国有企业坚持市场导向改革新论

任 艳

（武汉大学　马克思主义学院，湖北　武汉 430072）

国有企业坚持市场导向改革新论

任 艳

（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉 430072）

国有企业以市场化推进为逻辑主线的改革确立了国有企业的市场主体地位，但市场化变革过程仍主要靠强制性的行政手段推动，呈现出“管企业”的特征。这一悖论导致市场无法决定资源配置，造成一系列问题，如何去行政化成为进一步深化国有企业市场导向改革的重点。文章以“管资本”为着力点探索实现形式，主张积极发展混合所有制经济，同时依托和完善现代市场体系，以管资本加强国有资产监管，落实混合所有制经济发展，使其成为市场经济微观主体，发挥市场配置资源的“决定性作用”。

国有企业；市场导向改革；去行政化

国有企业坚持市场导向改革，即实现国有企业与社会主义市场经济体制的结合。两者能否有机结合，是一个探讨了30多年的话题，改革开放以来国有企业改革的历程证明，一方面，国有企业与市场经济体制可以有效结合；另一方面，国有企业改革一定程度上仍然主要靠强制性的行政手段来推动。新一轮国企改革的目标到底是什么？应该如何改？思路又是什么？着实令人关注。党的十八届三中全会提出市场在资源配置中发挥决定性作用的新论断，为深化国有企业改革指明了方向。本文尝试着探索国有企业如何进一步“去行政化”、真正实现国有企业与市场经济体制相结合的道路。［1］

一、国有企业市场导向改革的历程回溯

国有企业市场导向的改革始于1978年。社会主义市场经济体制的建立与完善要求通过改革把国有企业塑造为市场主体，这一过程已经历三个阶段。

（一）第一阶段：1978～1992年，明确国有企业的利益主体地位

计划体制下的国有企业无法进入市场。从十一届三中全会开始，1980年前后的放权让利阶段，先后采取了扩大企业自主权试点、推行经济责任制、两步“利改税”等改革措施。［2］

在保证完成国家计划和经济合同的情况下，生产能力有富余，原材料又有保证，经主管部门批准，企业有权根据市场需要与订户要求，接受计划外生产任务，并逐步取消对企业的“苛捐杂税”、乱摊乱派，减少企业不合理负担的社会服务。针对扩权让利导致的连续两年的巨额财政赤字，各地在扩权试点的基础上，对工业企业试行利润包干的经济责任制以落实1980年12月举行的中央工作会议提出的财政上缴任务。利润包干制在更大范围内推行后又引起了执行混乱和物价上涨，1983年初，中央决定转而实行“利改税”，在国营企业利润分配领域引入所得税，建立起以法律为依据的、稳定的利润分配关系，逐步实现国营企业的自主经营、自负盈亏。为使企业真正成为相对独立的经济实体，国有企业改革在1985年左右进入以两权分离为特征的转换经营机制阶段。主要做法包括针对不同规模的国有工业企业实行承包经营责任制、租赁经营责任制和股份制试点。［2］

这一阶段的国有企业改革集中在通过给予企业更多的管理自主权和责任来改善企业治理，目的是建立市场机制，增加对国有企业经理的激励。国有企业在投资和生产营销领域已获得较多的自治权，并用货币激发动机的工资制度取代传统的工人工资平等系统，重新定义国家和国有企业员工之间的关系。

（二）第二阶段：1993～2002年，确立国有企业的市场主体地位

上一阶段国有企业坚持市场导向改革过程中不断暴露出以下问题：所有者与经营者利益不一致，导致“内部人控制”现象；政企不分，企业不能按照市场规律完全支配经营管理、人事和工资水平等，建立现代企业制度成为这一阶段改革的必然要求。

通过建立与健全企业产权制度和完善法人治理结构来建立和完善以市场经济为基础的现代企业制度，使企业成为法人实体和市场竞争主体。党的十四届三中全会将“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”概括为现代企业制度的基本特征，并确定为国有企业改革的最终方向。此后，历届党代会文件再次强调要建立和完善现代企业制度，并进一步阐释了现代企业制度的涵义，即将国有企业改革为按公司法登记并受公司法约束的公司制企业。第八届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》，随后大量的国有企业改制成有限责任公司和股份有限公司，改制后的国有企业都依据公司法的规定设立法人治理结构，取消了诸多不必要的国家干预的条款，并为加强对股东权益的保护提供了制度保障，适应市场经济的需要。

