香港“占领中环”行动违法性浅析——基于集会权理论

张泽旭　王春雨

（北京师范大学法学院，北京 100875）



香港“占领中环”行动违法性浅析
——基于集会权理论

张泽旭王春雨

（北京师范大学法学院，北京 100875）

摘要：香港“占领中环”行动对香港的繁荣稳定造成了巨大的冲击。社会各界人士一致认为其是一次非法集会行动，甚至“占中”行动发起人也承认其违法性。本文从集会权理论角度出发，同时根据香港地区法制框架下对集会权行使的各种限制，对“占中”行动进行简单分析，其不但违反了集会权各种基本原则，同时践踏香港法治，没有遵守法律对集会权的必要限制，清楚地展示了其非法集会的本质。

关键词：占领中环；集会权；基本原则；限制；违法行为

正文：

香港回归以来，中央政府严格坚持以“一国两制”方针对香港进行主权管理，不干涉香港内部事务，同时香港的繁荣发展也离不开内地的大力支持。2014年9月28日发生的“占领中环”行动打破了香港的繁荣与平静，其目的是到2017年实现香港行政长官“真正的选举”。尽管这一行动明显有违法治并且在当时很可能随局势的发展而失控造成无法挽回的损失和香港的社会动荡，但“占中”发起人宣称“占中”是公民抗命，有违法律是为了追求真正的公平正义，以道德优越性压制形式法治。公民抗命的内涵和适用条件都有非常严格的界定和限制，行动发起人应严格遵守和平、非暴力、有限度、成人化、适可而止等内在原则，确保这一社会运动形式在追求有限道德目标的同时对法律与社会秩序造成最小的冲击，避免族群与价值观的过度撕裂。［1］已有学者对“占中”行动的伪公民抗命性有所研究。

本文要从集会权角度分析“占中”行动方式违法性。公民以合法的方式自由地表达自己的政治诉求并争取权利是无可厚非的，作为人身自由和言论自由的延伸，集会自由是《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》赋予香港居民的基本权利。但“占中”行动是否符合集会权的合法行使？这就是本文所要探讨的。首先我们要对“占中”行动做简要梳理。

一、香港“占中”事件

“占领中环”，全称“让爱与和平占领中环”，简称“占中”或“和平占中”。发起人是香港大学法律系副教授戴耀廷，其目标是要争取在2017年实行香港行政长官所谓的“真正的普选”。

2013年1月，戴耀廷以“公民抗命的最大杀伤力武器”为题投稿香港《信报》，提出只有采取进一步行动，才能达到普选目标，过去的各种示威请愿策略作用不大，为此提出“占领中环”。当年3月27日，戴耀廷联同香港市民支援爱国民主运动联合会常委朱耀明牧师，以及中文大学公民社会研究中心主任陈健民公布“占领中环”信念书，并将行动定名为“让爱与和平占领中环”。根据信念书，“占中”预计在2014年7月进行，届时活动者会占领香港中环主要通道表达诉愿，并表示“准备失去自由”。［2］2013年4月28日，活动秘书处成立。信念书的发布和秘书处的成立，标志着“占中”的正式发起。

2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议了香港特别行政区行政长官梁振英提交的《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》，并通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》。香港部分人士认为这并不是他们所谓的“真正的普选”，公开反对全国人大决定，鼓动青年学生和部分市民，于2014年9月28日正式启动“占领中环”行动，占领港岛中环、金钟、铜锣湾以及旺角的主要干道，要求特区政府率领香港市民向中央提出新的诉求，要求人大重新做出符合他们期望的决定。同年12月3日，“占中”发起人戴耀廷、陈建民等向警署自首，之后经过警方二十多天的清场行动，“占中”告终。

