政的改革发展就具备了事半功倍的条件。

个案2

问：您刚才说，民政干部在鄱阳湖区很受欢迎，讲讲具体的事。

答：我们乡的张村因为山界问题与黄村发生矛盾，两村的干部协商了好多次都没有解决问题。乡党委曾经也派出工作组到两村做工作，也没有奏效。党委书记非常着急，一怕引发群体事件，二怕两村群众到省里上访。有一天，县民政局到乡里检查工作，听说两个村在闹别扭。调查组主动到张村做工作。张村曾是县民政局挂点扶贫村。民政局干部大部分在张村的农民家里住过，与邻居李村的关系也不错。当时乡里一些领导担心民政局介入会使问题复杂化。不想，县民政局硬是不到几天把问题解决了。

问：他们是如何解决的？

答：第一，民政局干部会讲理，以理服人，他们到县档案馆查找到了两个村的界址原始存根，使两个村一直纠缠的“结”被一下子解开了。第二，心平气和，不像有的干部一味地压制百姓，其实越是压制，越会让百姓觉得你有鬼。而是把问题摊开，使大家心里明明白白。第三，关键还是民政部门在百姓心里有影响，老百姓信服民政干部。

个案2中是湖区某县民政部门工作方式方法的一种展示。可能“怕出事”是现时一些行政部门领导一种行政思维，他们把自己的“帽子”看得很重，而对群众的事情往往采取软拖、硬推、强压等，但这种工作作风在实际中很难得到社区居民的认同。换一种思维做工作固然重要，但长期工作中形成的影响力也不容忽视，而这种影响力的形成需要长期的行政习惯的养成。

（三）民政工作的根深扎于社区，成为一种社区记忆

20世纪90年代初社会主义市场经济改革带给中国社会最大的改变是许多单位人成为社会人。在这个转移过程中，民政部门以其出色的工作发挥了重要作用。

个案3

问：老张，您说说是如何与民政结缘的？

答：2001年那年，我们企业破产了，我夫妻双双下岗。当时，我们家的生活一下陷入较大困境中：72岁的患糖尿病母亲没钱买药，正在读高中的一双儿女面临失学。而企业领导硬是说我家不符合低保条件，原因是我家有房、有彩电、有冰箱。但那些所谓的奢侈品是我经济好的时候买的，现在经济条件差了是否要将它们当了买米？我想不通。多亏民政干部客观公平，到我家进行细致入微的调查，最后把我家纳入最低生活保障。

问：已经过去十多年了，您还在“低保”吗？

答：没有，我已经出来了。我的两个儿女均已经研究生毕业，现在他们有了稳定工作。我非常感谢民政在关键时候帮我家度过困难。民政救苦救难是我家的一笔精神财富。

如果说，计划经济条件下民政部门只是“发发钱，拜拜年”（其实，这是社会上对民政工作的误解），那么，社会主义市场经济所带来的社会风险和社会问题，使得民政部门部门走到历史的前台，并在我国经济“软着陆”的过程中大显身手，赢得较多的民心，特别对于那些曾经旱涝保收的国企下岗职工，一下使他们的生活与民政工作联系在一起，并成为一种稳固的社区记忆。

四、民政自身环境

认识清楚民政自身环境，对于民政工作者自己来说，是有一定的难处，往往“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。对民政自身情境的理解，在以往的时候更多地站在民政系统本位上——民政是政府的，所以永远是对的，而且，在政策的推行和实施方面显得更为坚定。

（一）对民政对象的理解

民政对象是什么？看起来，这是一个很不值得讨论的问题。实际上，作为民政对象服务的工作者，如果不懂得今天民政对象的意义世界，那么他就可能难成为合格的民政干部。表7反映出民政工作者在工作场域中对服务的态度。发现大多数人能够个别化处理民政对象的问题和大多民政部门在制订决策的时候征求民政对象的意见。但也有80.1%的人会将民政对象的隐私向自己的领导汇报。

表7　鄱阳湖生态经济区民政工作者所持的某种工作态度

民政工作者了解民政对象的诉求的途径从表8可以看出，多角度地（“听他自己的诉说”“实地考察”“调查相关人与事”）探求民政对象的问题，使民政部门了解到的问题贴近实际，这是民政部门的追求。

表8　一般用什么办法了解工作对象的问题

对于如何对待民政对象的诉求，也有不同的办法（表9）。用得最多的还是脚踏实地到他们家里仔细调查核实（59.6%）”，尽管这种办法比较传统，但贴心、暖心，深受困难群体的欢迎。

表9　当民政对象向您反映情况后，您通常如何做？

对于那些暂时陷入困难的人群，民政部门往往是“授之以渔”——增强造血功能，而对于那些“不救不活”的人则“授之以鱼”——加大输血力度。表10显示有58.9%的民政工作者认为自己的工作对象通过国家救助和自身的努力能够改变命运。

表10　在工作中，您相信民政对象能改变自己的命运吗？

（二）对建设鄱阳湖生态经济区的理解

在推进鄱阳湖生态经济区生态民政建设的过程中，民政工作者对此项工作的理解到不到位非常关键。因为人是最活跃、最关键的因素。表11表明：在民政工作参与鄱阳湖生态经济区建设的过程中，42.3%认为民政工作迎来了难得的发展机遇，26.0%认为将改变当前民政工作的发展方式，15.8%认为民政对象将得到更多实惠。

表11　民政工作融入鄱阳湖生态经济区建设的意义

民政工作者对《鄱阳湖生态经济区发展规划》的了解还停留于比较粗浅层面。表12表明，处于“一般熟悉”的居多，占52.5%。而“非常熟悉”的较少，仅7.2%。

表12　对《鄱阳湖生态经济区发展规划》内容了解程度

《鄱阳湖生态经济区发展规划》是推进鄱阳湖生态区一切工作的纲领性文件，如果不对此进行深刻的理解，就很难有针对性地对当地民政工作作出切实可行的部署。从调查的情况来看，有些民政工作者目前还处于一种观望状态：16.6%根本没有思考过，51.3%作过一些思考，仅32.1%思考过（表13）。

表13　生态经济下民政工作者对民政工作发展的思考情况

五、结语

鄱阳湖生态经济区建设是在中国改革开放取得巨大成就、中华民族实现伟大复兴关键时期以及江西经济社会取得全面进步的背景下推进的。可以说，民政工作创新发展的各种条件都已具备。但是，民政有其自身的行业运作模式，所要求的创新发展条件要求也有着独到的行业特点。通过对民政工作创新面临的政策环境、服务对象环境、社区环境、民政自身环境进行分析，可以有效地就民政工作创新的衡量标准、重点领域、改革策略、保障措施等提出应对方略。

［参考文献］

［1］张莹、张宗益，2009，《区域经济创新环境对创新绩效影响的实证研究——以重庆市为例》，《科技管理研究》第2期。

［2］王思斌，2010，《社会工作本土化》，北京：北京大学出版社。

［3］贾楠，2009，《中国社会救助报告》，北京：中国时代经济出版社。

［4］宋丽玉、施教裕，2009，《优势观点——社会工作理论与实务》，台北：洪叶文化事业有限公司。

［5］［德］斐迪南·滕尼斯著，2010，《共同体与社会性——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京：北京大学出版社。

［6］郑杭生，2003，《社会学概论新修》（第三版），北京：中国人民大学出版社。

编辑/陈建平

［中图分类号］D632

［文献标识码］A

［文章编号］1672-4828（2016）03-0075-010

DOI：10.3969/j.issn.1672-4828.2016.03.009