承揽还是承包 行政处罚要搞清

包冬冬 徐建军

近日，广东省东莞市安全监管局因为1起行政处罚，被涉案便利店老板告上了法庭。庭审时，双方就以下3个焦点，产生了分歧：花钱请工人安装插座，是否属于工程发包；是民事案件还是安全生产事故；个体工商户是否属于生产经营单位。

让我们先回顾一下案情。

据《信息时报》记者报道，胡某成为自己新开的便利店购买了2台空调，但发现没有空调插座。2015年4月25日，胡某成通过某装饰材料店的介绍，与唐某辉、陈某月谈好了150元的安装费。当天下午，陈某月爬上铝梯检查天花板线路时，不慎触电，从梯上跌下导致死亡。

经调查，死者陈某月没有从事电工作业所必需的电工证及登高作业证。东莞市安全监管局认为，这起事故是因劳动防护措施不足导致高处坠落的一般生产安全事故。胡某成将生产经营项目——电线电路维修工程，发包给不具备安全生产条件或相应资质的个人进行检查维修，未与其签订专门的安全生产管理协议或者承包合同，在工作中未明确自己的安全生产管理职责，造成外单位的维修工在检修电线电路时死亡，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，作出罚款人民币20万元整的行政处罚。

东莞市安全監管局认为是“生产安全事故”，而涉案当事人认为纯属意外。胡某成不服安全监管局的行政处罚，向东莞市人民政府申请行政复议，市政府维持了安全监管局的行政处罚。于是，胡某成将东莞市安全监管局告上法庭。

东莞市第一法院一审审理认为，承包关系指的是发包者将经营管理权全部或部分在一定期限内交给承包者，由承包者进行经营管理，并由承包者自行承担经营风险或获取收益，但上述这起案件的行为不属于法律规定的发包或者出租的情形。

因此，第一法院判决：撤销市安全监管局作出的《行政处罚决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》。

请人安装插座 不属于工程发包

在案件审理中，超市老板胡某成认为，自己店里装空调安插座是为了生活所需，而且所谓的安装插座项目也不是便利店的经营范围内项目，所以不存在发包关系。

东莞市安全监管局辩称：根据全国人大对《安全生产法》的司法解释，只要是生产经营单位的项目，不管是工商登记的经营范围内的，还是其他的，都认为是生产经营单位的项目。安装空调，虽然不是直接的生产经营活动，但这些都是为了生产经营活动而进行的。所以，本案中的安装插座项目属于便利店发包给不具有资质的电工，属于违法发包。

就此案的争论焦点，本刊记者采访了国家安全监管总局政策法规司副司长邬燕云，他认为，法院的判决是正确的。在本案中，关键的是要搞清楚承揽与承包的区别。

电工陈某月作为承揽人，按照超市老板的要求完成安装插座的工作，这是承揽关系，而非承包关系。因此，本案应属民事案件。

在《合同法》中明确，承揽包括加工、定作、修理、复制、测试、检验等工作。承揽的行为属于民事法律行为。

邬燕云举例说，某人家里窗帘的挂钩很高，临时找一个人帮忙挂窗帘，付费100元。但是前提条件是，提供的梯子是安全的，地面是防滑的。万一出现摔伤、碰撞等，就是民事案件。法院会根据责任，进行判决。这就是承揽关系，民事问题。损害赔偿也需遵照民事赔偿原则。

承包关系，正如一审法院认为的，指发包者将经营管理权全部或部分在一定期限内交给承包者，由承包者进行经营管理，并由承包者自行承担经营风险或获取收益。

邬燕云说，承包就要求承包单位或个人具备相应的资质，明确双方的职责。不具备相应资质的，没有清晰职责的，是不能成为承包单位或个人的。区别承包和承揽，主要要看是否独立经营、独立工作。承包关系是独立经营与独立工作的，承揽关系则是具体的一项工作，并不是独立经营与工作的。

因此，本案中，法院的判决是有道理的。安装空调插座是承揽关系，不是发包关系。这个案件中，承揽人陈某月没有电工证，不懂得电力安全知识，他也是有过错的。法院会根据过错情况，裁决双方各承担多少民事责任。

邬燕云强调，如果把一般的承包关系理解为承揽关系，把承揽关系又理解为承包关系，那企业要承担的责任就多了，更不利生产经营了。

小超市是生产经营单位

本案中，第二个争论焦点是，小超市是否为生产经营单位，是否属于《安全生产法》调节的范畴。

超市老板胡某成在法庭上称：“我只是一个从事零售行业的个体工商户，我国《安全生产法》所针对的是负有安全生产责任的生产企业，而个体户，并非法律意义上的生产企业，所以，《安全生产法》不适用于我。”

东莞市安全监管局认为：《安全生产法》所称的生产单位是指从事生产活动或经营活动的基本单元，既包括企业法人也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体。所以，胡某成作为便利店的经营者完全适用于我国的《安全生产法》。

邬燕云同意东莞市安全监管局的看法，小超市的生产经营活动属于《安全生产法》调节的范畴。

但是，本案的关键点还是在于电工承揽安装插座的工作，二者是承揽关系，而非承包关系，不能根据《安全生产法》进行处罚，应遵循民事赔偿原则进行处罚。

综合监管职责是“兜底”？

此案一经新闻媒体曝出，就有圈内人士说，安全监管局进行事故调查并开出行政处罚单，难道是综合监管职责所在吗？综合监管是“兜底”职责吗？

邬燕云说，小超市以及商场、宾馆的生产经营活动都在《安全生产法》的调整范围内。针对小超市的安全监管，各地情况不同。有些地方已经明确由行业主管部门监管，而有些地区没有明确安全监管职责，就由安监部门监管。总得有人来监管，根据各地情况不同而定。

编辑 包冬冬