稳步推进土地托管着力构建农业社会化服务体系

王韩民



稳步推进土地托管着力构建农业社会化服务体系

王韩民

土地托管是广大农民顺应我国农村经济社会发展新形势，在家庭承包经营制度后积极探索土地经营的一种新模式，是加快土地经营权流转、培育新型农业经营主体、发展现代农业的有益尝试，对于完善农业社会化服务体系、创新农业经营方式，有效解决农村“谁来种地、怎样种地”的问题，都会产生积极而重要的影响。

土地托管是指农户把土地有偿委托给专业合作社、企业或种植大户代为耕种管理的一种做法，包括提供从种到收全程服务的“全托”和农户按需求订单选择服务项目的“半托”等多种服务模式。

土地托管的兴起

近年来，山东、江苏、安徽、河南、吉林等省区市广大农民在当地党委政府的重视支持下，认真贯彻落实中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号），创造性地成立了土地托管合作社。它的出现，既不是简单的“归大堆”，更不是回到人民公社的老路上去，而是一种新尝试、新探索，对于完善农业社会化服务体系、创新农业经营方式，有效解决各级领导干部一直担忧的我国农村“谁来种地、怎样种地”的问题，将会产生积极而重要的影响。土地托管是在尊重和保护农民首创精神的同时，坚持自愿原则，规避因土地流转等引发的各种风险，进一步密切合作社与农民的利益联系，为高质量、高效益、低成本经营土地营造良好的政策环境，引导土地托管合作社健康发展。

第一，土地托管有助于在农村双层经营体制中做好“统”的文章。建立农村双层经营体制，一是分，二是统。分，已基本到位；统，还有许多事情要做。现在，农村土地的集体所有权已经虚化，有的甚至“空壳化”，集体有分无统，“统”层缺失是最大的现实。尤其是村级公共产品和公共服务缺失得比较多，集体原有的土地发包权、调整权、收回权等已不复存在。合作社开展土地托管，实行“五统一”或“六统一”，就可以在“统”字上做事情，填补和重构集体经济组织的功用和职能，当然不是人民公社时期的翻版和重现。

第二，土地托管符合并适应现阶段农村经济社会发展的要求。现阶段，我国农村普遍是劳动力短缺，经营服务跟不上、种田效益较低，农民收入少而不稳，承包土地零散、农民想进城而又不愿意失去土地，比较纠结。农村土地经营的现状：一是农户种田科技含量低、机械化程度低、经济效益低；二是主要劳动力外出打工、农村青壮年劳动力短缺；三是土地承包面积小而散，经营管理比较粗放，难以形成规模；四是老百姓不愿失去土地，但希望有人帮忙种地。针对现阶段我国农村的现状，在当地政府部门的鼓励下，一些地方在工商局登记注册成立土地托管专业合作社。合作社以农民对机械化和农资的共同需求为突破口，从提供社会化服务的角度，接受农民委托的土地并进行部分或全部生产过程的管理。因此，可以说土地托管合作社的产生，顺应了农村经济社会发展的态势，一定程度上满足了农民的现实需求。

第三，土地托管合作社的兴起为现代农业的发展注入了活力。随着我国经济社会发展和城镇化进程的加快，农村劳动力外出打工的人数越来越多，农村二三产业的发展也增加了农村劳动力在非农领域的就业机会，农村劳动力呈现短缺现象，特别是种地的劳动力严重不足。在农忙时节，外出务工经商人员和从事非农劳动力不得不中途返回家乡，抢种抢收。现在把土地托付给合作社，在很大程度上解决了这些农民从事其他行业的后顾之忧。此外，农户拥有的土地少且地块零散，难以形成规模，管理难度大，加上农户种田机械化程度低、种子化肥农药等投入成本高，因此造成农民对经营土地积极性不高。尽管如此，多数农民仍然不愿意放弃土地承包权利。地总得有人种，谁来拾遗补缺，合作社首当其冲。

供销合作社开展土地托管的运作机制

第一，土地托管的运行机制。山东临沂等地以乡镇为单位建立占地面积10—20亩的为农服务中心，前期建设省市县给予一定补助，有的村还成立村级服务站，中心（站）为农民社员户提供方便、快捷的服务。在县一级成立农业服务公司，具体运营和管理县域内各乡镇的为农服务中心。

为农服务中心主要提供6项服务：一是农机服务，购买或租赁老百姓的机械，联合为农户提供机耕、机播、机收等服务；二是农技服务，聘请专业技术人员，为农户提供田间管理、农业新品种的引进、推广等技术服务；三是农资服务，与大型农资、厂商联系统一购进生产资料，降低了生产成本；四是劳务服务；五是植保服务，购买或租赁植保器械，为广大农户提供统一的农作物病虫害防治，实行统防统治；六是培训服务，定期、不定期聘请农林院校和相关专业人士进行专门授课，面对面讲解有关方面的新知识、新技能。农民根据提供服务情况按合同支付一定的托管费用，收成仍归农民所有。

