在合法与有效之间：一个外地务工人员社会组织的形成与运作

王才章

（中山大学　社会学与人类学学院，广东　广州 510275）

在合法与有效之间：一个外地务工人员社会组织的形成与运作

王才章

（中山大学社会学与人类学学院，广东广州 510275）

在政府推动社会组织发展的背景下，社会组织获得很大的发展空间。文章以一个外地务工人员社会组织为个案，通过对其形成与运作进行描述和分析，指出在政社合作过程中，对于社会组织来说，需要以有效性获得合法性，此即社会组织的形成。而政府则以给予合法性来推动社会组织发挥有效性，此即社会组织的运作。社会组织的合法性和有效性可以相互转化，但对于依靠非正式途径参与社会治理的社会组织而言，其治理有效性也将面临挑战，并影响合法性的获得。

合法性；有效性；外地务工人员；社会组织

一、问题提出与案例介绍

（一）问题提出

伴随着政府对社会组织管理政策的变化，社会团体的发展也是起伏不定。从1988年至1992年是社会组织迅猛发展时期，而在1993年至2005年期间，社会团体的发展出现停滞甚至下降，直至2006年起社会团体开始超过90年代的最高水平，数量继续增加。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，其中社会团体31.0万个，民办非企业单位29.2万个（从1999年开始登记注册），基金会数量变化相对较小，共有基金会4 117个。［1］从图1可以看出，在80年代至90年代之间，社会组织的发展波澜起伏。进入21世纪以来，政府对社会组织的作用越来越重视，相关的培育扶持政策也相继出台，社会组织又开始获得一个新的发展时期。从社会组织的整体发展趋势来看，社会组织数量的变化与政府社会组织管理政策的演变息息相关。但是在具体社会情境中，社会组织是如何形成的，以及形成之后又是如何运作的，政府在社会组织的形成和运作中发挥怎样的影响，这是文章所关注的。

图1 社会组织发展趋势图（1988—2014）

文章尝试以一个外地务工人员社会组织为个案，该案例反映了在创新社会治理背景下，基层政府通过改变传统的社会管理方式，吸纳社会力量，最大限度地发挥社会组织的作用，但是同时又以各种方式规避社会组织带来的社会风险。这对于深入理解社会组织如何形成、以及“政社互动”具有重要的理论意义。

（二）案例介绍

C市S街道地处繁华商业圈，每年预计吸纳来自全国各地20多万流动人口。这些人大多来自湖北、湖南、江西、福建等省份，在这些群体内部有一些非正式的老乡组织，这些老乡组织在调解、宣传信息、维护治安等方面发挥了一定的作用。2012年12月，C市S街道在探索流动人口管理和服务方面开创了一种新的思路，即“用外地人来管外地人”。街道政府鉴于老乡组织原有的功能，开始着重培养这些老乡组织的自我管理功能。而他们的思维主要是，发挥“熟人效应”，发挥社会组织在老乡中的作用，实现在陌生人群体中的熟人治理功能。具体是推动成立一个社会组织，并且在社区设立分会，每个分会有分会长1名，会长、分会长、秘书长主要是由那些有“有一定成就、能说得上话”的人担任。这个组织目前有1 000多位会员，经费主要来自于C市X区总工会的出资和政府资助，同时也有捐赠及会员自筹经费。为了解决组织的资金问题，S街道还计划推动该组织发起成立一个社会企业。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

首先是关于社会组织形成的研究。根据社会组织的形成和起源方式将社会组织分成不同类别，有“自上而下型社团”“自下而上型社团”和“外部输入型社团”三种类别。［2］根据推动社会组织形成的不同群体划分，中国社会组织发展存在政治精英主导的威权诱导型、知识精英主导的民主倡导型、经济精英主导的财富推进型三条可能道路。［3］根据城市政府结构对社会组织发育影响的不同，不同城市社会组织发展呈现多中心治理的萌芽状态、政府相对开放的自主发展和行政主导的单一模式。［4］这些研究指出了在国内，政府对社会组织形成的重要性。