通过抓大放小和战略重组巩固国有企业的市场主体地位。1995年9月中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出实行“抓大放小”、实施战略性改组的新思路，达到从整体上搞好国有经济，增强国有经济活力、控制力、影响力的目的。“抓大”是以市场和产业政策为导向，以现代企业制度为规范，以经济效益好坏、实力大小、资产负债率高低、在国民经济中的地位和重要性为标准，对国有企业进行分类改革，分别实行大企业、大集团战略；推行市场公平竞争战略；综合治理，必要扶持战略，从而企业集团得以迅速发展。“放小”就是通过对国有小企业实行承包经营、租赁、股份合作制、改组、联合、兼并等形式，使其成为社会主义市场经济中自我发展的经济实体。

通过转制、关停破产和债转股等实现脱困，国有企业基本具备参与市场竞争的条件。在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，经济增长方式、产业结构、市场性质和市场环境等宏观经济体制发生改变，多种经济成分迅速崛起，在市场竞争格局下，在财政不愿提供亏损补贴、银行不愿提供贷款的情况下，国有企业布局、资本结构和治理机制等深层次改革问题逐渐暴露，绝大多数国有企业不能适应变化了的环境，逐渐陷入困境。到1997年，国有大中型企业亏损面已达39.11%。党的十五届一中全会上正式提出，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，改变大多数国有大中型企业亏损的格局；并力争到20世纪末在多数国有大中型骨干企业中初步建立起现代企业制度。这三年，通过鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、转制和债转股等实现了国有企业的整体脱困、扭亏，国有企业逐步由一个“虚弱的病人”成为一个“正常的健康人”，基本具备了参与市场竞争的条件。［3］

这一阶段国有企业改革的重点是以市场为导向，建立现代企业制度，改善公司治理。通过渐进的方式，实施“抓大放小”策略，鼓励兼并和收购（并购）加强国有企业的竞争能力，帮助国有企业提高了全要素生产率、生产产量，促进了技术创新。

（三）第三阶段：2003～2012年以来，完善国有企业市场化体制机制

20多年的艰辛探索，为国有企业竞争发展的市场化体制机制的建立奠定了基础。改革攻坚阶段，则以改革国有资产管理体制、深化建设现代企业制度和完善资本市场为目标。

其一，改革国有资产管理体制带动国有企业改革。为解决多部门管理导致的国有企业管理缺乏明确责任人的问题，2003年，中央、省、市三级国有资产监督管理委员会在国务院的授权下得以设置（以下简称“国资委”），依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规代表国家履行出资人职责，通过统计、稽核，起草法律、行政法规和制定有关规章制度，加强国有资产的管理工作；通过向部分大型企业派出监事会，建立符合市场经济体制要求的选人、用人机制，完善公司治理结构和现代企业制度。［4］

其二，通过建设产权制度深化现代企业制度改革。2003年10月，十六届三中全会在作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中第一次指出，包括物权、债权和知识产权等各类财产权的产权是所有制的核心，并将现代产权制度的特征界定为归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。这是我国产权制度建设和现代企业制度改革的又一重大突破。［4］通过此举，国企改革的任务和目标得以进一步具体，产权多元、治理结构清晰的公司制改革进一步加快。

其三，推行股权分置改革完善资本市场。在我国经济体制转轨过程中，中国A股市场的上市公司内部普遍形成了非流通股和社会流通股两种不同性质的股票，股市上有三分之二的股权不能流通，这两类股票形成了“不同股不同价不同权”的市场制度与结构。2004年，《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确指出应尊重市场规律，“积极稳妥解决股权分置问题”，资本市场逐渐发挥作用，大量民间资本进入，成为国有企业改革资源配置的平台，纵深推进了国企改革。［3］

