新型城镇化与小城镇综合承载力提升的可行路径——以渠县土溪镇为样本

万晓林

(四川华西集团有限公司, 四川成都 610081)



新型城镇化与小城镇综合承载力提升的可行路径
——以渠县土溪镇为样本

万晓林

(四川华西集团有限公司, 四川成都 610081)

【摘要】多达2万个以上的小城镇在新型城镇化规划中承担着重要作用，但是在经历了“低起点、高速度”的城镇化发展阶段之后，其正面临着自力不足、活力不再等难题。文章以土溪镇为样本，对小城镇如何通过综合承载力的提升破解新型城镇化困境进行了深入探索。

【关键词】新型城镇化；小城镇；综合承载力

土溪镇位于四川省东北部，隶属于达州市渠县，南距县城30 km，下辖3个社区、20个村；幅员面积73 km2，耕地面积2 100 ha；总人口5.4×104人，农业人口4.1×104人，非农业人口1.3×104人；农业以种植业为主，主要作物为水稻、小麦和玉米；工业有酿酒和化工；2012年末全镇总产值2.6亿元，农民人均纯收入8 461元。镇域内交通发达，土溪站为达成铁路动车组在渠县境内的唯一停靠站，距离南大梁高速公路出入口约20 min车程，巴南梁高速横贯土溪，渠江穿镇而过，具备通达重庆的通航能力。土溪镇历史悠久，文化厚重。殷商时期，古賨人在城坝村建立国都；春秋战国时为“宗国都”；秦时设“宕渠县”，历为州、郡、县治所地。汉阙(3处3尊)和城坝遗址为全国重点文物保护单位；“土溪耍锣鼓”被四川省政府公布为非物质文化遗产。从宏观层面上看，土溪镇与千千万万个中国小城镇相比，无论在政治、文化方面，还是在基础设施、资源环境等方面，都无特别之处；然而从个体上看，土溪镇作为渠县西北域的主要城镇之一，在人文、经济、地理、历史等方面，又具有其独特的不可替代的特性。在中国，数以万计的小城镇又同样以不同的形式承载和展现各自的特性，千姿百态，一起准备迎接新型城镇化所带来的机遇和挑战。因此，既普通又独特的土溪镇，是我们研究新型城镇化进程中小城镇命运与未来的理想样本。

1小城镇在新型城镇化中的定位及困境

1.1新型城镇化道路对小城镇的构想与定位

“新型城镇化”并未一个新名词，党的十六大提出了“新型工业化”的战略思路，旨在依托产业融合推动城乡一体化。“新型城镇化”被广大中国百姓熟知是在党的十八大，特别是2012年中央经济工作会议首次正式提出，“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走节约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。对于“新型城镇化”的定义，一直未有定论。2014年3月，国务院公布了《国家新型城镇化规划(2014年-2020年》，提出“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化创新的中国特色的新型城镇化道路。[1]”可以理解对新型城镇化的高度概括性的描述。回顾历史，伴随着工业化进程的推进，我国城镇化经历了一个快速发展的历史时期。1978～2013年，城镇常驻人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9 %提升到53.7 %；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个。起点低、速度快是这一城镇化历史进程的特点，其中城市和城镇在各自的维度中保持着相似的轨迹，然而当跨过城镇化率50 %的分水岭后，城市和城镇同时开始面临发展困境，与此同时无论是政策制定者、理论研究者，还是普通公民，都愈发认识到城市和城镇必须寻求彼此相异的道路，探索各自不同的发展方向。

纵观《国家新型城镇化规划(2014年-2020年)》，此种差异化发展思路十分清晰，例如，规划中明确提出新型城镇化指导思想包括“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇的协调发展”，在发展目标以及具体措施中亦然。详细分析则可以进一步查见，城市(不限定大中小)乃是《规划》的主体对象，小城镇只是以与作为主体的“城市”相协调的地位而存在，细言之，国家层面上对小城镇和大中小城市做出了划分，并以此为基础对小城镇做出了功能定位和远景构想。小城镇的定位有三种，一是卫星城，二是特色镇，三是综合性小城镇；其中卫星城对应的是大城市周边的重点镇，特色镇对应的是具有特色资源、区位优势的小城镇；综合性小城镇对应的是远离中心城市的小城镇以及林场、农场等。这是十分清晰的规划构想，但是具体的实施路径却殊难选择，因此，新型城镇化规划中针对小城镇的具体措施仍主要体现在基本制度的改革上，如：人口管理制度、土地管理制度、社会保障制度、资金管理制度等，而制度改革绝非小城镇自身所能完成。一言蔽之，小城镇在新型城镇化中有清晰的构想，却缺少可见的实现路径。