第二，土地托管后的主要任务。一是就近划分成几个相对集中的地块，重新进行规划整理，将原来的水沟、土垄平掉，不仅节约出耕地，还建成有利于大规模机械化作业的连片示范田，取代了原来农户单户种植的经营方式，有效降低了生产成本，提高了土地利用率和收益。二是成立机耕队、机收队、排灌队、植保机防队、农田工程队等服务农业生产的工作队，开展机械化耕、耙、播、收、植保服务；铺设地埋管道，实施移动喷灌技术；利用大中型拖拉机、联合收割机、植保机械等农机具，推广保护性耕作；推广应用农机节能等新技术，同时邀请农业科技专家，指导选种、施肥等技术。

供销合作社开展土地托管的独特优势与重要作用

第一，供销合作社开展土地托管具有独特的优势。供销合作社开展土地托管，可通过统一从生产厂家批量购进化肥、农药、地膜、种子、潜水泵、农机配件和农用柴油等生产资料，既保证了质量，又降低了成本；通过成立粮食种植生产技术劳作队伍，采用标准化、规范化方式，提高了农田管理专业化水平，保证了粮食的优质安全和稳产高产；通过建立智能配肥机、粮食烘干机等初加工设备，既节约了前期农民生产成本，又提高了后期农民成品粮销售的附加值，供销合作社也能有少许盈利。近年来，山东、河南、江苏、安徽等地供销合作社以促进土地适度规模经营为目标、以建设高标准农田为载体、以农业产业化经营为抓手，因地制宜创新农业经营服务方式，开展土地托管、半托管和代耕代种等服务，积累了丰富的经验，为进一步推广开展土地托管服务奠定了基础。

第二，供销合作社开展土地托管有利于解决“谁来种地”难题，创新了农业经营方式。供销合作社对土地进行托管，开展农业适度规模经营，为解决农村因缺少劳动力种地难、加快土地流转提供了新的组织载体。由于广大农户对种地有不同的需求，要求有多样化的服务，土地托管合作社能以多种服务模式为农民社员提供个性化服务，尤其是对那些受劳动力市场排斥、难以离土转移的中老年劳动力和残疾农民实现自我就业提供了保障。农民可腾出手务工经商，顺应了我国农村农业农民的实际需要，创新了农业经营方式，发挥了在现代农业建设中的引领作用。

第三，供销合作社开展土地托管有利于解决“地怎么种”难题，实现了土地适度规模经营。土地被托管后，把一家一户分散零星的土地，统一规划、统一技术服务，改变了过去农户分散种植品种不统一，田间管理水平差异大的状况，解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事，在一定程度上实现了土地规模经营。在供销合作社服务范围内统一经营服务，以标准化方式对农产品生产过程进行统一管理，实现生产流程标准化和农产品质量标准化，有利于农业新技术推广应用、提高农业质量和效益、增强农业竞争力，促进现代农业发展。

第四，供销合作社开展土地托管有利于农业提质增效，提高土地经营效益。供销合作社开展土地托管，把农户土地集中连片起来统一经营，有利于推广良种良法，进行标准化、品牌化生产；有利于发挥土地适度规模经营效益，提高机械利用率、劳动生产率和土地设施利用率，降低机械使用、水电设施投入和劳动力用工等生产成本；有利于减少农业生产资料购销环节，控制化肥农药使用量，降低农资购买成本。这些方面所取得的进步，大大提高了农业劳动生产率，提高了土地经营收益。

第五，供销合作社开展土地托管有利于促进农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链和价值链。供销合作社处在供给侧和需求侧中间位置，具有接二连三的优势，也有延伸产业链、拓展新功能、培育新业态的条件。推进农村产业融合发展，供销合作社既可以采取向农产品加工业、农村服务业顺向融合的方式，如兴办产地加工业、建立农产品直销店、发展农业观光旅游；也可以采取依托农村服务业或农产品加工业向农业逆向融合的方式，如依托大型超市建立农产品加工或原料基地等，使农民更多地介入农产品加工和销售等环节，更多地分享农产品加工和销售带来的利润，实现多次增收，形成惠农富农的利益联结机制。

以土地托管为抓手着力构建农业社会化服务体系

第一，在深化“三农”和合作社理论研究上，要坚定不移推进以土地托管和流转为载体的农村产权制度改革。深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村产权制度，是完善市场化配置资源机制、解放和发展农村生产力的现实需要，是逐步消除城乡二元结构体制性障碍、推动农村资产资本化、加快转变农民生产生活方式的根本举措，是着力推进新型工业化、农业产业化和新型城镇化进程，探索破解“三农”问题和实现共同富裕的有效途径。供销合作社改革和合作社理论研究也应该朝这方向发力。河北邯郸等市县建立农村产权交易中心就是一个很好的例证。