通过这一阶段的改革，明确了由国资委履行出资人职责，推动了国有企业改革“攻坚”；产权制度改革推进了现代企业制度建设；资本市场完善进一步加强了国资的整合优化。

综上所述，改革开放以来，国有企业改革的核心是市场化，并在总体上实现了同市场经济的融合，市场逐渐在国有企业资源配置中发挥基础性作用。国有企业改革仍在如火如荼地推进，但国有企业转变为高度竞争的、具有完备现代企业制度和公司治理结构（拥有运作良好的制度和独立的监事会和董事会）的市场主体目标还未完全实现，并仍然缺乏领先的技术创新力。其中，政府仍然扮演着国有企业的所有者和管理者的双重角色，政企不分是国有企业进一步深化改革的重要阻碍因素。表现之一即为在许多情况下，董事会和高管实际上是同一群人，未来政府与国有企业的威权关系仍不清晰明朗。所以，在短期内，中国政府可以成功地使用国有企业作为一种工具来实现其发展战略，实现促进经济增长和增加政府税收收入的目标。然而，靠行政化推动国有企业的发展会导致他们缺乏独立开发能力和更严重的问题。没有国家的支持，国有企业的发展是不可持续的，国企可能在显著上升后经历明显下降，对中国工业竞争力和经济可持续发展构成长期威胁。

二、现阶段国有企业市场导向改革的主要问题及其影响

（一）行政化推动国有企业市场化改革的悖论

在看到国有企业改革取得巨大成就的同时，还要看到市场化变革仍然主要靠强制性的行政手段推动，呈现出“管企业”的特征。市场经济要求通过改革，把国有企业塑造为以市场信号为导向的市场主体。在市场经济体制下，政府所承担的资源配置职能是通过财政投资兴建国有企业来弥补市场在资源配置方面的缺陷，其基本前提和要求是尽可能不对市场调节的有效性产生消极影响。［5］前几轮国有企业改革，表现出决策运行集权化的特点，无论是放权让利、利改税还是承包制，甚至后来的各种股份制改革都具有行政化的特点，政府集中掌握着各种资源，拥有强大的话事权。还表现出运行方式行政化的特点，在业务拓展方面首先想到找政府和上级主管要政策、要资源，如要求水、电、燃气等涨价，而不是面对市场想办法，譬如，国家给予石油企业巨额补贴，银行呆坏账由国家承担等。［6］

（二）“管企业”导致市场无法决定资源配置

国有企业改革通过更多依赖行政手段而非市场手段“抓大放小”“改制”，举国之力在事关国家安全的行业上形成优势。但造成一系列问题，饱受社会诟病。

国有和非国有部门之间的非公平竞争问题。国有企业的快速发展在很大程度上是由于多年来享有高水平的优惠待遇，包括有利的市场准入政策、银行低于市场利率的贷款政策、税收优惠政策、土地使用权和科技发展基金。此外，尽管国有企业创造了巨额利润，但仍享受政府补贴。政府采购政策则是另一个保护国有企业的重要手段。而大量的中小企业则不得不求助于非正规金融体系，这极大地损害了国有和非国有部门之间的公平竞争。

低盈利能力问题。许多国有企业仍然不具备商业企业的运作效率。由于与政府的紧密联系，导致严格财务纪律的缺失，根据世界银行2012年的估计，四分之一中国国有企业的总资产回报率、净资产利润率和市场份额等指标比率仍落后于西方。享受政府倾斜政策优惠的国有企业的平均股本回报率（ROE）和盈利能力甚至远低于私营企业。［7］

重复建设和产能过剩问题。国有企业跨区域扩张导致严重的工业竞争和重复。例如，大规模生产的产能过剩是中国钢铁企业的一个长期存在的问题。为了提高当地的GDP增长和税收收入，并追求自己的政绩，当地领导激励追逐工业投资，以致很容易造成产能过剩，这给长期经济结构调整和产业升级带来了巨大的挑战。

垄断和市场支配力滥用问题。由于缺少严格的独立监督和缺乏一个公平的竞争环境，国有企业往往滥用其市场力量并通过垄断定价活动设置高的产品和服务费用获取高额利润。国有企业控制战略资源和工业领域是合理的并被其他国家所广泛采用，然而，并不应该扰乱市场竞争或实施阻碍消费者参与服务的垄断行为。

任人唯亲和腐败问题。尽管国有企业改革取得了进展，但公司治理的工作仍未完成。许多国企经理和高管成为事实上的社会资产的所有者，这成为滋生任人唯亲和腐败的温床。国有企业在某种程度上已经发展成为一个强大的利益集团，并呈现出进一步强化制度化的趋势。

三、以“管资本”为着力点深化国有企业改革

行政化推动市场化改革已成为影响和制约我国国有企业发展的最大阻力之一。所以，进一步深化改革的重点是如何去行政化，以“管资本”为着力点探索实现形式是本文的逻辑起点。［8］