1.2小城镇当前所面临的现实困境

经过长达30多年的城镇化，国内星罗棋布的2万多座小城镇在经历雨后春笋般的快速发展之后，正遭遇着前所未有的困境。以土溪镇为例，虽然近年来保持了较快的发展势头，但是经济、社会等方面出现的各种迹象正在引发越来越多的忧虑。一是生产资料闲置。土溪镇人均耕地不足666 m2，处于较低水平，传统农业下农产品以自用为主，财产性收入微薄，农民种地意愿不强，出现土地撂荒现象；土地分布零碎分散，确权未完成，农民因土地流转收益低而动力不足；当地属丘陵地貌，不适合推行机械化，农民使用农业新技术的意愿不强。关系民生的医疗、教育等普遍低下，且分布失衡，加剧了人口分布差异。二是百姓致富难。农村居民收入依赖外出务工，镇域内少有收入渠道，“空心村”、“空心社”现象严重，“新农村”成为“留守村”情况突出；村社功能弱化，城镇功能单一，主要以初级工商业和服务业为主，且基本处于饱和状态，没有形成辐射和带动作用，属于典型的“城镇不强、农村不富”。三是产业支撑乏力。土溪镇工业起步较早，化工和酿酒为主要支撑，但因错失改革良机，发展滞后；其他工业以初加工为主，规模小，技术含量低；没有引进实力雄厚、技术先进、吸纳就业能力强的企业，镇域经济缺少产业带动。现代农业体系仍未建立；专业技术人员少，专业培训差，缺乏较高素质的劳动力群体。四是内在活力不足。土溪镇丰富的劳动力资源不能就地转化，城镇无法创造就业，农民只有走出土溪；农民走出土溪，又动摇城镇发展基础。城乡联系松散，二元结构特征明显，城乡统筹和城乡互动没有着力点、缺少载体和纽带，形成了各自封闭、自给自足社会运行体系。村社干部素质不高，农民对国家政策和法律掌握不到位，村务公开与基层选举因人口流动严重而无法做实，易被操控。五是美丽城乡不再。基础设施落后，乡村道路条件差，水利设施年久失修，农民生活条件艰苦、卫生状况堪忧、保障体系不全；农民住宅空置率高，乡村道路杂草掩盖，热闹的生产场景难见，欢快的生活场景不再；城镇环境脏乱，建设规划不到位，市政设施不健全，街道狭小、扬尘严重、建筑老化、功能缺位，既没有现代文明气息，也没有传承的文化气息。城乡居民对生态自然文化资源的保护意识普遍不强。

小城镇正面临较为尴尬的发展局面：一方面是理论构想、科学定位以及美好愿景，另一方面是路径选择的迷茫、自生动力的匮乏以及无力变革的颓丧，几方面的共同作用，构成了新型城镇化推进过程中小城镇的发展瓶颈和现实矛盾。

2小城镇承载力的提升需求

小城镇定位和新型城镇化根本导向之间的反向关联揭示了小城镇承载力的提升需求。

2.1小城镇定位与新型城镇化根本导向之间的反向关联关系

前文述及，新型城镇化进程中，小城镇的功能定位主要有三种：卫星城、特色镇、综合镇，但从定位本身来看并无问题，但是如果结合城镇化的具体目标以及相关举措来看，小城镇的三种定位似乎都遵循着相同的逻辑思路，即城镇化的单向选择(图1)。

图1　城镇化的单向选择

按此则城镇化的进程必定是单向的，虽然并不是一定需要经历全部的两个阶段，以农业人口转移为起点，终点可能是完成市民化之后(卫星城)，也可能是完成市民化之前(特色镇、综合镇)；同样农业人口并不一定需要小城镇作为过渡，而是可以选择直接市民化，但是无论怎样，各种路径的方向却总是一定的，“回头弯”并不存在。甚至有学者认为“城镇化就是农村人口转化为城镇人口、农村地域转化为城镇地域的过程，最终目的是减少城乡差异，实现城乡一体化。[2]”基于此种逻辑建立的城镇化道路危害已经十分明显，最典型的特征就在于中国城镇发展陷入了“人地分离”的窘境，“空间城镇化”显著大于“人口城镇化[3]”，2013年12月中央城镇化工作会议上明确提出了将以人为本作为新型城镇化的核心内容，“以人为中心”成为新型城镇化的根本导向。“以人为中心”意味着城镇化是以人的需求为基础的自由自愿流动的结果，城市、城镇、乡村各取所需，各得其所，而非单向的流动过程。很显然，目前对于小城镇的定位与“以人为中心”的新型城镇化根本导向之间不具有正向关联关系。以土溪镇为样本的现实状况来看，亟需解决的并非农业人口的非农化或市民化，而是人口的阻流与回流，使本镇保持对人口的长期的、持续的吸引力。