“占中”是一次违法的集会示威行动，本文接下来就从集会权的角度对其违法性作简要分析。

二、集会权

（一）集会权的概念及本质。

集会权是一种自由权：公民为了某种共同的目的而临时聚集在一起交流思想或知识，讨论公共事务或表达共同的意愿。［3］首先，集会自由是公民集体行动的权利，是人身自由和言论自由的必然，但其不是参与集会每一个人人身自由和言论自由的简单叠加，而是一种集体行动的权利。为了共同的目的聚集到一起，就已经形成了一个独立的集体人格，有着比个人简单叠加更大的力量。其次，集会是行使民主权利的一种方式，现代民主国家一般都设立代议机关作为人民行使主权的机关。公民真正行使主权的机会只在定期的选举过程中，之后国家事务都由选举直接或间接产生的政府和主要官员管理，普通百姓没有办法直接启动任何一项议事程序而直接参与国家管理，国家意志很大程度上是官员和议员们的各人意志和他们之间形成的利益团体的意志。因而，集会成为公民直接影响国家管理和社会生活的重要方式之一。公民通过集会，对某一公共事务进行演说、辩论，各种观点得以传播，公共意识才能形成并以强大的力量来影响国家决策。

（二）集会权与游行权和示威权。

很多学者对集会、游行和示威分别作了阐释。“集会是聚集于露天公共场所，发表意见表达意愿的活动。游行是指在公共道路，露天公共场所列队行进，表达共同意愿的活动。示威是指在露天公共场所或公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求，抗议或者声援、支持等共同意愿的活动。”［4］由示威概念可知，“示威”是以集会、游行等方式表达强烈意愿的活动所做的带有感情色彩的概括，所以示威的概念可以被集会、游行所涵盖。而对于游行来说，公民首先必须聚集到一起，然后发表共同宣言并列对前行。简单的来看，不论是游行还是示威，其都与集会一样，是不特定的公民为了表达共同的意愿而组成的暂时的集合，因此，把这三者共同归纳于集合权这一概念是合逻辑的。实践中很多国家和地区只规定了集会权，将游行、示威视作集会权的延伸，例如美国、印度等国。本文所说集会权概念包含游行和示威。

（三）集会权行使原则。

各国宪法和法律对集会自由的保障，可以概括为以下三方面的原则：和平进行原则、遵守宪法和法律的原则、协商解决问题的原则。［5］

和平原则指集会过程中要维持良好的秩序并保证公共安全，不因集会权的行使而损害其他合法权益。《公民权利和政治权利公约》第21条规定，对和平集会的权利不得加以限制，但按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加以限制的除外。香港《公安条例》第245章第11条：在每个公众集会中整个集会进行期间均须维持良好秩序及公共安全；第6条：警务处处长如合理地认为，为维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由而有需要，可按其认为合适的方式，对所有公众聚集的进行作出管制及指示。

在任何国家和地区，行使集会权时必须遵守宪法和法律，不得反对宪法所确定的基本原则，不得损害其他合法权益。香港法例第245章《公安条例》规定，公众活动组织人需向警务处处长递交意向通知，在警务处处长不反对下才可举行。一般情况下香港警方都允许进行游行示威活动，需要提前7天通知警方，人数少的集会游行示威则不需通知。从游行示威申请方面，香港警方对待游行示威活动较为宽松，给民众提供一个宣泄情绪、表达意见的渠道。［6］对于有不良企图及危害公共安全和公共秩序的游行示威活动，警方有权拒绝其游行示威活动。

行使集会权是一种较为激烈的表达意愿的方式，同时也是较有效释放不满情绪的渠道。［7］其目的不外乎是为了表达某种共同意愿，解决某种问题。如果能依法协商解决问题，则对于维护社会秩序和稳定将有很大的益处。香港第245章《公安条例》规定，任何人在为某事情而召开的公众聚集中作出扰乱秩序行为，或煽惑他人作出此种行为，以阻止处理该事情，即属犯罪，一经定罪，可处罚款$5000及监禁12个月。如果有不法分子以扰乱公共秩序的行为阻止解决相关问题，则会以犯罪论处。

（四）集会权的限制。

集会自由不可随意被剥夺、侵犯，应该给与充分保护，但任何自由都不是无限的，即不得妨碍公共利益和他人的同等自由。所以要对集会自由设定一定的限制。下面本文将在我国香港法律制度框架内，陈述针对集会权的法律限制。