其次是对社会组织的运作研究。从深层次上看，中国社会组织的发展取决于当代中国公共性的有效生产，公共性的生产是社会组织立足社会需求的重要保障，也是其保持社会活力的重要依托。［5］由于公共性生产不足，总体上看，社会组织的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，在总体上呈现“依附式自主”特征。［6-7］所以社会组织的运作呈现出“组织外形化”的现象，即组织的形式与运作的不一致。［8］随着政社合作的推进，社会组织也借机获得合法性、生存资源及发展空间。［9］但是这种发展空间具有很强的内生不稳定性，既有可能推动国家与社会良性相依的格局，也有可能导致行政体系对社会力量的重塑。［10］

在过去20年里，“公民社会”与“法团主义”两大视角主导了社会组织研究领域，研究者需要跳出单一维度的陷阱，解释经验现象在多个维度上的分化，探索社会组织内部群体生活特征。［11］文章主要从基层政府、社会组织两个维度考察一个外地务工人员社会组织的如何成立，以及如何运作，以全面解释社会组织的形成与运作逻辑。

（二）分析框架

任何组织都不能脱离外在环境而存在。当一个组织本身不断受到外在的价值观念、制度的影响，而且这种影响超越了组织内部的技术需要时，那么组织就在经历一个制度化的过程。［12］70-71组织分析的制度学派指出，组织面对两种不同的环境——技术环境和制度环境，两种环境对组织的要求不一样，技术环境遵循效率机制，而制度环境要求组织服从“合法性”机制，合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。［12］72-75

对于社会组织来说，其制度环境主要是来自公众、行业、政府及法律对社会组织的界定和规范，社会组织不断适应外界要求的过程即“合法化”。而其技术环境主要是社会组织在其业务范围内展现出来的效用，即社会组织的有效性。社会组织要生存和发展需要获得外部合法性，外部合法性包括社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性。［13］不同类别的社会组织对合法性的要求不一样，但是对于需要政府认可及依赖政府资源的社会组织来说，政治合法性是最重要的。对于这些社会组织来说，需要以有效性获得合法性，此即社会组织的形成过程。而政府则以给予合法性来推动社会组织发挥有效性，此即社会组织的运作过程。（见图2）

图2 分析框架

三、合法性获得：社会组织的形成

外地务工人员社会组织的形成，一个方面源于政府治理理念转变，吸纳外地人参与社区治理的需求；另一方面源于外地务工人员自我保护的需求。对于外地务工人员来说，自然的组织体系是老乡组织，这种组织是不被政府承认的，且活动受到政府监视。在创新社会治理背景下政府尝试将这种自然存在的老乡组织解构，组建一种合法的新型社会组织。

自2014年10月至2015年1月，笔者以项目评估员身份对C市社会治理创新项目进行评估。外地务工人员社会组织是S街的一个社会治理创新项目，出于评估及研究需要，笔者对该组织进行了大量实地调查。文章所用的数据和文字材料，主要来自笔者的非参与式观察、会议记录、个案访谈以及政府文件，其他二手资料也对案例分析提供了重要参考。①为了不对受访者或单位造成不利影响，本文对相关地方及人员进行匿名化处理。

（一）成立缘由

1.基层政府：创新社会管理

从政府角度，特别是从基层政府角度来说，主要考虑在经济发展过程中如何维护社会稳定，而维护社会稳定不能沿用过去施压的方法，特别是在十八大之后广东开始大力倡导社会建设，从省政府到基层政府，要求进行社会管理创新，而这种创新体现为政府在社会管理过程中，引导公众积极参与。该街道C书记在该社会组织成立大会上的讲话认为：

建立树状化社会组织管理架构，将更多社会力量纳入进来，并以此为抓手，实现全街一盘棋。（M—CSJ201212）②引文代码是根据引文性质、姓氏、资料获得时间进行编码，引文性质包括访谈内容（C）和会议讲话（M）两类，资料获得时间主要为20141226、20150106等。

该街道负责社会组织筹建的干部LZR则更为务实，他表示成立这样一个外地务工人员社会组织目的就是为了街道的治安，针对该街道流动人口非常多的情况，他认为应该引入外地人的力量参与管理，这是政府主动吸纳社会力量参与社会治理的表现。

2.务工人员：结社需求

对于外地务工人员来说，他们之中本来就存在一些非正式的老乡会组织，而这些组织是得不到政府承认的。但是这些以亲缘、地缘关系组成的老乡会组织，却实实在在的在社区中发挥了一定的正功能。基层政府也正是看到了这一点，才推动这种老乡会组织的转型。该组织一个负责人GHZ在接受访问时，向笔者表达在2012年组织成立时他们就已经开始做一些调解活动。