2.2小城镇综合承载力与新型城镇化导向存在结构性失衡

走进小城镇不难发现，尽管存在诸多问题，城镇本身却并未走向败落，人口聚集的趋势仍在延续，城镇依旧繁荣，但是透过拥挤的人流和嘈杂的街巷，却无法发现城镇的真正吸引力所在，小城镇的人口聚集与繁荣与国家政策目标在经济、科技、社会、人口、资源、环境、空间等诸多方面上并没有形成新型城乡关系的雏形，与新型城镇化的实质内涵相去甚远。经济方面仍以传统零售业、个体手工业、餐饮服务业等为基础，缺少产业支撑；人口总体素质不高，来源渠道单一；基础设施有较明显改善，但综合配套服务落后；社会保障体系覆盖面低，总体水平不高；总体上看，小城镇并没有形成能够体现“以人为中心”的符合新型城镇化根本导向的吸引力。综合承载力不足是导致上述现象的主要原因，也是破解当前困境的根本出路。对于综合承载力的研究通常被置于大中城市的语境之下，由于小城镇一般由自然村落逐步演化而来，长期处于“顺其自然”状态，政策层面的关注与倾斜相对较少，因此综合承载力的研究也较少关注小城镇的需求。例如，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，城乡二元结构是其主因之一，而小城镇在现实中既是地理上的城乡交融点，也是制度层面二元结构的直接交叉地带，无论是土地还是人口都是如此，可见小城镇注定是我国当前和今后一个历史阶段重要的人口载体、经济载体、文化载体，但是前文关于镇域内现状的观察结果则无一不在昭示小城镇已经达到或接近承载力的极限。

3提升小城镇综合承载力的可行路径探析

城镇综合承载力是以资源学、环境生态科学、人口学、经济学、社会科学等学科为基础的概念，其内涵包括多个要素，如经济、资源禀赋、生态环境、基础设施、公共服务和制度环境等，多目标之间，多要素之间具有相互影响、制约、交互的作用，综合承载力的目标在于整体性、均衡性和协调性。在新型城镇化的规划布局中，提升小城镇的综合承载力，是形成小城镇核心吸引力的关键，也是实现“以人为中心”，为人口转移提供多项选择，促进健康流动，保持可持续发展的关键。在具体的路径上，则应结合新型城镇化不同阶段的实际情况，着力解决小城镇规划建设中应当着力解决能够提供怎样的承载力，以及怎样提供承载力的问题。根据对渠县土溪镇的深入调研，现以土溪镇为样本，对提升小城镇综合承载力提出以下探索。

3.1坚持规划先行，提升城镇基础设施和重点产业的承载力

一是明确发展定位。确立打造“四川省知名的历史文化旅游强镇”的中长期发展目标；二是科学筹划城镇布局。形成“六区联动”的镇村社一体化建设格局，即：以观光休闲为主的沿江老街景观区；以渠江对岸城坝遗址文物古迹为依托的历史文化区；以工商服务业为主导的城镇核心区；以居住生活为目的的生态社区；以承接投资为导向的产业支撑区；以“两化”互动、统筹城乡为指引的现代农业区。三是合理构建交通网络。修建连接城坝遗址的渠江大桥，消除交通阻隔；规划旅游环线，打造城坝遗址、沿江观光带、汉阙长廊，辐射现代农业观光体验带的精品旅游交通线；制定老城镇交通改造方案，提升承载能力；完善村级路网，为百姓提供方便。四是优先发展重点区域。土溪镇拥有动车在渠县内唯一站位，可优先打造火车站片区，形成核心发展区域；通过政府支持、民间资本参与的方式打造滨江风景路，既治理水患、又提升城镇品位，推动产业转型升级。

3.2发挥比较优势，挖掘旅游产业的资源承载力

土溪镇拥有得天独厚的旅游资源，镇域范围内存在三处国家重点保护文物。汉阙(冯焕阙和沈府君阙)是与北京故宫、八达岭长城等著名景点同为全国首批重点文物保护单位，历史悠久、气势非凡，极其珍贵。城坝遗址地势开阔，三面环水，民风淳朴，据考证为古賨国国都所在，遗址内文化沉积丰厚、遗迹俯仰皆是、文物不胜枚数，2006年被列为全国重点文物保护单位。土溪镇处于AAAA级龙潭风景区和著名古镇三汇镇之间，有利于县域内旅游资源的统筹开发。同时，土溪陆路公路铁路连通、水路有航道、空路近机场，交通优势明显；渠县隶属达州、邻接广安、南充、巴中三市，辐射2 000万人口，市场潜力广阔。