1.言论内容的限制。

依照《布莱克法律词典》中的定义，“宪法是整体权力来自被统治者的政府宪章”。可以说《宪法》是公民为国家机构制定的法则，公民作为国家的主人，有权依宪法来监督国家机构的运作是否服务于公民的共同利益。当宪法的规定不符合公民的利益，公民就可以背弃这样的规定来主张自己的权利，因此集会的言论内容可以批评宪法内容。但是批评宪法仅限于口头，行动上还是必须遵守宪法，其次宪法的基本精神不能违背，如自由、民主、和平，是世界人民的共同愿望。因此任何人不得主张建立独裁政权，不得侵犯人权，不得分裂国家。同时言论不得煽动暴动。除此之外，集会言论还受到一些天然的人类共识性质的规则限制，比如伦理观念、保持和平，不得使用言论恶意攻击他人等。

2.表达方式的限制。

在欧美国家的集会游行中，我们看到有人通过焚烧旗帜、践踏人物画像来表达他们的不满。产生的烟火是对城市空气的污染，而且有危害公共安全的可能，留下的垃圾对公共卫生不利。处理此类行为须考虑公众表达的需要与公共安全和卫生两种利益的平衡并加以限制。但对于穿着带有共同标志的服装，则不必加以限制，这种行为并不对公共安全带来任何危害。［8］但对于代表极端思想的服装或标志，或者可能对公共秩序和国家安全造成危害的标语图像也应该禁止。香港第245章《公安条例》第3条规定，任何督察级或以上的警务人员，如合理地相信展示任何旗帜、条幅或其他徽号，相当可能会导致或引致破坏社会安宁，则可禁止在公众聚集中展示任何旗帜、条幅或其他徽号。

3.时空限制。

一般，人们都是白天工作、学习和娱乐，晚上休息，所以很多国家都限制夜间的集会。如法国，集会时间不能超过夜间十一点，但如果进行集会的公共场所较晚关闭，集会时间可以适当延长。对于地点的限制，有些国家规定了限制集会的地点，禁止在这些场所集会，有些国家地区专门列举了可供集会的公共场所，集会只能在这些公共场所进行。香港《公安条例》第245章规定集会只能在指定公共地点进行，并对公共地点进行列举。

4.事先审查的限制。

有些国家和地区对集会采取事先审查，目的是为了更好地维护社会秩序和公共安全。香港《公安条例》规定，公众活动组织人需向警务处处长递交意向通知，在警务处处长不反对下才可举行。一般情况下香港警方都允许进行游行示威活动，需要7天前通知警方。超过50人的公众集会，超过30人的公众游行才需要提前7天通知警方。从游行示威申请方面，香港警方对待游行示威活动较为宽松，给民众提供一个宣泄情绪、表达意见的渠道。对于有不良企图及危害公共安全和公共秩序的游行示威活动，警方有权拒绝其游行示威活动。通知要包括以下内容：集会的组织人以及推动该集会或与举行该集会有关连的任何社团或组织的姓名或名称、地址及电话号码，集会的目的及主题，集会的日期、地点、集会开始时间和持续时间、集会的组织人对预期参加集会的人数估计等，十分详细。

5.集会进行期间的限制。

香港第245章《公安条例》规定：在每个公众集会中，集会的组织人或（如他不出席）由他指定代替他行事的人，须在整个集会进行期间在场；如所使用的任何扩音器，其所发出的噪音为一个合理的人不会忍受者，则在警务人员提出要求下，须于集会的持续期间将该扩音器的控制交予该警务人员；如警务处处长合理地认为，为维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由而有需要，处长可就任何已根据第8条作出通知的公众集会施加条件；任何人在出席公众集会或公众游行时，如无合法权限或合理辩解而携有攻击性武器，即属犯罪，一经定罪，可处罚款$5000及监禁2年。以上是香港特区对于集会过程中一些具体事项的规定。

三、“占领中环”行动的违法性

“占中”行动的违法性是毋庸置疑的，其发起人甚至也公开承认其违法性。“占领中环”不但没有遵守行使集会权的基本原则，更违反了香港法律对集会权行使的限制，是对香港法治的漠视和践踏。本文就从集会权的基本原则和法律限制的角度对其违法性进行讨论。