第二，在建立农村土地托管和流转新机制上，要切实尊重农民的意愿和民主权利。农村产权制度改革对农民土地承包经营权确权后，应以土地流转和土地托管为契机，建立健全一套既能增强投资者信心、加大农业投入，又能持续增加农民收入、发挥农民自主性的土地流转新机制。一是政府引导农民成立合作社作为在一个村（组）范围内，代表村（组）的土地所有权主体，以这种合作社行使所有权人的权力，并代表全体合作社成员的意志与其他经营主体发生关系。这种产权主体是农民在自愿原则基础上的一种集合选择。二是政府引导合作社与其他经营主体建立利益分配机制，在确保合作社成员土地基本收益前提下，与其他经营主体结成“风险共担、利益共享”的联合体。这种机制的建立，必将大大促进农业适度规模经营，提高农民在土地增值收益中的分享比例。

第三，在着力推进农村一二三产业融合上，要重视发挥土地托管和流转这个平台作用。下一步农村产权制度的改革，将通过土地确权发证，依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。农民依据土地权属证书，可以得到更多的政策支持：一是搭建土地流转平台，可以向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力支持；二是可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人（职业农民），或者跳出土地从事二三产业；三是通过土地使用权的转让，适当加快土地流转速度，促进土地向新型农业经营主体集中。各级供销合作社要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，拓展服务领域，着力打造设施农业、园区农业和生态农业旅游观光基地等，引领和带动以休闲农业、乡村旅游、“农家乐”为主体的第三产业的快速发展，让更多城乡居民参与进来、从中受益。

第四，在探索完善农村基层治理制度上，应以土地托管和流转为切入点。如何在村一级实现公平合理的民主决策、民主管理和民主监督，体现干部的勤政、廉政和务实。山东的做法是“社村共建”，实施“党建带社建、社村共建”创新工程，以构建村“两委”、供销合作社、农民合作社、信用互助社“四位一体”合作机制为主线，结合农村基层服务型党组织建设、选派“第一书记”、实施精准扶贫等工作，逐步形成强村固基、富民兴社的长效机制。广东等地的做法则是在政府指导下，由村（社区）党支部组织召开村民大会，选出村民代表，村民代表选举产生党群联席会、监事会与村委会共同组成“村（社区）党支部+党群联席会+村委会+监事会”的“2+2”新模式。党群联席会对村上的重大事项和决策进行讨论、表决，党群联席会议定的事项由村民代表大会讨论通过后，交由村委会执行；监事会不仅对村委会的执行情况进行监督，还对村委会成员和全村的财务收支进行监督，并收集民意向村“两委”反映，监事会同时接受村民代表大会监督。这种基层治理结构和模式，能够在政府和村民之间架起一座桥梁，由过去的政府主办型变为群众自发型，激发了村民参政、议政的热情，调动了村民参与管理村事务的积极性。

第五，在完善土地托管配套政策和构建为农服务体系上，各级供销合作社应争取各方的大力支持。一是在制定出台农村集体产权制度改革意见、完善农村土地使用权承包权经营权分置办法和规范运行土地流转市场时，明确乡镇基层供销合作社为农服务中心建设用地指标，根据服务半径确定具体面积，一般应在15亩左右。此外，也可以利用原有废弃的厂房、学校和撤乡并镇时剩余的空地建设为农服务中心。二是以启动实施“农业社会化服务惠农工程”为契机，建议各级财政和供销合作社围绕建设高标准基本农田，将农业综合开发资金向土地托管、半托管等社会化服务项目倾斜和延伸，不断加大财政扶持力度。同时，建议国家有关部门尽快出台农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款管理办法，加大对土地托管信贷服务创新力度。建议设立土地托管扶持资金、新型农民创业扶持基金；调整改进种粮补贴方式，采取“多托管多补贴、少托管少补贴、不种粮不补贴”的办法，调动农民和合作社惜地种粮的积极性。三是供销合作社应在总结各地经验的基础上，精耕细作、聚焦发力，创新经营管理体制机制，积极探索适合平原地区与丘陵山区、大田作物与经济作物等不同区域特点的服务模式，使土地托管、半托管、代耕代种等服务更加规范、更加专业、更加标准，更具生命力。同时，还要培训培养留得住、引得进、用得上的现代职业农民和实用技术人才。四是对土地托管要做好积极引导和深入宣传。建议各地加大宣传推广力度，特别是要在省市县主要媒体加大开展土地托管、完善农业社会化服务的宣传，让更多农民群众认识和接受土地托管这个新生事物，了解发展集约化适度规模经营、构建农业社会化服务体系的好处，增进归属感、获得感，并扎扎实实地予以推进。

（作者系中华全国供销合作总社监事会副主任）