打造特色旅游镇应注意：一是形成核心名片。打造好、宣传好、维护好汉阙和城坝遗址两张名片，深入挖掘历史价值、文化价值、观光价值；二是形成辐射圈。利用城坝遗址的中心位置带动渠江上下游以及周边乡镇的旅游开发，如三国文化、红色旅游等；三是形成城乡互动的产业链。既发展交通、餐饮、休闲住宿等配套产业，也创造乡村经济增长点，如乡村体验、休闲度假、田园娱乐等，大力培育就业；四、是加强政府引导。从一开始就注重旅游软环境的打造，形成规范市场，维护健康发展秩序。

3.3吸引人口回流，形成以现代产业为主导的经济承载力

随着沿海地区吸引力的下降，人口回流渐成趋势，但新一代劳动力不愿回归传统农业已成不争之事实。因此除大力发展旅游产业外，还必须构筑多产业支撑的格局。一是加大招商引资力度。深入挖掘和统筹利用土溪优势，特别是便捷的交通优势和密集的劳动力优势，加快引进加工制造业、物流业、农产品深加工等产业，扩大城乡就业，让劳动力回得来、呆得住、留得久。二是加快传统产业升级改造。对土溪镇传统的化工业、酿酒业加大政策扶持力度，鼓励体制创新，加快技术升级，促进转型发展，培育出明星产品，涌现一定数量的知名品牌。三是加速向现代农业转型。土溪镇人均耕地面积少，土地零碎分散，农民土地流转意愿不高，因此，必须着力扭转土地财产性收入不足、农民缺少兜底生活保障等问题，鼓励和探索土地租赁、投资入股等新型土地流转模式，提高农民积极性，走集约化、规模化道路，因地制宜地发展家禽、生猪等养殖业，或烟叶、果蔬、园林等高附加值种植业；四是扶持现代农业企业、专业合作社以及农业大户。鼓励就地实现产村结合、产社结合，实现农民工人化，劳动货币化，就地实现人口转型。

3.4完善配套体系，形成城乡协调的公共资源及公共服务承载力

为实现土溪“镇村社一体化”发展，必须通过机制和体制改革解决当前突出存在的障碍性、制约性因素。一是要打破城乡二元结构。必须坚决避免强迫农民“进城”、“上楼”的城镇化误区；鼓励城镇居民利用资金、资源优势，到农村发展现代农业产业；创造人口自由流动的环境，尊重农民意愿，自由选择在城镇或农村居住，让农民放心进入城镇，轻松融入城镇。二是要加紧农村土地确权。土地是农民最基本的财产性权利，唯有从法律层面解决承包土地所有权、宅基地使用权的归属和流转问题，并给予充分保障，才能打消农民的选择顾虑，才能在统筹城乡中真正保护农民权益。三是要建立城乡统一的社会保障体系。当前农业人口享有的社会保障程度很低，远远低于城镇人口，如果没有统一的社会保障体系，就无法实现从城镇化向市民化的转变。四是要促进公共资源的均衡配置。在人口城镇化向城乡一体化转变过程中，教育、医疗、文化等公共资源的均衡配置至关重要，非此则难言一体化，城镇化将仅是居住环境的变化和城乡二元结构的移植；必须深化改革，使城乡居民均等享受社会公共资源。

4结束语

渠县土溪镇在发展中所面临的困难折射出我国新型城镇化进程中不可回避的小城镇综合承载力的不足。目前我国的城镇化已经迈过了“起点低、速度快”的发展阶段，国家从战略高度提出了新型城镇化的概念并出台了相应的规划方案，但是真正实现以人为中心的新型城镇化道路必须实现大城市与小城镇全面提质，促进人口多向流动、健康流动，特别是需要在建设规划中突出小城镇的吸引力打造，提升综合承载力。

小城镇的综合承载力提升应当遵循因地制宜、实事求是的原则，结合当地资源状况以及社会经济发展阶段，区分轻重缓急，逐步实现。土溪镇具有旅游资源丰富、辐射人口众多，区位优势明显等特征，可以在合理规划的前提下对未来发展进行准确定位，通过发展旅游产业、完善基础设施、引进现代产业、完善配套服务等路径实现城镇综合承载力的提升，走出符合新型城镇化的核心要求的发展之路。

参考文献

[1]http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm[OL].

[2]刘沛林. 新型城镇化建设中“留住乡愁”的理论与实践探索[J].地理研究, 2014 (7).

[3]彭冲，陈乐一，韩峰. 新型城镇化与土地集约利用的时空演变及关系[J]. 地理研究, 2014(11).

【中图分类号】TU984.191

【文献标志码】B

[定稿日期]2016-03-31