（一）违反集会权基本原则。

“占领中环”行动是对集会权三大基本原则的无视。

1.严重扰乱社会秩序，破坏和平。

如同这次行动的口号一样“让爱与和平占领中环”，发起者宣称“占中”是和平运动，是有爱的运动。但我们看到的不是和平，更无“爱”可言。占中者占领港岛中环、金钟、铜锣湾以及旺角的主要干道，以瘫痪交通的手段进行集会示威，对香港正常社会生活造成严重冲击，新闻报到有病危人士因道路堵塞无法及时救助而死亡的时间，“占中”行动更波及金融、旅游、酒店、零售等各行各业，使香港陷入混乱［9］。发起者也否认“占中”采取暴力行为，但从当时局势看，在“广场效应”和激进政治言论的催化下，很容易导致大规模骚乱的发生，期间报道了数起暴力冲突和袭警事件。

2.违反宪法，损害香港法治。

集会权是人身自由和言论自由和延伸，宪法保护公民的集会权，但也同时规定，集会权的行使不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。“占中”占领香港众多主要街道，不但影响正常的社会生活居民无法正常通行，而且严重影响金融、旅游、酒店、零售等各行各业，这就是对他人合法权益的侵害，更损害的国家的利益和集体的利益，是对《中华人民共和国宪法》和《香港基本法》的无视。然而，“占中”对于香港法治传统更为持久的危害在于，其使得香港政治偏离理性、和平、妥协的法治状态。“占中”或将在香港树立起一个有法不依、明知故犯的先例，动摇香港社会由来已久的法治信仰。

3.无协商解决问题诚意。

占中”人士中大部分是被煽动的青年学生，在幕后势力的鼓动与支持下与政府对峙。香港政府从一开始就表达了希望与学生代表会面的意愿。通过协商各自做出妥协让步才是正确的解决问题的途径，而“占中”人士一意孤行，没有协商解决问题的诚意。经过各方努力10月21日香港政改谘询专责小组5名成员在香港黄竹坑医专学院大楼与学联5名代表就政制发展问题对话，香港特区政府政务司司长林郑月娥在总结发言中提出港府四点回应：在全国人大常委会关于香港特区行政长官普选问题的决定框架下，港人仍有相当空间协商有关2017年行政长官选举办法的具体问题；2017年普选方案不是终极方案，可按当时的实际情况，再启动“政改五部曲”；港府会构建平台，让各界包括学生和年轻人，就2017年后长远政制发展进行讨论征集意见；港府会将学生诉求转达中央政府。［10］笔者认为这样的回应已经能够满足占中人士的要求，最终的普选方案会征集民意采纳不同意见，各方面政治诉求都会被听取，没有必要继续“占中”行动。君子和而不同，民主是制度也是态度，少部分人的政治意愿不应强加于全部公民。且不说其追求的“真正的普选”是否合理，是否适合香港，就其表达政治诉求的方式而言，以让香港社会无法正常运转的方式胁迫政府，将占中人士这一少部分人的意见强加于整个社会，这不是民主，是一种暴力。

（二）违反法律对集会权的限制。

1.未经申请，非法集会。

“占中”是一次未依法申请并获得批准的非法活动，与依法申请并获得批准而合法举行的集会、游行、示威完全不同。任何权利的行使也都不能以损害他人的合法权利为前提，为此，相关国际公约及各国法律都做出了相关规定，要求事前申报、备案或者申请，是各国的普遍实践。香港《公安条例》规定，公众活动组织人需向警务处处长递交意向通知，在警务处处长不反对下才可举行。超过50人的公众集会，超过30人的公众游行需要提前7天通知警方。而正是在这个问题上，“占中”非法活动恰恰未经依法申请和批准，而且妨碍社会秩序并损害了其他社会主体的合法权利。