当时我们这帮朋友啊，也开始在做这件事。正式成立这个会呢，就是街道发现这个东西之后，就是要组成一个什么名义。好像以前说的，名不正言不顺，就是自己在搞这些事，帮人家调解啊。后来街道就跟我说这种形式还算是可以，可以发挥作用。后来叫我们一起向民政局申请，才成立这个。（C—GHZ20141226）

按照GHZ的看法，在正式成立组织之前他们已经存在一定的结社基础，后来街道认为推动这种形式的社会组织有作用，所以才计划推动。而组织的另一负责人LMX则更强调政府领导的作用，认为这一组织的成立是直接由街道领导推动成立的。组织在成立的过程中很大程度上源于基层政府的推动，特别是对于这种外地务工人员的社会组织，政府对他们还是有防范的，如果不是出于创新社会管理和发挥其正功能的考虑，一般政府部门是不乐意去推动这样一个社会组织成立的。

（二）成立过程

当社会组织发起单位或个人确定要成立社会组织，以及成立什么社会组织的时候，他们就开始着手联络相关人员参与社会组织的筹备和成立。而在筹备成立该社会组织的过程中，主要是由政府在主导。成立社会组织要遵循一般的步骤，找到相关人员、发起筹备会议、提交审核材料、召开会员大会、正式注册成立。政府在寻找相关筹备人员时，主要运用的是先寻找骨干人物，接着由骨干人物联络参与人员。

1.寻找发起人：确定核心骨干

找到核心骨干，也就相当于找到了社会关系网络中的关键节点。政府部门在寻找关键人物时，主要是借助公安部门力量。公安部门对当地的情况非常熟悉，通过公安部门找到主要负责人，然后在通过这些负责人来寻找相应的成员，因为这些组织负责人大多数是工厂老板，旗下有很多老乡员工。负责联络外地务工人员社会组织的街道工作人员MCL告诉笔者：

我们主要通过派出所找骨干人员，他们其实也觉得很荣幸的，你们都找我。找到其中一两个人，一下子20个人的骨干也就组建起来了，他把他的工人啊，亲戚朋友都拉进来。我们用好这20个人，就好啦。（C—MCL20150106）

在这19人的核心骨干中，秘书长是由街道工会这边的人来担任。在访问中笔者感觉到，街道政府对成立这种类型的社会组织也是比较警惕的，一直在强调加强对核心骨干的掌握和对社会组织的监控。

2.履行注册程序：完成组织登记

对于注册登记什么类型的社会组织，以及社会组织的名称、业务范围，街道方面经过了多次讨论及外出考察。

当时我们也考虑过，成立什么组织比较好，老乡组织肯定不能成立，考虑街道外地务工人员来自全国很多省份，所以我们想以外地务工人员联系情谊的名义，成立一个这样的组织，这样就可以把各个地方的人都拉进来。（C—LZR20150106）

S街道在找到相关骨干人员后，利用他们的关系桥梁，再发展他们认识的外地务工人员作为会员。当这一切准备好之后，就需要到民政局进行登记注册，这一切都是街道负责联络社会组织的工作人员MCL办理，而社会组织的骨干成员却很少参与。当时问及为什么不让社会组织的骨干人员去做这个事情，S街道工作人员MCL认为：

这些人都是做大老板的，要忙着赚钱，哪有时间做这个。他们又不像你们，以前没有读什么书，我们很多骨干都是来了这里后赚了大钱。（C—MCL20150106）

注册资金主要是由政府来承担，在访问中笔者了解到，注册资金一共3万元，政府出了大部分，另外有3个组织负责人出了小部分。对于组织负责人来说，会长候选人是经过政府事先考察的，然后在代表大会选举中，选出会长。选定会长后，按照社会组织注册流程，完成正式的注册登记。

四、有效性治理：社会组织的运作

对于S街的外地务工人员来说，老乡是一种重要的社会资源。而政府推动成立外地务工人员社会组织，主要是想借助老乡这种自然关系网络提升其治理基层社会的能力。外地务工人员社会组织具有这样的优势，其在外地务工人员之中具有一定的社会合法性，这种合法性主要源于一种熟人关系网络。首先要有熟人组成的管理层圈子，其次则是熟人相互联络的方式，以及熟人之间动员资源的方式。