（一）发展混合所有制经济成为市场经济微观主体

混合所有制是现代市场体系的产权基石。混合所有制与市场经济相适应，是有众多产权主体参与市场交易、市场竞争并互相渗透而形成的新的产权配置结构。混合所有制企业内部产权清晰，以此界定的责、权、利关系明确，相应的股权设置合理，增强国有资本对社会资本的引导和吸收能力，促进投资主体多元化和合作方式多元化，建立市场主体充分公平竞争的平台。［9］

混合所有制可以解决国有企业产权主体单一化和股权集中化带来的问题，塑造出适应市场经济的多元化产权结构。多元化产权和分散的股权有利于产生合理的企业治理结构。国有企业只有更多依赖经济手段管理，管理者摆脱董事会的角色，改变通过法规法令、暂行条例、试行办法直接管理企业组织，才能按照市场需求控制投资规模、速度和方向，实现由市场决定资源配置，避免盲目投资、结构失衡、资源浪费，从而提高国有企业效率。

混合所有制还可以通过明确国有企业委托代理关系中的所有者，从而成为提升经济竞争能力的有效载体。国有企业中国有资产的所有者缺位，委托人职能只能借助政府行政体系的力量来实现，初始委托人无法对最终代理人的行为进行直接的监督和约束，导致过程冗长，责权利模糊不清，效率低下。而非公有制经济的所有者明确，且是一种直接的委托代理关系。混合所有制企业因为非公有制经济成分的参与，有效制约了所有者不明确导致的短期行为倾向，较好实现资源的市场化配置，从而大幅提高企业运行效率。从统计数据可见，2010年至2012年全国规模以上工业企业中，混合所有制企业的运行效率大幅高于同期国有经济的运行效率，前者的总资产利润率分别为6.6%、8.4%和7.6%，后者的总资产利润率同期落后2到3个百分点。［10］

混合所有制经济总体上占我国经济的比重持续上升，据估算，到2020年这一比重将超过40%，混合所有制企业将成为我国社会主义市场经济重要的微观主体。［9］党的十八届三中全会高度重视混合所有制经济这种富有效率和活力的经济形式，它将成为国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，从而深化国企改革新的有效载体和动力。

（二）以“管资本”加强国有资产监管

混合所有制经济成为市场经济微观主体后，国有资产监管机构的管理对象应作相应的调整，“管资本”成为深化国有企业改革的重大要求，也就是厉以宁等学者所说的从“管企业”到“管资本”的转变。［11］

从“管企业”转变为“管资本”，从根本上厘清政府和市场关系，严格划清政府与市场的边界。科学处理政府与市场的关系，合理划分两者的边界，是国有企业改革过程中必须解决的重大理论与实践问题。理论和实践证明，政府这只“看得见”的手和市场这只“看不见”的手，都能对资源配置产生作用，但资源配置和利益调节的机理、手段、方式不同。国有资本的管理主要是通过供求、价格、竞争、风险等市场机制，依靠资产重组、企业购并、债务重组、产权转让、参股控股等经济手段（也可适当采用行政手段），优化配置各生产要素。［12］

同时，建立高层次的统一的国有资产监管机构。国有资产监管机构是一个对国有资产实行价值形态监管，随时了解和把握国有资产总体状况、运行态势，及时有效地进行宏观调控的平台，把企业具体生产经营活动的管理还权于社会和市场，并通过实行负面清单管理模式，最大幅度减少涉及企业的行政审批事项，让混合所有制企业真正成为自主决策和约束、自主经营和发展的市场经济微观主体。国有资产监管机构从管企业中脱开身来，转为管资本，将以真正的股东身份来行使股权，行使出资人职责。李克强总理在2015年政府工作报告中对国企改革明确表态，将加快国有资本投资公司、运营公司试点，打造市场化运作平台。今后的主要工作是建立高公司治理水平的、高国有股权流动性的国有资本运营公司、国有资本投资公司。在此方面，比较典型的案例是新加坡淡马锡公司，有很多理念和经验值得我们借鉴。［7］

（三）依托和完善现代市场体系

从“管企业”转变为“管资本”，完善现代市场体系，充分发挥资本市场的作用。要想使市场机制在资源配置中起“决定性作用”，避免资源误配，就必须要有一个完善的现代市场体系。