2.非法占领主要街道。

为了在保护公民集会权的同时，不使社会秩序和公共安全受到影响，各国法律都会对集会权行使的时间和地点作出一定限制。香港第245章《公安条例》规定集会只能在指定公共地点进行，并对公共地点进行穷尽列举。第228章《简易程序治罪条例》第4条规定“在公众地方进行任何游戏或游荡，导致该处造成阻碍或形成喧闹的集会”、“作出任何作为，因而可直接造成或可导致公众地方或海岸、航道、泊船处或下锚处、运输或交通受损或遭受阻碍”、“侵入或容许兽类侵入归属于公职人员或公共机关，或由公职人员或公共机关管辖或管理的任何宅院、物业单位、墓地或土地”等，“可处罚款$500或监禁3个月”，《道路条例》也规定不得霸占公路。“占中”组织者认为过去的各种示威请愿策略效用不够，为此他们违反法律对集会地点的限制，“占领”港岛中环、金钟、铜锣湾以及旺角的主要干道，以瘫痪交通的手段进行集会示威。明知故犯，视法律如无物。

3.暴力袭警，冲突频发。

和平原则是集会权的基本原则，“占中”发起者也宣称这是和平的行动，如其口号所称“用爱与和平占领中环”，而事实并非如此，非法“占中”行动充斥着暴力。“占中”开始以来民众积怨爆发，反占中市民与占中者发生暴力冲突，期间逮捕多人，其中不乏有黑社会背景的。10月17日至19日，香港“占中”人士在旺角连续暴力冲击警方防线，让之前已短暂恢复交通的部分道路再度陷入瘫痪，而煽动冲击警方行动的带头滋事者，均为已知激进组织的活跃分子。此外参与者多有激进势力，就难以避免暴力场面和流血事件，更可怕的的“占中”行动当时很有可能失控，引发严重的暴力冲突。

由此可见，“占中”行动是违法集会行动，中央政府和香港特区政府以“违法行为”作为对“占中”性质的认定。其不但无视集会权的基本原则，而且没有遵守法律对集会权的合理限制。“占中”行动是一种违法行为。

四、结论

综上所述，集会权是公民为了共同的意愿，聚集于露天公共场所，发表意见表达意愿的权利，包含游行和示威的概念。但行使集会权要遵循和平原则、遵守宪法和法律的原则和协商解决问题的原则，同时要遵守法律为了保护其他法益而对集会权设置的合理限制。“占中”行动是一次公民集会行动，充斥着暴力，这种占领主要街道以使社会瘫痪来胁迫政府以满足政治诉求的行动方式本身也是一种暴力。违反和平原则，未经申请，非法集会，非法占领主要街道，暴力袭警，冲突频发，是对法律的践踏。“占中”本质上就是非法集会。“占中”行动不但使香港社会陷于局部瘫痪，也严重破坏了香港法治环境，望香港市民和特区政府能铭记“占中”造成的危害，合法表达诉求，有效化解矛盾，使香港保持繁荣平和的景象。

参考文献：

［1］陈咏华，王里万，《香港“占领中环”行动的本质剖析——基于公民抗命的一般理论》，港澳研究2014年02期。

［2］王义伟，《香港“占中”的来龙去脉》，中华工商时报2014年5月8日，第003版。

［3］张祖明，《论集会权》，苏州大学硕士论文。

［4］张千帆主编，《宪法学》，法律出版社，2014年版，第203页。

［5］参见张千帆主编，《宪法学》，法律出版社，2014年版，第204页。

［6］徐甲，《香港地区与内地集会游行示威处置之比较研究》，吉林公安高等专科学校学报2011年第2期。

［7］侯健，《群体性表达事件的法律治理》，法商研究2010年03期。

［8］张祖明，《论集会权》，苏州大学硕士论文。

［9］参见http://news.hexun.com/2014-10-22/169568960.html，访问时间2015年1月8日。

［10］参见http://news.qq.com/a/20141022/003688.htm，访问时间2015年1月10日。

中图分类号：D

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）07-0078-03

作者简介：

第一作者：张泽旭（1990年5月11日），北京师范大学法学院，法律硕士。

第二作者：王春雨（1989年2月20日），男，北京师范大学法学院，辅导员。