（一）熟人组成的管理圈

对于该社会组织来说，其运作主要是在政府的指导之下。从该社会组织产生之始，其主要是政府出于如何维护当地社会稳定的角度考虑。而要通过组织外地人来管理外地人这种想法，首先需要使他们获得一个合法性的身份，这种身份就是依靠他们内部的熟悉关系，组建一个利于治理的网络。对于这个网络来说，最主要的是找到可靠的、有能力的代理人。这些代理人必须了解当地情况，且在这些外地人中间有一定的威望。所以当时该组织成立的时候，同时也成立了一个相互熟悉的管理层圈子，这些人在不同的老乡圈子中“能说得上话”。在访问该组织负责人GHZ的时候了解到：

当时要选这个负责人的时候，2011年开始说这个事。因为我做餐饮有一定的优势嘛，很多周围的在我这边吃饭的人，都认识了。然后就是我这里有个活动的场地，加上我跟这边人认识的也比较早，我们组织管理圈子的人经常会在一起喝茶，都熟悉，这些人都在这里开工厂，做老板，有影响力。（C—GHZ20141226）

目前该组织的核心成员主要是在平常生活圈子中相互熟悉的人，而且因为当地湖北籍的老乡特别多，所以核心骨干也主要是湖北籍的。这种地缘关系使得组织领导人相对容易获得合法性认同，从而推动该组织开展活动。

（二）通过熟人网络进行活动

当地的熟人网络，是外地务工人员获得社会支持的重要保障。对于政府来说，也是利用这一点优势。熟人关系对于一个外地务工人员社会组织来说，是一种天然的资源，特别是对于一个原来就具有老乡基础的社会组织来说，借助老乡及相应圈子中的熟人关系，可以迅速地传播消息，利于管理。这种关系相对来说比较稳固，也有利于社会组织借助熟人网络，发布一些消防安全、文化娱乐等方面的信息。该组织秘书长LMX告诉笔者：

平常一些消防安全信息啊，我们就是通过我们的会员传达下去的，我们有20个分会，分布在不同社区，每个分会的负责人主要是当地圈子中有影响力的人，比如说老板啊，他下面的员工主要是福建某个地方的，传播消息也快。（C—LMX20141220）

另外，该组织也在努力通过熟人网络推动外地务工人员的团结，促进彼此相互支持。并且通过组织发动老乡以及该组织的会员帮助那些陷入生活困境的人，比如说筹集善款帮助重病家庭、开展爱心助学等活动。

（三）借助熟人参与调解

该组织成立之后，迅速在各个社区都建立分会，并选取在当地社区中有威望的人做分会长。分会长的选择，主要是由政府和组织一起确定的。因为当地有很多外地人，而来自不同地方的外地人都有不同的圈子，而要对这些外地人进行管理，特别是涉及到一些冲突时需要调解，就需要找到当地圈子中的核心人物，这种核心人物在当地的圈子中都具有一定的话语权力。该组织也是通过相互认识的这些熟人，来提升组织调解和解决问题的能力。在访问街道工作人员MCL时，从她的话语中体现出这种熟人在化解冲突、调解矛盾中的有效性：

因为什么，我们这里啊，有二十多万农民工，外地人他们经常一起闹的，小舅几十个，大舅可能好多了。他们一听到他们的家乡话，他们好像神一样的，就安静下来，我们政府出面说话，如果一发生事啊，乱七八糟的。（C—MCL20150106）

该组织核心骨干在2013年3月、2014年4月化解两起较大的与外地人有关的集体性事件，得到了街道政府的肯定，并通过新闻报纸、宣传视频等形式大力宣传该组织发挥的作用。但是，在实地调查中，笔者也观察到，该组织只是暂时引导外地人理性解决问题，但是很多问题并没有真正解决。但是对于街道政府来说，他们看到了该组织在参与社会治理方面的效用。