加快国有资产证券化，充分发挥资本市场的作用。国有资产证券化是混合所有制经济发展中化解国有资本流动困境的突破口。通过资本市场配置国有资本，可提高国有资本的流动性，并通过证券市场以客观、公平价格合乎规矩灵活退出国有资本。国有资产证券化可减少进退阻力，不再是从某一具体领域退出，只是投资方向和策略的调整，畅通国有资本合理流动渠道。同时，国有资产证券化可实现国有资产转让的公开透明，推进企业上市发展规范运营。在证券市场这个全国统一的国企资产转让平台上公开融资、公开转让，面向所有企业公开、公平、公正交易，同时，要充分利用国内外多层次资本市场，坚持市场化、产业化导向，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司。这样的产权结构是国有资本流动、国有企业在市场经济中竞争发展的制度保证。

健全和完善企业产权市场体系。我国发展股份制经济不能仅仅通过现有的股票市场，对于非公开发行以及公开发行但未上市的公司股票则暂时只能通过企业产权市场来实现企业的有偿转让、兼并、出售、拍卖、租赁等。企业产权市场具有提供发现价格、保障国有资产股权有序进退、优化资本和股权配置等功能，是深化国有资产管理体制改革的一个专业、高效的融资平台和股份转让服务场所。由此可见，流转顺畅的企业产权市场是发展混合所有制经济、实现国有企业股权多元化改造的重要阵地，流转顺畅的企业产权自由流动机制，是混合所有制经济可持续发展的市场环境。

经过长期坚持市场导向的艰难探索，国有企业在总体上实现了同市场经济的融合，走出了一条符合中国国情的道路。党的十八届三中全会的《决定》在坚持市场化改革方向上做出了正确的决策，国有企业的进一步深化改革应坚持方向性与操作性的良好结合，继续探索市场导向改革。

［1］ 丁是钉.国企改革：行政化与市场化的纠结［N］.中国企业报，2015-03-28.

［2］ 陈清泰.国企改革：过关［M］.北京：中国经济出版社，2003：166-168.

［3］ 辛迪诚.中国国有企业改革编年史（1978-2005）［M］.北京：中国工人出版社，2006：32-50.

［4］ 邵宁.十八届三中全会《决定》与国有企业改革［J］.现代国企改革，2014（Z1）：8-23.

［5］ 赵祯祎.对当前我国国有企业改革争论的梳理与剖析［J］.学理论，2014（1）：91-93.

［6］ 程承坪，程鹏.国有企业性质：市场与政府的双重替代物［J］.当代经济研究，2013（1）：26-31.

［7］ 胡隽欣，陈春园.全球国有资本运营典范淡马锡［N］.经济参考报，2014-04-22.

［8］ 周雪松.以市场化为载体全面推进国有企业改革［N］.中国经济时报，2013-11-14.

［9］ 姜艳美.市场经济条件下国有企业非市场因素简述［J］.中国集体经济，2011（2）：70-71.

［10］魏杰，李东红.30年国有企业改革历程评析［J］.经济与管理研究，2009（1）：23-28.

［11］王政，原国锋.三十年国企三大转变［N］.人民日报，2008-12-15.

［12］黄速建.国有企业改革的实践演进与经验分析［J］.经济与管理研究，2008（10）：19-31.

［责任编辑 肖 湘］

New Adherence to the Market-Oriented Reform of State-Owned Enterprises

REN Yan
（College of Marxism，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China）

The market-oriented reform has established the principal status of the state-owned enterprises in the market.However，the market-oriented reform was mainly promoted by mandatory administrative measures，with the characteristics of the“enterprises-oriented”management.This paradox led to market failure that resources were not allocated definitively by the market，which resulted in a series of problems.So the key to further deepening reform of the state-owned enterprises is to insist market-orientation through de-administration.Based on“capital-oriented”management perspective，we should actively develop the mixed ownership economy into the microscopic principal status of the market economy.Meanwhile，we should rely on the modern market system to strengthen the supervision to finally realize the market’s“decisive role”in resources allocation.

state-owned enterprises；market-oriented reform；de-administration

F27

A

1671-394X（2016）06-0077-05

2015-12-28

国家社会科学基金重大项目（13&ZD003）

任艳，武汉大学博士，讲师，从事中国特色社会主义经济体制改革研究。