五、结论与讨论

（一）结论：合法性与有效性的转化

外地务工人员社会组织在获得来自政府的政治合法性、行政合法性之后，主要依靠其原有的熟人网络进行治理，并且在实际过程中发挥了相应的作用。在实际运作过程中，街道政府认为该组织发挥了人民调解员以及信息员作用，在及时传递外地务工人员意见等方面发挥了桥梁作用，上级市政府部门也将其作为一个创新外来人口管理的方式，并计划在周边几个街道推广开来。该社会组织的负责人也表示，他们在劳动纠纷调解、以及集体事件调解等方面还是可以发挥一定作用，对于当地老乡来说，找到该组织进行调解相对比较方便，只要不构成法律处罚的，都可以进行调解，而且在一些群体性事件面前，该组织还可以起到一个缓解群众情绪、说服群众合理表达诉求的作用。这些作用在该组织的实际运作过程中已经初步呈现出来，并且得到了街道及上级领导的肯定。社会组织的合法性得到巩固，从而为社会组织获得来自政府及社会的资源、更多地发挥效用提供了保障，社会组织的有效性与合法性在这个过程中实现了相互转化。

但是，在研究中笔者也发现，由于该社会组织的自主性不强，组织的发展受到政府限制也是影响组织未来发展的一个重要因素。对于政府来说，期望组织能够在自己掌控的范围内进行运作，并依靠熟人网络参与对街区外地人事务进行治理。而对于一个社会组织来说，其最主要的特性是独立性和社会性，所以该组织在未来的发展过程中，将面临一个如何处理与政府关系，以及如何提升自身能力，实现组织宗旨的问题。即在获得来自政府赋予的合法性之后，如何巩固和获得更多的合法性，如何能够得到更多外地人的认可，这是该组织即将面临的问题。这也反映了社会组织的合法性来源应该多样化，这样才能够推动社会组织更有效地参与社会治理。

（二）讨论：有效性获得的局限

文章对于一个外地务工人员社会组织的分析，最主要指出其在形成和运作过程中依靠熟人网络成立起来，以及依靠熟人进行运作，发挥熟人在调解纠纷、帮扶救济、信息传播中的正功能，从而实现了组织的合法性和治理的有效性。但是笔者在研究中也发现，该组织在组织成立时期利用了一些熟人因素，这种熟人因素是因亲缘、地缘、业缘而形成，熟人因素在组织早期形成时候可以发挥重要的作用。对于政府来说，了解这些组织核心骨干的背景，并通过这些核心骨干的熟人关系网络发展会员，是一条迅速成立社会组织的途径，也是一条迅速发展社会组织的捷径。在其运作过程中，由相互熟悉的核心骨干组成管理圈子，以及依靠这些核心骨干与会员的熟悉关系，可以迅速地借助这种地缘、业缘带来的合法性参与到纠纷调解、救济帮扶、信息传播等过程中。不过对于一个现代社会的正式组织来说，这种熟人治理的方式毕竟是有限的，而且也会阻碍社会组织在一个异质性的、多元化的社会中充分发挥其参与社会治理的功能，限制社会组织的有效性，进而影响其合法性获得。因为对于该社会组织所在的街道来说，大量的外地人口已经构成了一个快速流动的复杂世界，虽然各个地方过来的人都有自己的小圈子，但是这种小圈子在频繁的社会流动中逐渐瓦解，地缘、亲缘关系这种自然型关系逐渐转变为契约型关系。所以社会组织这种带有熟人社会中的熟人治理方式，在一个越来越陌生的社会中，应该调整自身的运作方式，依靠法律规范、正式制度等进行治理，这样才能进一步提升社会组织治理的有效性，从而巩固其合法性。

［1］ 2013年社会服务发展统计公报［R］.民政部，2014-06 -17.

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［责任编辑 林雪漫］

Between Legality and Effectiveness：A Case Study on the Formation and Operation about NGO

WANG Caizhang
（School of Sociology and Anthropology，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275，China）

Under the background of the government’s promotion of NGO，NGO get more space to develop. With a case of NGO of Migrant Works，this article argues that the NGO should obtain the legality by the effectiveness，which means the formation of the NGO.Meanwhile，government gives the legality to NGO to promote its role，which means the operation of the NGO.The legality and the effectiveness of NGO can be transformed into each other.But to the governance of the NGO of Migrant Works that relies acquaintance，the effectiveness of its governance will face challenges，and will affect the acquisition of the legitimacy.

legality；effectiveness；migrant workers；NGO

C911

A

1671-394X（2016）06-0091-06

2015-12-03

国家社科基金项目（13BSH073）

王才章，中山大学博士研究生，从事组织社会学、社会工作与社会政策研究。